«نجات آب» 35 | تقویت جایگاه شوراهای حوضه آبریز در سیاست‌گذاری
تقویت جایگاه شوراهای محلی، می‌تواند مشارکت مردم در کنترل تنش‌های آبی را توسعه دهد.
خبرگزاری تسنیم، گروه اقتصادی با گذشت زمان منابع طبیعی روزبه‌روز محدودتر می‌شوند، و آب به‌عنوان یکی از حیاتی‌ترین این منابع، جایگاهی بی‌بدیل در امنیت غذایی، سلامت عمومی، ثبات اجتماعی و پایداری اقتصادی دارد. با این حال، مدیریت آب همچنان بیشتر بر پایه رویکردهای بخشی، مرکزگرا و کوتاه‌مدت شکل گرفته است؛ رویکردهایی که در بسیاری از کشورها، از جمله ایران، نتوانسته‌اند با چالش‌های ساختاریِ کم‌آبی و نابرابری در دسترسی به آب مقابله کنند. در این میان، مفهوم «حوضه آبریز» به‌عنوان واحد طبیعی و منطقی برای برنامه‌ریزی و مدیریت آب، همواره مورد توجه کارشناسان بین‌المللی بوده است. اما تحقق این دیدگاه در عمل، مستلزم تغییر بنیادین در ساختار تصمیم‌گیری‌های آبی است؛ تغییری که در آن، شوراهای حوضه آبریز نقشی فراتر از مشاوره یا نظارت داشته باشند و به‌عنوان بازیگران اصلی در سیاست‌گذاری آب ظاهر شوند.
بیشتر بخوانید
«نجات آب» 31| تهیه نقشه مخاطرات آبی برای همه دشت‌های کشور «نجات آب» 32 | احیای قنات‌ها با فناوری نویناین گذار از مدیریت مرکزی به حکمرانی حوضه‌محور، تنها یک انتخاب فنی نیست؛ بلکه یک ضرورت سیاسی، اجتماعی و محیط‌زیستی هم هست. در کشورهایی مانند استرالیا، آفریقای جنوبی و اسپانیا، تقویت نهادهای محلیِ مبتنی بر حوضه، منجر به کاهش تنش‌های آبی، بهبود کارایی مصرف و افزایش مشارکت ذینفعان شده است. در ایران نیز قانون مدیریت جامع منابع آب (مصوب 1399) گامی مهم در این مسیر برداشته، اما هنوز فاصله زیادی بین چارچوب قانونی و اجرای عملی وجود دارد. این مقاله با تمرکز بر نقش شوراهای حوضه آبریز، به دنبال نشان دادن این است که چگونه تقویت این نهادها می‌تواند به‌عنوان یک راهبرد کلیدی، بهره‌وری در تولید و مصرف آب را افزایش دهد.
ضرورت و اهمیت
درحالی‌که بحث‌های فنی درباره روش‌های آبیاری یا فناوری‌های بازیافت آب، جای خود را دارند، بدون یک ساختار حکمرانی مناسب، هیچ‌یک از این راهکارها نمی‌توانند به‌طور پایدار و در سطح گسترده اجرا شوند. اینجاست که اهمیت «شوراهای حوضه آبریز» به‌عنوان ستون فقرات حکمرانی حوضه‌محور آشکار می‌شود. این شوراها، به‌واسطه نزدیکی جغرافیایی و اجتماعی با ذینفعان محلی از کشاورزان و صنایع گرفته تا شهرداری‌ها و سازمان‌های مردمی می‌توانند به‌گونه‌ای‌که نهادهای مرکزی قادر نیستند، نیازها، تنش‌ها و فرصت‌های واقعی را درک کنند.
تقویت جایگاه این شوراها تنها به معنای اعطای اختیارات بیشتر نیست؛ بلکه به‌معنای ایجاد یک فضای تصمیم‌گیری مشارکتی است که در آن، دانش محلی با دانش فنی تلفیق شده و سیاست‌ها بر اساس واقعیت‌های زمینی شکل می‌گیرند. این رویکرد، از یک سو اعتماد عمومی را افزایش می‌دهد و از سوی دیگر، هزینه‌های اجرایی و نظارتی را کاهش می‌دهد. مطالعات نشان می‌دهد که در سیستم‌هایی که شوراهای حوضه حق تصمیم‌گیری واقعی دارند، میزان همکاری کشاورزان در کاهش مصرف آب تا 40 درصد افزایش یافته است.
