فراز و نشیب 20 ساله بودجه ریزی عملیاتی / 80 درصد دستگاه‌ها کم‌کاری کردند

به گزارش خبرنگار اقتصادی خبرگزاری تسنیم، هادی فاوچی مستشار هیئت اول دیوان محاسبات کشور درباره بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد؛ چالشها و توصیه‌های سیاستی، ضمن اشاره به اهمیت بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد و تفاوتهای آن با بودجه ریزی سنتی و ذکر این نکات که روشهای سنتی بودجه ریزی جامعیت و شفافیت لازم را ندارد، گفت: روشهای بودجه ریزی سنتی از دهه های قبل وجود داشت اما پس از تحولات اقتصادی و اجتماعی گسترده، مردم خواهان پاسخگویی دولت برای منابع و مصارف بودجه ای شدند و ضرورت پرداختن به اقدامات بودجه ای نوین مطرح شد.

مستشار هیئت اول دیوان محاسبات کشور در ادامه اضافه کرد: آنچه مورد قبول هست، حرکت به سمت بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد به عنوان یک نیاز بسیار ضروری است که نتایج آن منجر خواهد شد منابع به نحو بهینه تخصیص داده شود و حکمرانی نیز بتواند در بهترین حالت ممکن اجرا شود. تجربه نشان داده این حرکت به سوی تحقق بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد، باید به مرور انجام شود تا اولاً فرهنگ بهره گیری از آن نهادینه شود و ثانیاً مقاومت ها در مسیر اجرای آن کاهش یابد. در این مسیر و در مرحله اول باید بدانیم که در حال حاضر در چه وضعیتی قرار داریم و میخواهیم چگونه به هدف تعیین شده دست پیدا کنیم.

فاوچی ضمن تأکید بر وظایف دیوان محاسبات کشور در این حوزه، گفت: بر اساس وظایف قانونی و برنامه ای تکلیف شده، رسیدگی به این موضوع در دستور کار دیوان محاسبات کشور قرار گرفته و هر ساله بر اساس یک سری معیارهای خاص، بودجه کشور توسط دیوان محاسبات پایش میشود و همکاران ما که در غریب به 1500 دستگاه مستقر هستند، اطلاعات را اخذ، پالایش و نهایتاً در دیوان بررسی میکنند.

بیش از 20 سال است که درگیر بودجه ریزی عمکلرد هستیم

در ادامه این نشست، صادق تاشان، "سرحسابرس ارشد دیوان محاسبات گفت: بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد منجر به استفاده بهینه از منابع، افزایش بهره وری، برقراری ارتباط میان اهداف راهبردی و برنامه های عملیاتی و ایجاد شفافیت و پاسخگویی میشود.

وی ضمن بیان مزایای بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد، خاطر نشان کرد: ما الزامات قانونی گسترده ای داریم و بیش از 20 سال است که درگیر آن هستیم، اما متأسفانه به نظر میرسد نظام بودجه ریزی کشور آنگونه که انتظار میرفت پیش نرفته است و در همین زمینه اشاره داشت که بند (الف) ماده (16) قانون مدیریت خدمات کشوری، بند (پ) ماده (7) قانون برنامه ششم توسعه، بند (الف) تبصره (19) ماده واحده قانون بودجه سال 1400، بند (الف) تبصره (20) قانون بودجه سال 1399 و بندهای متناظر در قانون بودجه سالهای 1397 و 1398، از الزامات قانونی بودجهریزی مبتنی بر عملکرد هستند.

بیش از 40 درصد دستگاهها هیچ اقدامی در خصوص بودجه ریزی عمکلرد نداشتند

تاشان با اشاره به مطالعه میدانی و طرح پرسشنامه ای که با همکاری مسئولین حوزه دیوان محاسبات کشور انجام شده، گفت: از میان 2108 دستگاه اجرایی در سطح کشور، تنها 22 درصد دستگاهها، استقرار بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد را پیش برده اند، 35 درصد ناقص و یا در حال اجرا و 43 درصد کلاً اقدامی در این مسیر انجام نداده اند.

وی در ادامه با بیان اینکه در مجموع علیرغم وجود آن همه الزام قانونی و عزم دستگاههای کشور، زیر 50 درصد روند بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد در کشور عملیاتی شده است، به طرح این سوال پرداخت که علیرغم برنامه ریزی چشمگیر، صرف زمان، هزینه و کار کارشناسی، چرا بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد به سرانجام نرسیده است.

