آسیب طرح‌محوری مجلس به قانونگذاری / لوایح تشریفاتی دردی دوا نمیکنند
طرح‌محوری به جای لایحه محوری در نظام قانونگذاری، موضوعی است که همواره موجب آسیب به فرآیندهای قانونگذاری شده و دولت‌ها نیز دل به اجرای قوانین برآمده از طرح‌های مجلس نمی‌دهند.
طرح‌محوری به جای لایحه محوری در نظام قانونگذاری، موضوعی است که همواره موجب آسیب به فرآیندهای قانونگذاری شده و دولت‌ها نیز دل به اجرای قوانین برآمده از طرح‌های مجلس نمی‌دهند.
خبرگزاری مهر، گروه سیاست - فهمیه رضیان: بررسی کارنامه عملکرد 42 ساله مجلس شورای اسلامی نشان می‌دهد «اصل اولویت قانونگذاری از طریق لایحه» در مجلس به تدریج کم‌رنگ شده و خانه ملت به سمت «طرح محوری» سوق یافته است.
رهبری انقلاب در آخرین دیدار خود با نمایندگان مجلس یازدهم در این خصوص هشدار دادند و تاکید کردند: «در مسائل حساس و مهم - ترجیح این است که به جای طرح، لایحه مطرح بشود. چون خصوصیت لایحه این است که امکان توانایی کارشناسی دولت هم پشتوانه‌اش است؛ دولت هم دستگاه کارشناسی وسیعی دارد. علاوه بر این مجری دولت است و او می‌خواهد اجرا کند، طبعا با موافقت بیشتری اجرا خواهد شد»
اذعان قالیباف به آسیب‌های «طرح محوری» در مجلس
پس از تاکید رهبر انقلاب، محمدباقر قالیباف رئیس مجلس شورای اسلامی نیز نسبت به این آسیب در نظام قانون گذاری اذعان کرد و با بیان اینکه لایحه محوری بر طرح محوری ارجحیت دارد، گفت: «مجلس زمانی مفید و موثر است و جهت‌گیری درستی دارد که سهم لوایح آن از طرح‌ها بیشتر باشد و امروز این ضعف در مجلس وجود دارد زیرا تعداد طرح‌ها بیشتر است لذا حتما باید جهت‌گیری رهبری را در مجلس رعایت کنیم»
در دیگر سو، غلامرضا اسداللهی معاون نظارت مجلس دهم شورای اسلامی در گفتگو با خبرنگار مهر می‌گوید: «لوایح از سوی دولت ارائه می‌شود و از بنیه قوی‌تری برخوردار است زیرا دولت در جریان مشکلات اجرایی کشور قرار دارد. طرح‌ها در مرکز پژوهش‌ها و کمیسیون‌ها مورد بررسی قرار می‌گیرد اما بنیه کارشناسی قوی ندارند به همین دلیل پس از تصویب، بارها مورد اصلاح قرار می‌گیرند.»
قانونگذاری از طریق «طرح»؛ استثنایی که تبدیل به اصل شده است
طبق گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، «در مجلس نهم، از مجموع 697 لایحه و طرح ثبت شده، 480 طرح و در مقابل 217 لایحه به مجلس تقدیم شد. در مجلس دهم نیز، مجموعا 733 طرح و لایحه به مجلس ارائه شد. از این میزان 493 مورد طرح و 228 مورد لایحه بوده است.»
بنابراین در مجلس نهم تعداد طرح‌های ارائه شده، بیش از دو برابر لوایح تقدیمی ازطرف دولت بود. در دوره دهم نیز حدود 70 درصد پیشنهادهای تقنینی، در قالب طرح ارائه شده است.
بررسی کارنامه مجلس نهم و دهم نشان می‌دهد، برخلاف «اصل اولویت قانونگذاری از طریق لایحه» تعداد طرح‌های ارائه شده به مجلس به‌نحو چشمگیری بر تعداد لوایح پیشی گرفته و آسیب طرح محوری با سرعت، گریبانگیر نظام تقنینی ایران شده است که مجلس انقلابی باید سریعا برای رهایی از آن، چاره اندیشی کند.