در ایران، با وجود وجود شوراهای حوضه در بسیاری از مناطق، این نهادها بیشتر به‌عنوان نهادهای مشورتی عمل می‌کنند و اختیارات اجرایی یا بودجه‌ای محدودی دارند. این وضعیت، نه‌تنها از کارایی آن‌ها می‌کاهد، بلکه باعث ایجاد حس بی‌اثری در بین ذینفعان محلی می‌شود. تقویت این شوراها، بنابراین، یک ضرورت استراتژیک برای دستیابی به بهره‌وری واقعی در مصرف آب است.
چالش‌های فعلی
با وجود پتانسیل بالای شوراهای حوضه آبریز، مسیر تحقق نقش کامل آن‌ها پر از موانع ساختاری، فرهنگی و نهادی است. یکی از بزرگ‌ترین چالش‌ها، ضعف در استقلال عملیاتی این نهادهاست. در بسیاری از موارد، شوراها تحت سلطه دستگاه‌های اجرایی مرکزی قرار دارند و تصمیمات آن‌ها بدون رأی‌گیری شفاف یا مشارکت واقعی ذینفعان، توسط مقامات بالادست تأیید یا رد می‌شود. این وضعیت، ماهیت «حکمرانی مشارکتی» را تضعیف می‌کند.
چالش دوم، کمبود منابع مالی و فنی است. شوراهای حوضه نیازمند بودجه پایدار برای استخدام کارشناسان، انجام مطالعات پایش کیفیت آب، و تسهیل گفت‌وگوهای ذینفعان هستند. در حال حاضر، بودجه این نهادها عمدتاً از طریق اعتبارات دولتی تأمین می‌شود که هم ناپایدار است، و هم وابستگی آن‌ها را به تصمیمات سیاسی کوتاه‌مدت افزایش می‌دهد.
چالش سوم، ضعف در آگاهی عمومی و مشارکت جامعه است. بسیاری از شهروندان، کشاورزان و حتی مدیران محلی، از وجود یا وظایف شوراهای حوضه آگاهی کافی ندارند. این ناشناختگی، مانع از شکل‌گیری فضای اعتماد و همکاری می‌شود. درعین‌حال، فرهنگ تصمیم‌گیری از بالا به پایین، همچنان در بسیاری از بخش‌های مدیریت آب ریشه دوانده است و مقاومت در برابر تفویض اختیار به سطح محلی، یکی از موانع فرهنگی مهم محسوب می‌شود.
این چالش‌ها، در کنار هم، باعث شده‌اند که شوراهای حوضه آبریز در ایران بیشتر به‌عنوان نمادهای نهادی باقی بمانند تا بازیگران مؤثر در سیاست‌گذاری آب.
اثر راهکار، در رفع چالش‌ها
تقویت جایگاه شوراهای حوضه آبریز ضمن اینکه یک اصلاح نهادی است، یک راهکار سیستمی برای رفع چالش‌های گفته‌شده است. اولین اثر ملموس این راهکار، کاهش تمرکزگرایی در تصمیم‌گیری‌های آبی است. با اعطای اختیارات قانونی و اجرایی به شوراها مانند حق تخصیص آب، نظارت بر برداشت‌ها و تعیین الگوهای کشت تصمیمات بر اساس شرایط هیدرولوژیکی و اجتماعی هر حوضه تنظیم می‌شوند.
دوم، این راهکار می‌تواند منابع مالی پایدار را برای شوراها فراهم کند. به‌عنوان مثال، شوراها می‌توانند از طریق دریافت حق‌العمل برای خدمات آبی، یا دریافت بخشی از عوارض محیط‌زیستی، بودجه مستقلی داشته باشند. این استقلال مالی، مستقل‌سازی تصمیم‌گیری‌ها را از چرخه‌های سیاسی کوتاه‌مدت تسهیل می‌کند.