سرحسابرس ارشد و مدیر هیئت حسابرسی دیوان محاسبات استان کردستان در ادامه به طرح مهمترین موانع و مشکلات بودجه ریزی بر مبنای عملکرد پرداخت و عنوان کرد: عدم محاسبه بهای تمام شده، نبود زیرساختهای سخت افزاری مناسب، کمبود نیروی متخصص و آموزش دیده، وجود مشکلات اعتباری برای پیاده سازی سیستم، عدم وجود یک سامانه کامل و یکپارچه برای محاسبه قیمت تمام شده و بی انگیزگی کارکنان و مدیران (فقدان سیستم تشویقی مناسب) از مهمترین موانع تحقق بودجه ریزی بر مبنای عملکرد است.

وی در خاتمه ضمن ارائه توصیه هایی برای بهبود وضع موجود، فراهم کردن زیرساختهای فناوری اطلاعات یکپارچه، پذیرش و اجماع ملی قانون گذاران و مجریان، طراحی و استقرار نظام برنامه ریزی یکپارچه خروجی محور، آموزش و تربیت نیروهای متخصص، اجرای کامل حسابداری تعهدی و الزام دستگاههای اجرایی به ارائه گزارش به سازمان برنامه و بودجه کشور را مهمترین اقدامات برای دستیابی به بودجه ریزی بر مبنای عملکرد عنوان و تأکید کرد با عنایت به این که پیاده سازی سیستم بودجه ریزی بر مبنای عملکرد به صورت کامل انجام نشده و ناقص است، اقدامات عملی زمان بندی شده، به ویژه در خصوص تهیه زیرساختها و سامانه نرم افزاری یکپارچه، برنامه ریزی و اجرای آموزش های لازم، اجرای کامل حسابداری تعهدی، محاسبه قیمت تمام شده، پذیرش مسئولیت بیشتر توسط دستگاههای متمرکز برای اجرای کامل بودجه ریزی و در نهایت سهیم کردن کارکنان و مدیران در منافع برنامه و حمایت مدیران سطح بالای کشور، ضروری است.

در ادامه این نشست محمدرضا رشیدیان "رئیس گروه نظامهای بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد امور هماهنگی و تلفیق بودجه سازمان برنامه و بودجه کشور"، با بیان مراحل تکامل بودجه ریزی در ایران گفت: تا سال 1352 بودجه ریزی سنتی وجود داشت و پس از آن تا سال 1380 بودجه ریزی برنامهایی ملاک عمل قرار گرفت. در ادامه طی پنج سال از سال 1380 تا سال 1385، آماده سازی برای پرداختن به بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد در دستور کار قرار گرفت. بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد به صورت مقدماتی تا سال 1398 و از آن به بعد بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد خروجی محور ملاک عمل سازمان برنامه و بودجه بوده است.

رشیدیان ضمن اشاره به چالشهایی که در مرحله مقدماتی بودجهریزی مبتنی بر عملکرد وجود داشت، گفت: عدم نگاه سیستمی به بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد، استفاده از فعالیتها به جای خروجیها، نداشتن و یا ناقص بودن تعریفهای درست از واژگان مورد استفاده در بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد، نگاه دستوری به اجرای بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد در سازمان برنامه و بودجه کشور و ناتوانی در فهم و اجرای بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد در دستگاههای اجرایی، از مهمترین چالشهای مرحله مقدماتی بودجهریزی مبتنی بر عملکرد است.

وی ضمن اشاره به تعریف سازمان برنامه و بودجه کشور از برنامه، گفت: "برنامه، مجموعه ای از فعالیتها یا پروژههای تحت نظارت دستگاه اجرایی یا واحد اجرایی است که با استفاده از منابع موجود به دستیابی هدفها کمک میکند" و در ادامه اشاره داشت که بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد با هدف تقویت کارآیی و اثربخشی هزینه های عمومی و مرتبط کردن بودجه بخش عمومی با نتایج ارائه شده و استفاده منظم از اطلاعات عملکرد انجام میشود.

رشیدیان ضمن اشاره به اهمیت بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد، گفت: بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد تنها مخصوص سازمان برنامه و بودجه کشور نیست، بلکه به عنوان یک روش مدیریتی بهینه مربوط به همه دستگاههای کشور است و باید آن را عملیاتی کنند.

این پژوهشگر حوزه بودجه ریزی عملیاتی، ضمن اشاره به نقش تمام دستگاههای کشور در کمک به اصلاح ساختار بودجه، گفت: متاسفانه دفاتر بودجه دستگاههای کشور در انجام فرآیندها، شناسایی فعالیتها و خروجیها و ارزیابی شاخصها ناتوان هستند.

وی ضمن اشاره به ضعف دستگاههای دولتی در روند بودجهریزی مبتنی بر عملکرد، گفت: خروجی اکثر دستگاههای صنعتی خیلی مشخص است اما در دستگاههای دولتی متاسفانه اینگونه نیست. به همین جهت سازمان برنامه و بودجه کشور برای عملیاتی شدن و علمی تر شدن بودجه ریزی، آیین‌نامه اجرایی بند (ج) تبصره (19) ماده واحده قانون بودجه سال 1400 کل کشور را برای همه دستگاههای اجرایی کشور تکلیف کرد.

