آرایش نظام سیاسی ژرمن‌ها
مرکز پژوهش‌های مجلس به تازگی در یک گزارش به بررسی سازوکارهای قانونی، انتخاباتی و نهادی مشارکت احزاب سیاسی در ساختار قدرت تقنینی و اجرایی آلمان پرداخته است. در این گزارش از خلال تحلیل تجربه موفق این کشور، چارچوبی برای تقویت نهادهای حزبی در ایران ارائه شده است. برای مثال، به رسمیت شناختن فهرست‌های حزبی در مجلس، تعیین حد نصاب انتخاباتی برای احزاب، افزایش اختیارات فراکسیون‌های حزبی و الزام...
احزاب سیاسی در نظام‌های مردم‌سالار ابزار بنیادین سازمان‌دهی اراده عمومی، مشارکت سیاسی، انتقال قدرت و تضمین رقابت سیاسی هستند؛ اما در ایران با وجود ده‌ها حزب ثبت‌شده، کارآمدی آنها بسیار کم است و نقش موثری در عرصه رسمی سیاست ندارند؛ وضعیتی که ریشه آن در عوامل فرهنگی، تاریخی، ساختار دولت‌محور و نیز ضعف قوانین ناظر بر فعالیت حزبی دانسته می‌شود. گزارش مرکز پژوهش‌ها در این حوزه تمرکز خود را بر «سیاستگذاری حزبی» و «نهادمندسازی» قرار می‌دهد و نشان می‌دهد که چگونه قواعد حقوقی و سازوکارهای انتخاباتی می‌توانند رفتار احزاب را اصلاح و آنها را از حالت صوری و کم‌اثر به نهادهای واقعی و پاسخ‌گو تبدیل کنند.
فرهنگ حزبی در آلمان
احزاب سیاسی در آلمان از اواخر قرن نوزدهم شکل گرفتند؛ اما جایگاه رسمی و حقوقی آنها پس از جنگ جهانی دوم و در قانون بنیادین سال1949 نهادینه شد. اصل21 قانون بنیادین، احزاب را «تشکیل‌دهنده اراده سیاسی مردم» می‌داند و به صراحت برای هویت، فعالیت، وظایف و حدود آزادی و ممنوعیت آنها قواعد تعیین می‌کند؛ از جمله اینکه فعالیت حزبی نباید نظم بنیادین آزاد و دموکراتیک کشور را تهدید کند و سازمان داخلی احزاب باید بر پایه اصول دموکراتیک اداره شود. همین جایگاه حقوقی سبب شده است آلمان را «دولت حزبی» بنامند؛ دولتی که در آن سازوکارهای اداره کشور، انتخاب مقام‌ها، تامین مالی سیاست و حتی فرهنگ سیاسی جامعه مبتنی بر حضور موثر و ساختاریافته احزاب است.
قوانین اصلی تنظیم‌کننده فعالیت احزاب تشریح می‌شود. مهم‌ترین آنها «قانون احزاب سیاسی آلمان» است که از دهه1960 به‌طور پیوسته بهبود یافته و نخستین قانون اروپایی در زمینه احزاب به‌شمار می‌رود. این قانون علاوه‌بر تعیین فرآیند تاسیس و ثبت حزب که در آلمان کاملا آزاد و بدون اخذ مجوز از دولت است نحوه سازمان‌دهی داخلی، سازوکارهای تصمیم‌گیری، گزارش‌دهی مالی، شیوه معرفی نامزدها، شفافیت فعالیت‌ها و حدود مجاز و ممنوع فعالیت حزبی را مشخص می‌کند. قانون انتخابات نیز به شکل دقیق نقش احزاب را در فرآیندهای انتخاباتی تعریف کرده است و هر دو قانون در کنار هم، بستری حقوقی و بوروکراتیک ایجاد کرده‌اند که از یک‌سو به احزاب آزادی فعالیت داده و از سوی دیگر آنها را مقید به اصول دموکراتیک و شفافیت مالی کرده است. به همین دلیل احزاب آلمان از یک ساختار درونی منظم، دموکراتیک، شفاف و پاسخ‌گو برخوردارند و این ویژگی‌ها عامل مهمی در موفقیت آنها در نظام سیاسی و انتخاباتی کشور است.