سوم، با فعال‌سازی نقش شوراها به‌عنوان فضای گفت‌وگو، مشارکت عمومی افزایش می‌یابد. وقتی ذینفعان ببینند که نظرات آن‌ها در تصمیم‌گیری‌های واقعی تأثیرگذار است، تمایل به همکاری و پایبندی به قوانین آبی نیز افزایش می‌یابد. مطالعات نشان داده‌اند که در حوضه‌هایی که شوراها نقش فعالی داشته‌اند، تخلفات آبی تا 30 درصد کاهش یافته است.
در نهایت، این راهکار به‌عنوان یک «سیستم بازخورد زنده» عمل می‌کند: تصمیمات محلی، نتایج سریع‌تری دارند و امکان اصلاح سریع‌تر آن‌ها فراهم می‌شود؛ برخلاف سیاست‌های ملی که اغلب با تأخیر طولانی و هزینه بالا همراه‌اند.
روش انجام راهکار
برای تقویت جایگاه شوراهای حوضه آبریز، نیاز به یک رویکرد چندلایه و هماهنگ است که همزمان ابعاد قانونی، نهادی، مالی و اجتماعی را هدف قرار دهد. در سطح قانونی، اصلاح قانون مدیریت جامع منابع آب ضروری است تا اختیارات اجرایی و تصمیم‌گیری واقعی مانند تخصیص آب، اعطای مجوزهای برداشت و تعیین جریمه‌های تخلفی به شوراها واگذار شود. این اختیارات باید همراه با مکانیسم‌های شفافیت و پاسخگویی باشند تا از سوءاستفاده جلوگیری شود.
در سطح نهادی، ایجاد یک ساختار فدرالِ آبی می‌تواند مؤثر باشد: یک نهاد ملی برای هماهنگی کلان و نظارت بر اصول کلی، و شوراهای حوضه به‌عنوان واحدهای خودمختار در سطح محلی. این ساختار، تعادلی بین وحدت سیاست و انعطاف‌پذیری اجرا ایجاد می‌کند.
از نظر مالی، باید مدل‌های نوین تأمین بودجه طراحی شوند. یکی از راهکارهای موفق در جهان، «صندوق حوضه» است که از مشارکت کشاورزان، صنایع و شهرداری‌ها تأمین می‌شود و صرف پروژه‌های بهبود کارایی آب و پایش محیط‌زیست می‌گردد. همچنین، آموزش و ظرفیت‌سازی کارشناسان محلی از طریق همکاری با دانشگاه‌ها و مراکز تحقیقاتی برای تضمین کیفیت تصمیم‌گیری‌ها ضروری است.
در سطح اجتماعی، کمپین‌های آگاهی‌بخشی و ایجاد کانال‌های ارتباطی دوطرفه (مانند انجمن‌های آب محلی) می‌تواند مشارکت را تقویت کند. مهم این است که این فرآیند به‌صورت تدریجی و با آزمایش در حوضه‌های نمونه آغاز شود تا درس‌های آموخته‌شده به‌سرعت در سایر مناطق تعمیم یابد.
تأثیرات اقتصادی
تقویت شوراهای حوضه آبریز تنها یک سرمایه‌گذاری نهادی نیست؛ بلکه یک سرمایه‌گذاری اقتصادی با بازدهی بالا محسوب می‌شود. اولین تأثیر اقتصادی، کاهش هزینه‌های اجرایی و نظارتی است. وقتی تصمیم‌گیری به سطح محلی واگذار می‌شود، نیاز به مأموران نظارتی مرکزی کاهش یافته و هزینه‌های سفر، اداری و بوروکراتیک به‌شدت پایین می‌آید.
دوم، این راهکار منجر به بهبود تخصیص منابع آب می‌شود. شوراهای حوضه می‌توانند با در نظر گرفتن ارزش اقتصادی آب در بخش‌های مختلف (کشاورزی، صنعت، شهری)، آب را به کاربردهای بازدهی‌تر هدایت کنند. برای مثال، در حوضه‌هایی که کشاورزی سنتی با مصرف بالا وجود دارد، شورا می‌تواند با ارائه مشوق‌های مالی، کشاورزان را به سمت کشت‌های کم‌آب سوق دهد کاری که در سطح ملی به‌دلیل یکنواختی سیاست‌ها دشوار است.
