تعدد قوانین و بخشنامه‌ها در اقتصاد
مرکز پژوهش‌های اتاق بازرگانی ایران، سومین گزارش جامع خود را در زمینه پایش اجرای قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار منتشر کرد. این گزارش که با هدف ارائه تحلیلی دقیق از وضعیت موجود تهیه شده، می‌کوشد تا به‌عنوان نقشه راهی برای هم‌افزایی میان ارکان مختلف نظام اقتصادی کشور نظیر بخش‌های دولتی، تعاونی و خصوصی، عمل کند و ضمن اصلاح نقص‌های موجود، زمینه استفاده حداکثری از ظرفیت‌های قانونی را برای...
قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار که در سال 1390 به تصویب رسید، همواره یکی از ارکان کلیدی توسعه اقتصادی به شمار می‌رود. درحالی‌که پیش‌تر گزارش‌های نظارتی عمدتا رویکردی فرآیندی و کیفی داشتند، مرکز پژوهش‌های اتاق ایران در رویکرد خود، پایش دوره‌ای و سنجش شاخص‌های عملکردی را در دستور کار قرار داده است. این گزارش که بازه زمانی سال‌های 1402 و 1403 را پوشش می‌دهد، با عبور از تحلیل‌های صرفا شفاهی، میزان تحقق اهداف و اثربخشی 60 حکم قانونی مندرج در این قانون را مورد ارزیابی قرار داده است. روش‌شناسی این پایش بر مبنای تلفیق اطلاعات خوداظهاری دستگاه‌های اجرایی و نظرسنجی از فعالان اقتصادی و خبرگان سه اتاق اصناف، تعاون و بازرگانی استوار است. این شیوه کمک کرده تا در مواردی که دستگاه‌های اجرایی اطلاعات کافی ارائه نکردند، از برآورد نظرات بخش خصوصی برای پر کردن خلأهای اطلاعاتی استفاده شود. هدف نهایی، شناسایی نقاط قوت و ضعف، دلایل ناکامی در تحقق برخی اهداف و ارائه راهکارهای اصلاحی است.
بر اساس یافته‌های کلیدی این گزارش، رقم شاخص کل اجرای احکام 60 گانه این قانون در سال 1403 معادل 68.87 درصد برآورد شده است. مقایسه این عدد با شاخص سال 1401 که 59.44 درصد بوده است، نشان می‌دهد رشد بیش از 9 واحدی رخ داده است، رشدی که نشان‌دهنده بهبود نسبی در اجرای مفاد قانون و توجه بیشتر نهادهای ذی‌ربط به الزامات بهبود محیط کسب‌وکار است. با این حال به‌دلیل آنکه بخشی از مفاد این قانون از سوی دولت اجرا نمی‌شود، اعتراض بخش خصوصی همچنان پابرجاست.
تعدد قوانین؛ مانع کسب‌وکارها
محمد ایمانی، کارشناس حقوق در گفت‌وگو با «دنیای اقتصاد» درباره گلوگاه‌های قانونی در بهبود فضای کسب‌وکار توضیح داد: بر اساس بررسی‌های انجام‌شده، تعدد قوانین و مقررات مهم‌ترین مانع حقوقی پیش‌روی کسب‌وکارها در کشور به‌شمار می‌روند. فعالان اقتصادی هنگام ورود به عرصه کسب‌وکار با حجم گسترده‌ای از قوانین، آیین‌نامه‌ها و بخشنامه‌هایی مواجه می‌شوند که حتی متخصصان حوزه حقوق به‌طور کامل بر آنها تسلط ندارند. این امر موجب سردرگمی و افزایش هزینه‌های شروع و اداره کسب‌وکار شده است. یکی از محورهای اصلی این مشکل، تعدد نهادهای قانون‌گذار و مقرره‌گذار است. وجود دستگاه‌های متعدد با اختیارات مشابه سبب شده است که مقررات فراوان، متعارض و بدون هماهنگی صادر شوند.