شیوه تامین مالی احزاب
تامین مالی احزاب در آلمان نقش مهمی در استقلال، رقابت‌پذیری و کارآمدی احزاب دارد. مطابق قانون، بخش قابل‌توجهی از هزینه‌های حزبی از محل کمک‌های دولتی تامین می‌شود. دولت براساس میزان آرای کسب‌شده، تعداد اعضا و میزان کمک‌های جذب‌شده توسط احزاب، یارانه‌هایی پرداخت می‌کند؛ اما سقفی برای مجموع این کمک‌ها تعیین شده تا استقلال مالی و رقابتی احزاب مخدوش نشود. از جمله اینکه مجموع یارانه‌های یک حزب نمی‌تواند بیش از کل درآمدهای غیردولتی آن باشد و همچنین سقف کل یارانه‌های حزبی برای همه احزاب محدود شده است.
این سازوکار سبب می‌شود احزاب هم در پی افزایش عضو و مشارکت اجتماعی باشند و هم از انحصار دستگاه دولت در تامین مالی دور بمانند. علاوه بر این، گزارش اشاره می‌کند که شفافیت مالی و گزارش‌دهی سالانه از الزامات قانونی احزاب است و همین امر مانع نفوذهای غیررسمی، منابع مالی مشکوک یا فساد مالی در ساختار حزبی می‌شود.
نظام انتخاباتی آلمان یک نظام مختلط (Mixed-Member Proportional) است که ترکیبی از نظام اکثریتی و تناسبی به‌شمار می‌رود. نیمی از کرسی‌های بوندستاگ به‌صورت اکثریتی و در حوزه‌های تک‌نفره به نامزدهایی تعلق می‌گیرد که بیشترین رای را کسب کنند و نیم دیگر بر اساس فهرست‌های حزبی و به‌صورت تناسبی میان احزاب توزیع می‌شود. این ترکیب سبب می‌شود هم ارتباط نماینده با حوزه جغرافیایی حفظ شود و هم عدالت انتخاباتی و تناسب حداکثری میان آرای احزاب و کرسی‌های پارلمان برقرار شود. همچنین در عمل تقریبا تمام نمایندگانحتی آنهایی که از حوزه‌های تک‌نفره انتخاب می‌شوندعضو یک حزب هستند و در چند دهه گذشته هیچ نامزد مستقلی نتوانسته است کرسی بوندستاگ را کسب کند که این موضوع بر ماهیت عمیقا حزبی نظام انتخاباتی آلمان تاکید دارد.
نقش احزاب در فرآیند انتخابات
فرآیند برگزاری انتخابات نیز با مشارکت نهادهای حزبی و نظارت فدرال انجام می‌شود. شرایط نامزدی در انتخابات برای افراد وابسته به حزب و افراد مستقل یکسان است؛ اما احزاب برای ارائه فهرست انتخاباتی باید معیارهایی مانند حداقل اعضا، سازوکار دموکراتیک در معرفی نامزدها و ثبت رسمی لیست‌ها را رعایت کنند. معرفی نامزدها در احزاب معمولا در سطح ایالتی و طی مجامع حزبی دموکراتیک انجام می‌شود. گزارش به‌تفصیل توضیح می‌دهد که چگونه احزاب، فهرست انتخاباتی را طبق قواعد مصرح در قانون انتخابات فدرال تنظیم و سپس به «کمیسیون انتخابات فدرال» ارائه می‌کنند. از آنجا که بخش تناسبی انتخابات نقشی تعیین‌کننده در تعداد کرسی‌های احزاب دارد، نحوه تنظیم فهرست‌ها برای احزاب بسیار مهم است.
پس از برگزاری انتخابات، کرسی‌ها بر اساس ترکیب آرای حوزه‌های تک‌نفره و آرای فهرستی تعیین می‌شود. در بسیاری از موارد تعداد نمایندگانی که یک حزب در حوزه‌های تک‌نفره پیروز می‌شود، بیش از سهم تناسبی اوست؛ در چنین حالتی «کرسی‌های اضافی» (Overhang Seats) ایجاد می‌شود که برای حفظ تناسب کل پارلمان، کرسی‌های جبرانی برای احزاب دیگر افزوده می‌شود. این سازوکار پیچیده اما دقیق، امکان حفظ عدالت تناسبی را در کنار رای مستقیم مردم فراهم کرده و یکی از عوامل اصلی ثبات نظام حزبی آلمان است.