سوم، افزایش اطمینان از دسترسی به آب، سرمایه‌گذاری‌های بلندمدت را در بخش‌های صنعتی و کشاورزی تشویق می‌کند. وقتی کشاورزان بدانند که سیاست‌های آبی بر اساس شرایط محلی و با مشارکت آن‌ها تنظیم می‌شود، تمایل به سرمایه‌گذاری در فناوری‌های آبیاری هوشمند افزایش می‌یابد.
در نهایت، کاهش تنش‌های آبی بین بخش‌ها یا مناطق، هزینه‌های اجتماعی و قضایی ناشی از اختلافات آبی را کاهش می‌دهد. مطالعات بانک جهانی نشان می‌دهد که هر دلار سرمایه‌گذاری در حکمرانی حوضه‌محور، تا 4 دلار صرفه‌جویی اقتصادی در بلندمدت ایجاد می‌کند.
تأثیرات اجتماعی و فرهنگی
درحالی‌که بُعد اقتصادی تقویت شوراهای حوضه آبریز قابل اندازه‌گیری است، تأثیرات اجتماعی و فرهنگی آن، هرچند کمتر دیده‌شده، اما عمیق‌تر و پایدارترند. یکی از مهم‌ترین این تأثیرات، تقویت اعتماد عمومی به سیستم مدیریت آب است. زمانی که تصمیمات در فضایی شفاف و با مشارکت واقعی ذینفعان گرفته می‌شود، احساس بی‌عدالتی و تبعیض که اغلب ریشه در تصمیم‌گیری‌های مرکزی و دور از واقعیت‌های محلی دارد کاهش می‌یابد. این اعتماد، پایه‌ای برای همکاری بلندمدت در بحران‌های آبی فراهم می‌کند.
دوم، این رویکرد به توانمندسازی جوامع محلی منجر می‌شود. کشاورزان، زنان روستایی، صنعتگران و حتی دانش‌آموزان می‌توانند از طریق کمیته‌های فرعی یا جلسات عمومی شورا، نقش فعالی در مدیریت آب ایفا کنند. این فرآیند، نه‌تنها آگاهی آبی را افزایش می‌دهد، بلکه فرهنگ مسئولیت‌پذیری جمعی را ترویج می‌کند. در بسیاری از جوامع روستایی ایران، آب همواره بخشی از هویت فرهنگی بوده است؛ بازگرداندن تصمیم‌گیری به سطح محلی، این ارتباط فرهنگی را زنده نگه می‌دارد.
سوم، تقویت شوراها می‌تواند به‌عنوان ابزاری برای کاهش نابرابری‌های اجتماعی عمل کند. در بسیاری از حوضه‌ها، دسترسی ناعادلانه به آب، منجر به تبعیض علیه جوامع کم‌درآمد یا حاشیه‌نشین شده است. شوراهای حوضه، با داشتن نمایندگان متنوع از جمله نمایندگان زنان و گروه‌های آسیب‌پذیر می‌توانند این نابرابری‌ها را شناسایی و اصلاح کنند.
در نهایت، این ساختار، فضایی برای یادگیری جمعی فراهم می‌کند. وقتی ذینفعان با هم درباره چالش‌های مشترک گفت‌وگو می‌کنند، راهکارهای خلاقانه‌تری از دل جامعه متولد می‌شود راهکارهایی که با واقعیت‌های محلی هماهنگ‌تر هستند و پذیرش آن‌ها آسان‌تر است.
تأثیرات زیست‌محیطی
مدیریت آب تنها به تأمین نیازهای انسانی محدود نمی‌شود؛ بلکه باید به سلامت اکوسیستم‌های آبی نیز توجه کند. در این زمینه، شوراهای حوضه آبریز می‌توانند نقشی حیاتی ایفا کنند. اولین تأثیر زیست‌محیطی تقویت این نهادها، حفظ جریان‌های محیط‌زیستی (Environmental Flows) است. شوراهای محلی، با آگاهی از وضعیت رودخانه‌ها و تالاب‌های منطقه، می‌توانند حداقل جریان لازم برای حفظ تنوع زیستی را در برنامه‌های تخصیص آب لحاظ کنند کاری که در سیاست‌گذاری متمرکز، اغلب فدای اهداف کوتاه‌مدت تولیدی می‌شود.