او در ادامه گفت: در کنار این مساله، ابهام در جایگاه سلسله‌مراتبی هنجارها هم این پیچیدگی را افزایش داده است. به‌عنوان نمونه، جایگاه مصوبات شورای عالی فضای مجازی در مقایسه با قوانین عادی به‌طور شفاف مشخص نشده و این ابهام زمینه‌ساز برداشت‌های متفاوت شده است. در کنار آن، طی سال‌های اخیر حجم قابل‌توجهی از مقررات جدید منتشر شده و کسب‌وکارها به‌کرات با بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های خلق‌الساعه مواجه می‌شوند و این مقررات گاه حتی در سطح یک مدیرکل ملی یا استانی صادر می‌شود و تاثیر جدی بر فعالیت اقتصادی مناطق مختلف می‌گذارد. این وضعیت ثبات محیط کسب‌وکار را به‌شدت مختل کرده است. برای رفع این چالش، نیاز به بازنگری در رأس هرم قانون‌گذاری وجود دارد. هرچند در شرایط فعلی کشور اجرای اصلاحات بنیادین از این دست چندان امکان‌پذیر به نظر نمی‌رسد.
وی افزود: در کنار این گلوگاه اصلی، دو عامل دیگر نیز قابل‌توجه است، نخست پراکندگی نهادی که موجب موازی‌کاری و اختلال در اجرای قوانین می‌شود. دوم، ولع در تصمیم‌گیری است. وضعیتی که در آن هر مقام مسوول، بدون هماهنگی ساختاری، اقدام به صدور دستورالعمل یا مقرره می‌کند. این پراکندگی در تصمیم‌گیری یکی از عوامل مخرب و تاثیرگذار بر بی‌ثباتی محیط مقرراتی کشور ارزیابی می‌شود.
پیشرفت در اجرای قوانین کلیدی
این کارشناس حقوق در پاسخ به این پرسش که اجرای چه قوانینی نسبت به قبل بهبود پیدا کرده، اظهار کرد: در پاسخ به این پرسش می‌توان گفت که در 10 سال اخیر در اجرای بعضی قوانین کلیدی پیشرفت قابل‌توجهی رخ داده است. از جمله این قوانین می‌توان به قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات و قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار اشاره کرد. در سطح مقررات و آیین‌نامه‌های اجرایی نیز آیین‌نامه‌های داخلی دولت نسبت به یک دهه گذشته بهبود محسوسی در نحوه اجرا داشته‌اند. راه‌اندازی و توسعه سامانه ملی قوانین و مقررات و همچنین سامانه‌های هوشمند مرتبط، ازجمله دستاوردهایی است که از دولت یازدهم آغاز شد و امروز در دولت چهاردهم با وجود فراز و فرودها، همچنان مسیر رو به بهبود خود را حفظ کرده‌اند. بر همین اساس، وضعیت اجرای این دسته از قوانین اندکی بهتر از گذشته ارزیابی می‌شود.
او ادامه داد: در حوزه مواد قانونی نیز ماده 24 و ماده 30 قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار طی سال‌های اخیر با دقت بیشتری اجرا شده‌اند. بر اساس ماده 30، پیش‌نویس مقررات باید حداقل یک هفته پیش از تصویب در سامانه مربوطه منتشر شود. این الزام طی یک‌سال اخیر در سامانه داتیک اجرا شده و پیش‌نویس‌ها به‌طور منظم منتشر می‌شوند. همچنین طبق ماده 24، در صورت تغییر یک مقرره، اثرگذاری آن نباید فوری باشد و باید یک بازه زمانی مشخص برای اعمال آن در نظر گرفته شود. این مقرره در دولت سیزدهم به تصویب رسید، اما در دولت چهاردهم بهبود نسبی در اجرای آن مشاهده شده است.