به گفته اسداللهی معاون نظارت مجلس دهم شورای اسلامی «مجلس باید دولت را ملزم به ارائه لوایح کند. قانون اساسی اصل را بر ارائه لایحه به مجلس جهت قانونگذاری گذاشته است و ارائه طرح یک استثناست اما امروز این استثنا تبدیل به اصل شده است و نمایندگان وارد عرصه تدوین قوانین شده‌اند.»
دوره تقنینی
مجموع قوانین
لوایح تبدیل شده به قانون
طرح های تبدیل شده به قانون
درصد لوایح
درصد طرح
اول
370
279
91
75
25
دوم
316
258
58
82
18
سوم
256
136
120
53
47
چهارم
342
229
113
67
33
پنجم
359
250
109
70
30
ششم
396
308
88
78
22
هفتم
333
234
99
70
30
هشتم
349
233
116
67
33
نهم
197
104
93
53
47
دهم
186
113
73
61
39
مجموع
3104
2144
960
69
31
چندی پیش مرکز پژوهش‌های مجلس با انتشار این جدول نسبت به عواقب طرح محوری در نظام قانونگذاری کشور هشدار داد، در حالی که در جدول فوق همچنان نسبت لوایح مصوب نسبت به طرح‌ها بیشتر است.
تعداد بالای لوایح تشریفاتی نسبت به لوایح ضروری
لذا ذکر این نکته ضروری است که در همه دوره‌های تقنینی، بخش قابل توجهی از لوایح مربوط به پروتکل‌ها، کنوانسیون‌ها و موافقتنامه‌های بین‌المللی، بین‌کشوری و بین کشور و سازمان‌های بین‌المللی و منطقه‌ای است. لوایح مذکور تشریفات تقنینی خاص خود را داراست و در عمل با نظام تدوین و رسیدگی به لوایح عادی متفاوت است. طبعا، چنانکه این دسته از لوایح را از تعداد کلی لوایح کسر کنیم و صرفا تعداد لوایح ارائه شده در امور داخلی را مدنظر قرار دهیم، نسبت لوایح به طرح‌ها، عدد بسیار کمتری را نشان خواهد داد.
در دوره دهم، از مجموع 228 لایحه ارائه شده، 106 مورد (46 درصد) مربوط به اسناد و توافق‌های بین‌المللی و 122 لایحه (54 درصد) مربوط به امور داخلی بوده است. با توجه به این نکته مهم خطر طرح محوری در قوه مقننه محسوس‌تر است.
اسدالهی معاون نظارت مجلس دهم شورای اسلامی به خبرنگار مهر می‌گوید: «زمانی که معاونت نظارت مجلس را بر عهده داشتم به آقای لاریجانی گفتم اگر 10 قانون مورد نیاز مجلس تصویب شود اثر بیشتری از این دارد که 100 قانون در مجلس به تصویب برسد. در مجلس گذشته 300 عنوان قانونی به تصویب رسید اما بنیه کارشناسی این قوانین کم بود لذا ممکن است در کوتاه مدت مجبور به اصلاح و الحاق قوانین شویم.»
رئیس‌جمهور نیز که به مشکلات اجرایی طرح‌های مصوب مجلس اشراف دارد، در جلسه رای اعتماد به کابینه پیشنهادی از نمایندگان خواست «طرح‌های خود را با مشورت دولت تدوین کنند تا از اتقان بیشتری برخورد دار باشد وگرنه ممکن است در مراحلی متوقف شود.»
تعلل دولت در ارائه لوایح مهم به مجلس
یکی از دلایل مهم تعدد طرح‌ها، تاخیر دولت در ارائه لوایح است. مجلس مدت‌هاست منتظر ارائه لوایح مهم برای اصلاح نظام بانکداری، آمایش سرزمینی است، اما دولت علیرغم وعده‌های متعدد تا امروز این لوایح را ارائه نکرده است، همین امر موجب تدوین طرح‌هایی برای اصلاح قانون بانکداری شد.