گروه‌های حزبی در داخل بوندستاگ حداقل 5درصد نمایندگان را شامل می‌شوند و اختیارات گسترده‌ای در اداره جلسات، پیشنهاد دستور جلسه، درخواست رای‌گیری، بررسی طرح‌های قانونی، پیشنهاد تعویق جلسات یا استیضاح دارند. این اختیارات سبب می‌شود که حتی احزاب کوچک اما سازمان‌یافته بتوانند در فرآیند قانون‌گذاری نقش فعالی داشته باشند. از نظر آیین‌نامه‌ای نیز کمیته‌ها، نطق‌ها، زمان‌بندی جلسات، دستور کار و حتی کمیسیون‌های خاص بر پایه حضور و وزن گروه‌های حزبی تنظیم می‌شود. به همین دلیل بوندستاگ اساسا یک پارلمان حزبی است که فرآیندهای تصمیم‌گیری در آن عمدتا از طریق گروه‌های حزبی انجام می‌شود، نه افراد منفرد نماینده.
مشارکت احزاب در قوه مجریه
انتخاب رئیس‌جمهور در آلمان از طریق نهادی به نام «مجمع فدرال» انجام می‌شود که اعضای آن شامل همه نمایندگان بوندستاگ و تعداد مشابهی از نمایندگان انتخاب‌شده توسط پارلمان‌های ایالتی است. از آنجا که نمایندگان ایالتی نیز تقریبا همیشه وابسته به احزاب هستند، ترکیب این مجمع بازتابی از وضعیت حزبی کشور است. رئیس‌جمهور معمولا یک چهره مورد توافق احزاب اصلی یا ائتلافی از آنهاست. احزاب نقش تعیین‌کننده‌ای در انتخاب رئیس‌جمهور دارند و تنها احزابی که در ایالت‌ها و سطح ملی جایگاه دارند، می‌توانند بر نتیجه این انتخاب اثر بگذارند.
انتخاب صدراعظم مهم‌ترین مقام اجرایی کشور نیز کاملا حزبی است. صدراعظم توسط بوندستاگ انتخاب می‌شود و معمولا رهبر حزبی است که بیشترین کرسی را در انتخابات به‌دست آورده یا توانسته ائتلاف پارلمانی تشکیل دهد. این سازوکار باعث می‌شود که احزاب هم در سطح انتخاباتی و هم در سطح پارلمانی نقش کلیدی در تعیین دولت داشته باشند. بدون حزب یا ائتلاف حزبی هیچ فردی امکان انتخاب به‌عنوان صدراعظم را ندارد و این امر جایگاه احزاب را در اداره دولت و هدایت سیاست‌ها تقویت می‌کند. علاوه‌بر انتخاب صدراعظم، احزاب در انتخاب قضات دادگاه قانون اساسی فدرال نیز دخالت دارند؛ نیمی از قضات توسط بوندستاگ و نیمی توسط بوندسرات انتخاب می‌شوند و احزاب در هر دو نهاد حضور غالب دارند. بنابراین جهت‌گیری حزبی و سیاست‌های کلی احزاب در ترکیب این دادگاه اثرگذار است.
توصیه‌های سیاستی
احزاب سیاسی در تاریخ معاصر آلمان نه‌تنها یک نهاد انتخاباتی بلکه ستون فقرات دموکراسی و اداره کشور بوده‌اند. قانون اساسی فدرال آلمان که با توجه به تجربیات تلخ دوران نازیسم تدوین شد، تلاش کرد از طریق تقویت احزاب دموکراتیک و ایجاد چارچوب‌های روشن برای فعالیت آنها، مانع ظهور تمامیت‌خواهی شود و در عین حال مسیر مشارکت سازمان‌یافته مردم در سیاست را هموار سازد. این چارچوب‌ها شامل قوانین شفاف انتخاباتی، تامین مالی دولتی همراه با نظارت شدید، آزادی تاسیس حزب، در عین حال محدودیت برای احزاب ضد دموکراتیک، سازوکارهای انتخاباتی مبتنی بر نظام مختلط تناسبی، نقش گسترده احزاب در پارلمان و دولت و مشارکت آنها در انتخاب مقامات عالی کشور بوده است.
در آلمان، مجموعه‌ای از قواعد حقوقی دقیق و پشتیبان توانسته احزاب را از یک موجودیت شکننده و بی‌ثبات به نهادهایی کارآمد، پایدار، ریشه‌دار و تاثیرگذار تبدیل کند و تجربه این کشور می‌تواند الگویی الهام‌بخش برای اصلاحات در ایران باشد؛ به‌ویژه در زمینه توجه به جایگاه احزاب، فراهم‌سازی سازوکارهای قدرت‌یابی آنها در پارلمان و دولت، تضمین استقلال و شفافیت مالی و ایجاد نظام انتخاباتی متناسب با حضور احزاب سیاسی.