وی گفت: در ابتدای دولت چهاردهم تلاش شد تا مقررات کمتری وضع شود، اما در ماه‌های اخیر به دلیل الزامات قانون برنامه هفتم توسعه و فشار مجلس برای تدوین آیین‌نامه‌های اجرایی، روند مقرره‌گذاری دوباره افزایش یافته و این خود به یک معضل تبدیل شده است. در خصوص ماده 25 قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار که مقرر می‌کند خسارت صنایع ناشی از قطعی برق باید در بودجه محاسبه و سال بعد پرداخت شود، تقریبا هیچ اقدام موثری انجام نشده است. با این حال، وزارت اقتصاد و معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری در دولت چهاردهم همکاری بهتری نسبت به دولت‌های پیشین با اتاق بازرگانی داشته‌اند. بخشی از دستگاه‌های دولتی نیز در اجرای ماده 14 قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار تعامل مناسبی نشان دادند. برای نمونه، شرکت ملی گاز برای تدوین قرارداد تیپیک با جایگاه‌داران همکاری موثری داشت، اما در مقابل شرکت ملی پخش فرآورده‌های نفتی همچنان مانند بسیاری از بخش‌های دولت رویکردی جزیره‌ای داشته است.
ایمانی درباره تفاوت دولت کنونی با دولت پیشین در اجرای ماده 24 قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار توضیح داد: در ماده 24 دو قرائت حقوقی مطرح است. در قرائت نخست گفته می‌شود که ماده 24 یک مقرره متناظر دارد که توسط هیات وزیران تصویب شده و سایر مراجع واضع مقرره موظف به رعایت آن هستند، اما هیات وزیران خود ملزم به تبعیت از این مقرره نیست. به بیان دیگر، اگر وزارت اقتصاد بخواهد در حوزه‌هایی مانند گمرک و تعرفه‌ها مقرره‌ای وضع کند، باید مفاد آیین‌نامه اجرایی ماده 24 را رعایت کند، اما اگر این مقرره توسط هیات دولت تصویب شود، هیات دولت مشمول قواعدی که خود وضع کرده نیست. در قرائت دوم، هیات دولت برای خود یک قاعده وضع کرده و باید به این قاعده عمل کند. آنچه اهمیت دارد این است که قرائت اول در عمل پذیرفته شده و قرائت دوم در عمل رد شده است. وی افزود: بنابراین، برای ارزیابی رعایت یا عدم رعایت این ماده باید مشخص شود که آیا هیات دولت در شمار دستگاه‌های مشمول این الزام قرار می‌گیرد یا خیر. اگر مشمول دانسته شود، تغییر چشم‌گیری در روند اصلاحات رخ نداده، اما اگر مشمول نباشد، می‌توان گفت وضعیت تا حدی بهبود یافته است. البته این موضوع نیازمند بررسی آماری دقیق است که توسط اتاق بازرگانی انجام شده است.
مشکلات ناشی از خودتحریمی
ایمانی مصادیق خودتحریمی در ایران را تشریح کرد و گفت: رسوب طولانی کالا در گمرکات یکی از چالش‌های جدی است. طوری‌که برای ترخیص کالا در ایران چند برابر کشورهای همسایه زمان لازم است و این مساله عملا روند ورود و خروج کالا را مختل می‌کند. موضوع مهم دیگر، چندنرخی‌بودن ارز است که تعادل تجارت را بر هم می‌زند. صادرکننده مجبور می‌شود ارز حاصل از صادرات را با نرخ رسمی عرضه کند، در حالی‌که واردکننده از ارز ارزان‌تر بهره‌مند می‌شود و این اختلاف، واردات را جذاب و صادرات را کم‌صرفه می‌کند. در کنار این‌ها، تعدد مجوزها روند شروع و توسعه کسب‌وکار را دشوار کرده و فشارهای مالیاتی حتی افراد با درآمدهای پایین را در تنگنا قرار داده است. همچنین، پراکندگی مقررات، فضای فعالیت اقتصادی را پیچیده و غیرقابل پیش‌بینی کرده و کار فعالان اقتصادی را هم سخت‌تر کرده است.
این کارشناس با اشاره به حوزه معدن به‌عنوان نمونه بارز تشتت نهادی تصریح کرد: بخش معدن از روشن‌ترین مثال‌های چندپارگی نهادی در کشور است. در ظاهر، قانون معادن و آیین‌نامه اجرایی آن، مبنای اصلی این حوزه محسوب می‌شود، اما با بررسی دقیق‌تر مشخص می‌شود که قوانین دیگری مانند قانون نظام مهندسی معدن، مقررات ایمنی، قانون برنامه و بودجه و مقررات مربوط به عوارض کالاهای خام و نیمه‌خام نیز احکام ویژه‌ای برای این بخش دارند. در سطح اجرایی و تصمیم‌گیری نیز تعدد نهادها موجب آشفتگی شده است. از شورای عالی معادن گرفته تا معاونت معدنی وزیر، مدیران کل زیرمجموعه، مدیران استانی صنعت، معدن و تجارت و حتی مسوولان معادن در استان‌ها، هر کدام مقرراتی جداگانه وضع می‌کنند.