به گفته، لعیا جنیدی معاون حقوقی دولت دوازدهم، «توانایی قوه مجریه در کارهای علمی و کارشناسی [نسبت به مجلس] برجسته است و لوایح نیز تقریبا جزو کارشناسی‌ترین متون قانونی است» اما این سوال مطرح می‌شود که چرا دولت‌ها در ارائه لوایح تعلل می‌کنند و نمایندگان ناچار به تدوین طرح می‌شوند؟ پاسخ جنیدی به این سوال قابل تأمل است، او می‌گوید: «تهیه لایحه در دولت یک مسیر بسیار سخت و دشواری است»
وزارتخانه‌ها با سوءاستفاده از «طرح» های مجلس، دولت را دور می‌زنند
فرایند طولانی تدوین و تصویب لوایح در دولت، نه تنها باعث تعلل در ارائه لوایح شده بلکه پروسه قانونگذاری را نیز به انحراف کشانده است، بدین ترتیب که برخی از دستگاه‌ها، برای جلوگیری از درگیر شدن متن پیشنهادی خود در فرایند پیچیده و زمان‌بر تدوین و تصویب لوایح راه دیگری را در پیش می‌گیرند.
این دستگاه‌ها به تعاملات غیررسمی و خارج از سازوکارهای تعریف شده با برخی نمایندگان روی می‌آورند و به جای تقدیم نیازهای قانونی خود به دولت و طی مراحل کارشناسی، صرفا براساس مذاکرات خصوصی و اخذ موافقت 15 نماینده، تلاش می‌کنند تا لایحه دولت به عنوان طرح از طریق نمایندگان مجلس به جریان بیافتد. مصداق بارز آن در مجلس ششم، طرح تجارت الکترونیک بود که متن آن ازسوی وزارت بازرگانی تهیه، ولی بدون طی مراحل قانونی در دولت به عنوان طرح با امضای نمایندگان به جریان افتاد.
«شورای عالی هماهنگی اقتصادی قوا»؛ مسیری غلط برای قانونگذاری
یکی دیگر از دلایلی که در دو سال اخیر و به ویژه در سال 1398 موجب شد سهم لوایح در قانونگذاری کشور کاهش داشته باشد (به گونه‌ای که در سال آخر مجلس دهم، نسبت ارائه لایحه به طرح در ابتکار قانونگذاری، یک به چهار بوده است)، وجود «شورای عالی هماهنگی اقتصادی قوای سه‌گانه» و فرایند تصمیم‌گیری در این شورا بود.
در واقع دولت با وجود شورایی با سطح اختیارات عالی «شبه‌تقنینی»، ضرورت یا نیازی به تدوین لوایح مهم و راهبردی احساس نمی‌کرد و نیازهای قانونی خود را عمدتا از طریق مصوبات شورای مزبور پیگیری می‌کرد.
بنابراین فعل یا ترک فعل دولت در امور اجرایی و همچنین تعلل در ارائه لوایح برای قانونگذاری، یکی از عوامل اصلی افزایش آسیب «طرح محوری» در قوه مقننه است.
دولت دل به اجرای «طرح» های مجلس نمی‌دهد
اسدالهی معاون نظارت مجلس دهم شورای اسلامی معتقد است: «دولت باید ضرورت ارائه لوایح را تشخیص دهد اما متاسفانه امروز نمایندگان تلاش دارند به جای دولت این ضرورت را تشخیص داده و قانون تصویب کنند اما از طرفی دولت هم دل به اجرا نمی‌دهد.»
بر این اساس توجیه قوه مجریه در مورد عدم اجرای برخی قوانین، عدم توجه مجلس، در تدوین طرح‌ها، به ملاحظات اجرایی است؛ موضوعی که همواره به عنوان توجیه اصلی در عدم اجرای احکام برنامه ششم توسعه، از سوی دولتمردان مطرح می‌شد.
با توجه به روی کار آمدن دولت و مجلس انقلابی، انتظار می‌رود دولت تدوین و تصویب لوایح قوی و دقیق را در دستور کار قرار دهد و با ارسال این لوایح به مجلس، انقلابی در قوانین منسوخ ایجاد کند.