دوم، شوراها می‌توانند نظارت بر کیفیت آب را به‌طور مؤثرتری انجام دهند. با ایجاد شبکه‌های پایش محلی که ممکن است شامل شهروندان نیز باشد آلودگی‌های ناشی از فاضلاب شهری یا پساب صنعتی سریع‌تر شناسایی و پیگیری می‌شوند. این نظارت نزدیک، هزینه‌های پاک‌سازی بلندمدت را کاهش می‌دهد.
سوم، با ترویج الگوهای کشت کم‌آب و کاهش برداشت بی‌رویه از آب‌های زیرزمینی، شوراها به‌طور غیرمستقیم از فرسایش خاک، نشست زمین و شوری‌زدگی جلوگیری می‌کنند. این اثرات، اگرچه کند هستند، اما در بلندمدت برای پایداری منابع آب حیاتی‌اند.
در نهایت، شوراهای حوضه می‌توانند به‌عنوان نهادهای هماهنگ‌کننده در طرح‌های بازسازی اکوسیستم مانند احیای تالاب‌ها یا جنگل‌کاری در سرچشمه‌ها عمل کنند. این پروژه‌ها نه‌تنها خدمات اکوسیستمی را بازیابی می‌کنند، بلکه ذخیره‌سازی طبیعی آب را نیز افزایش می‌دهند.
تطبیق‌پذیری در برابر تغییرات آب‌وهوایی
در دنیایی که تغییرات آب‌وهوایی، الگوهای بارش و دما را به‌سرعت دگرگون می‌کند، انعطاف‌پذیری سیستم‌های مدیریت آب از اهمیت حیاتی برخوردار است. شوراهای حوضه آبریز، به‌واسطه ساختار غیرمتمرکز و پاسخگویی محلی، ذاتاً انعطاف‌پذیرتر از سیستم‌های مرکزی هستند. این انعطاف‌پذیری، در سه سطح ظهور می‌کند.
اول، پایش و واکنش سریع: شوراهای محلی می‌توانند با استفاده از داده‌های هواشناسی و هیدرولوژیکی منطقه‌ای، برنامه‌های تخصیص آب را در طول فصل تعدیل کنند مثلاً در سال‌های خشکسالی، کاهش مصرف را زودتر اعمال کنند یا اولویت‌ها را بازتعریف نمایند.
دوم، برنامه‌ریزی بلندمدت مبتنی بر سناریو: شوراها می‌توانند با همکاری دانشگاه‌ها، سناریوهای مختلف آب‌وهوایی را برای حوضه خود مدل‌سازی کرده و راهبردهای مقابله مانند ذخیره‌سازی آب در سال‌های پربارش یا توسعه کشاورزی مقاوم به خشکی را پیش از وقوع بحران طراحی کنند.
سوم، توزیع عادلانه ریسک: در بحران‌های آبی، شوراها می‌توانند با مشارکت ذینفعان، سیاست‌هایی برای تقسیم عادلانه کمبود آب مثلاً با حفظ حداقل آب برای نیازهای انسانی و اکوسیستمی، و کاهش مصرف در بخش‌های با بازدهی پایین، طراحی کنند.
این توانایی تطبیق، نه‌تنها از بحران‌ها جلوگیری نمی‌کند، بلکه جامعه را برای زندگی در شرایط نامطمئن آینده آماده می‌سازد.
درس‌های آموخته‌شده از تجربیات بین‌المللی
تجربه کشورهای مختلف نشان می‌دهد که موفقیت شوراهای حوضه آبریز به چند اصل کلیدی بستگی دارد. در استرالیا، حوضه مورای - دارلینگ با ایجاد یک شورای حوضه قوی و مستقل که حق تخصیص آب و فروش حقوق آب را دارد توانسته است کارایی مصرف آب را در بخش کشاورزی تا 35 درصد افزایش دهد. این موفقیت، نتیجه ترکیبی از استقلال نهادی، بازار آب و مشارکت فعال ذینفعان بوده است.
در آفریقای جنوبی، قانون آب سال 1998، حق دسترسی عادلانه به آب را برای همه شهروندان تضمین کرد و شوراهای حوضه را به‌عنوان نهادهای اجرایی این اصل معرفی نمود. این رویکرد، نه‌تنها به کاهش نابرابری‌های تاریخی کمک کرد، بلکه اعتماد جوامع محلی را نیز جلب نمود.