در این میان، شورای عالی معادن با جایگاه قانونی مشخص فعالیت می‌کند، اما در کنار آن کارگروهی با عنوان شورای عالی معادن وجود دارد که تصمیمات مهم در آن اتخاذ می‌شود، بی‌آنکه جایگاه حقوقی روشنی داشته باشد. همچنین شورای معادن استان‌ها بر اساس قانون برنامه ایجاد شده‌اند. قانونی موقت که در عمل، نهادی دائمی به وجود آورده است. در دوره‌ای نیز کشور چهار ماه بدون برنامه بود و آن نهاد عملا تعطیل شد. این درهم‌تنیدگی نهادی موجب ابهام و کندی در تصمیم‌گیری‌های مربوط به حوزه معدن شده است.
تصویر دوگانه از عملکرد دولت‌ها
ایمانی در مقایسه رویکرد دولت فعلی با دولت پیشین توضیح داد: در دولت قبل، ارتباط با اتاق بازرگانی در کمترین سطح ممکن بود، اما در دولت چهاردهم مقامات ارشد بارها در اتاق حاضر شده‌اند و سطح همکاری قابل‌مقایسه با قبل نیست. با این‌حال، همکاری بیشتر به‌تنهایی بهبود اقتصادی ایجاد نمی‌کند. بعضی دستگاه‌ها مانند وزارت اقتصاد و شرکت ملی گاز تعامل خوبی داشته‌اند، اما همکاری بعضی شرکت‌ها نظیر شرکت ملی پخش فرآورده‌های نفتی در پایین‌ترین سطح قرار داشته است. با وجود این تعامل مثبت، شاخص‌هایی مانند شامخ تغییر محسوسی نکرده‌اند. بخشی از این موضوع به افزایش ریسک سیستماتیک در سال 1404 بازمی‌گردد که اقتصاددانان باید درباره آثار آن اظهارنظر کنند.
پیشرفت روی کاغذ، رکود در عمل
بررسی سومین گزارش پایش اجرای قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار نشان می‌دهد که گرچه در مقایسه با سال‌های پیش رشد آماری محسوسی در شاخص‌های کل دیده می‌شود، اما این رشد هنوز به اصلاح واقعی بسترهای نهادی و اجرایی منجر نشده است. بخشی از احکام کلیدی همچنان اجرا نمی‌شوند و شکاف میان آمارهای رسمی و تجربه میدانی فعالان اقتصادی پابرجاست. تعدد قوانین و نهادهای تصمیم‌گیر، نبود انسجام در سیاستگذاری و استمرار پدیده‌ای موسوم به خودتحریمی، موجب شده تا ظرفیت این قانون برای تحول محیط اقتصادی کشور به‌طور کامل محقق نشود.
با وجود آنکه دولت چهاردهم در سطح تعامل با اتاق بازرگانی و نهادهای بخش خصوصی عملکردی بازتر از گذشته دارد، اما این تعاملات هنوز به نتایج ملموس در شاخص‌های تولید، سرمایه‌گذاری و اعتماد بخش خصوصی منتهی نشده‌اند. به‌طور کلی، گزارش اتاق ایران تصویری دوگانه از وضعیت موجود ترسیم می‌کند، از یک‌سو تثبیت و پیشرفت در برخی سازوکارهای قانونی مشاهده می‌شود و از سوی دیگر، رکود در تحقق نتایج واقعی برای بنگاه‌ها و سرمایه‌گذاران دیده می‌شود. این دوگانگی نشان می‌دهد که بهبود محیط کسب‌وکار در ایران هنوز بیش از آنکه به یک دستاورد اجرایی تبدیل شود، در حد یک پروژه ناتمام حکمرانی باقی مانده است