این مقام مسئول با طرح این سوال که آیا بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد، بعد از پاسخگویی به چالشها، در اجرا موفق شد یا نه، پاسخ داد: به جاهای خوبی رسیدیم اما هنوز در اجرا موفق نشدیم. در همین راستا رشیدیان، ایجاد باور به بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد در تصمیم سازان و تصمیم گیران، هماهنگی میان دو سازمان برنامه و بودجه کشور و سازمان اداری و استخدامی، توانمندسازی دستگاههای اجرایی درخصوص اجرای بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد بصورت یک نظام (سیستم) و اصلاح قوانین و مقررات مورد نیاز برای اجرای بودجهریزی مبتنی بر عملکرد را به عنوان توصیه های سیاستی مطرح کرد.

در ادامه این نشست، حسین محمدی "دانش آموخته دکتری مدیریت دولتی" ببا بیان اینکه چرا باید اکنون به این موضوع پرداخت، گفت: جهت دهی کلی به حرکت دستگاهها و تأکید اسناد بالادستی (بند (پ) ماده 7 قانون برنامه ششم و تبصره های قانون بودجه سنواتی) ضرورت توجه به این موضوع را دوچندان ساخته است.

وی ضمن بیان اینکه چرا اکنون به اینجا رسیده ایم و سیاست‌گذاری فعلی پاسخگو نیست و چرا باید به دنبال یک سیاست جایگزین باشیم، گفت: رویکرد فعلی تنها متمرکز بر وجه کارایی و صرفه اقتصادی برنامه ها و فعالیتها بوده که نهایتا منجر به انضباط بودجهای می گردد و پاسخی برای این سوال که آیا خود برنامه ها و فعالیتها از صلاحیت لازم برای رسیدن به اهداف سازمان برخوردارند یا خیر فراهم نمی آورد. از این رو بعد اثربخشی را که لازمه تحقق مأموریت و هدف دستگاه اجرایی است، پوشش نمیدهد. به عبارت بهتر ماهیت بودجه ریزی عملکردی نه کنترل هزینه برنامه ها و فعالیتها و کنترل بودجه بلکه تسریع در نائل آمدن به اهداف و مأموریتها و اهداف تخصیص بودجه است که البته این خود در بلند مدت گشایشی در کنترل هزینه های جاری نیز ایجاد خواهد نمود.

محمدی در ادامه با اشاره به بهای تمام شده و ارتباط آن با برنامه ریزی مبتنی بر عملکرد، خاطر نشان کرد: تعیین بهای تمام شده جهت برنامه ها و فعالیتها نیازمند تعریف شاخصهای عملکرد کمی است.

وی در ادامه با تحلیل چگونگی مواجهه با مساله، گفت: به دلیل آنکه برخی عوامل دخیل در تعیین بهای تمام شده فعالیتها و برنامه های دستگاههای اجرایی از جمله؛ تأثیرپذیری از نوسانات اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی، پیشبینی ناپذیری شرایط و بروز وقایع برنامه ریزی نشده، متعاقباً عدم برخورداری از تابع هزینه پایدار، تصمیمات سیاسی دولتها از جمله استخدام بی رویه نیروی انسانی در بخش دولتی، دخالت رابطه و لابی در امر تخصیص اعتبار و امثالهم خارج از حیطه اختیارات آنها بوده و ارتباطی با خروجی عملکرد آنها ندارد، سبب افزایش یا کاهش بهای تمام شده برنامهها و فعالیتها گردیده و به ایجاد خطای شناختی منجر میگردد.

وی در خاتمه به عنوان نتایج مباحث مطرح شده گفت: هنگامی که چند دستگاه اجرایی از یک برنامه اعتبار دریافت می نمایند و برنامه متولی مشخص و مستقیمی ندارد، در هنگام عدم تحقق سنجه های برنامه، هر دستگاه می تواند قصور را به دوش دیگری بیاندازد، زیرا مسئولیتها تفکیک نگردیده است. علی رغم وجود اختیارات لازم در اسناد بالادستی و قوانین همچون ماده 7 و 8 قانون برنامه ششم، ماده 16 قانون مدیریت خدمات کشوری، ماده 25 قانون الحاق (2)، اصل 55 قانون اساسی، ضروری است در این راستا قوانین نیز دستخوش تغییر و اصلاح گردد به گونه ای که اختیار ارزیابی عملکرد به وضوح در آن درج شده تا حیطه اختیارات دستگاههای نظارتی در این خصوص برای دستگاههای اجرایی و عموم مشخص گردد.