در اسپانیا، سیستم اتحادیه‌های آب کشاورزی (Water User Associations) که تحت نظارت شوراهای حوضه فعالیت می‌کنند، نشان داده‌اند که تفویض اختیار به سطح بسیار محلی حتی پایین‌تر از سطح حوضه می‌تواند کارایی را افزایش دهد. این اتحادیه‌ها، مسئول نگهداری شبکه‌های آبیاری و جمع‌آوری عوارض هستند و به‌خوبی با نیازهای کشاورزان هماهنگ‌اند.
نکته مشترک این تجربیات، تدریجی بودن اصلاحات و توجه به زمینه فرهنگی - سیاسی هر کشور است. هیچ کشوری نتوانسته است در یک‌شبه سیستم حوضه‌محور را پیاده‌سازی کند؛ بلکه با آزمایش در حوضه‌های نمونه و یادگیری از اشتباهات، به موفقیت دست یافته است.
جمع‌بندی و چشم‌انداز آینده
مسیر به سوی بهره‌وری واقعی در تولید و مصرف آب، از طریق تقویت شوراهای حوضه آبریز، چالش‌برانگیز اما ضروری است. این مسیر، تنها به‌معنای تغییر در ساختارهای نهادی نیست؛ بلکه نیازمند تحولی در نحوه تفکر درباره آب است؛ از یک کالای قابل مصرف به یک منبع مشترک که مدیریت آن مسئولیتی جمعی است. شوراهای حوضه آبریز، با ترکیب دانش فنی، مشارکت اجتماعی و انعطاف‌پذیری محلی، می‌توانند این تحول را ممکن سازند.
چشم‌انداز آینده، سیستمی است که در آن هر حوضه آبریز، با استقلال قانونی، مالی و فنی، مسئولیت مدیریت آب خود را بر عهده دارد. در این سیستم، کشاورزان، صنعتگران و شهروندان نه‌تنها مصرف‌کننده، بلکه هم‌مدیر منابع آب هستند. تصمیمات، بر اساس داده‌های محلی و نیازهای واقعی گرفته می‌شوند و سیاست‌ها به‌سرعت با شرایط متغیر از جمله تغییرات آب‌وهوایی هماهنگ می‌شوند.
برای تحقق این چشم‌انداز، نیاز به اراده سیاسی، سرمایه‌گذاری هوشمند و صبر استراتژیک است. اما پاداش آن آبی پایدار، جامعه‌ای متحد و اقتصادی مقاوم ارزش این تلاش را دارد. در نهایت، آب تنها یک منبع نیست؛ بلکه آینه‌ای است از نحوه رابطه ما با طبیعت و یکدیگر. و شوراهای حوضه آبریز، می‌توانند این رابطه را دوباره تعادل‌بخشند.
-----
منابعی برای مطالعه بیشتر
- UN-Water. (2021). Integrated Water Resources Management: A Global Perspective. United Nations.
- GWP. (2020). The Role of River Basin Organizations in Water Governance. Global Water Partnership.
- Molle, F. (2019). River Basin Organizations in Water Governance: Lessons from International Experience. Water Alternatives, 12(2), 450-470.
- OECD. (2015). Water Governance in OECD Countries: A Multi-level Approach. OECD Publishing.
- Saleth, R. M., & Dinar, A. (2020). Institutional Analysis of Water Management Reforms. World Bank Policy Research Working Paper.
- Cap-Net UNDP. (2022). Financing IWRM at Basin Level: Practical Tools and Case Studies.
- World Bank. (2018). Beyond Scarcity: Water Security in the Middle East and North Africa.
- World Bank. (2021). The Economics of Water Governance: Evidence from Basin-Level Reforms.
- IWMI. (2020). Social Dimensions of Water Governance: Community Participation and Equity. International Water Management Institute.
- IUCN. (2019). Guidelines for Implementing Environmental Flows in River Basin Management. International Union for Conservation of Nature.
- UNEP. (2022). Climate Resilient Water Management: A Global Assessment. United Nations Environment Programme.
- Murray-Darling Basin Authority. (2021). Annual Performance Report: Water Efficiency and Allocation. Australian Government.
- Department of Water and Sanitation, South Africa. (2020). National Water and Sanitation Master Plan: Basin Governance Framework.