نقشه تامین مالی تولید
با توجه به چشم‌انداز مبهم منابع سنتی تامین مالی، ضرورت حرکت به‌سوی جذب سرمایه‌گذاری‌های مردمی و بخش خصوصی بیش از هر زمان دیگری احساس می‌شود. تداوم اتکا به منابع دولتی دیگر پاسخگوی نیازهای زیرساختی کشور نیست و تنها با ایجاد بسترهایی برای مشارکت بخش خصوصی می‌توان بر چالش‌های فعلی به ویژه در حوزه زیرساخت‌ها غلبه کرد. تحقق این هدف مستلزم افزایش بازدهی اقتصادی پروژه‌ها، کوتاه‌سازی دوره بازگشت...
در دهه‌های اخیر، دولت و شرکت‌های دولتی نقش اصلی را در سرمایه‌گذاری در حوزه زیرساخت‌های کشور ایفا کرده‌اند. منابع این سرمایه‌گذاری‌ها عمدتا از محل بودجه عمرانی دولت، صندوق توسعه ملی، منابع داخلی شرکت‌های دولتی و همچنین استقراض از شبکه بانکی تامین شده است. با این حال، در دهه 1390 و در پی اعمال تحریم‌ها، درآمدهای حاصل از صادرات نفت به‌طور قابل‌توجهی کاهش یافت. این افت درآمد ارزی، موجب تضعیف منابع بودجه عمرانی دولت، کاهش موجودی صندوق توسعه ملی و نیز محدودیت در منابع داخلی شرکت‌های دولتی به‌ویژه در بخش نفت و گاز شد. همچنین، توان وام‌دهی نظام بانکی نیز به‌دلیل ناترازی‌ها و محدودیت‌های ترازنامه‌ای، به‌ویژه در سال‌های اخیر، با چالش‌های جدی مواجه شده است. به‌گونه‌ای که گزارش‌هایی از رسیدن برخی بانک‌ها به آستانه انحلال منتشر شده است.
تامین مالی زیرساخت‌های کشور با اتکا به منابع نفتی و تسهیلات بانکی، که در گذشته رکن اصلی سرمایه‌گذاری در این حوزه بوده‌اند، دیگر پاسخگوی نیازهای رو‌به‌رشد کشور نیست. نوسانات قیمتی و نااطمینانی‌ها درباره میزان صادرات نفت به ویژه با توجه به اینکه تحریم‌ها می‌تواند به شدت روی این مساله تاثیرگذار باشد؛ باعث شده چشم‌انداز نامطمئنی درباره تحقق درآمدهای نفتی شکل بگیرد. به عبارتی با توجه به تداوم تحریم‌ها و نیز استمرار محدودیت‌های ساختاری در شبکه بانکی، به‌نظر می‌رسد تامین مالی زیرساخت‌ها نیازمند راهکارهای تازه‌ای باشد.
از منظر مالیه عمومی، سه مسیر اصلی برای جبران کمبود منابع قابل طرح است؛ افزایش درآمدهای مالیاتی، استقراض دولت و جذب سرمایه‌های بخش خصوصی و مردمی. بررسی روند سال‌های اخیر نشان می‌دهد که رشد درآمدهای مالیاتی چندان سریع نبوده و عمدتا صرف جبران هزینه‌های جاری دولت شده‌است. بنابراین، این منبع به‌تنهایی قادر به تامین نیازهای گسترده مالی برای سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها نخواهد بود. بنابراین در چنین شرایطی، استفاده هم‌زمان از ظرفیت‌های استقراض دولت و مشارکت سرمایه‌های خصوصی و مردمی ضرورتی اجتناب‌ناپذیر است. البته تحقق این امر مستلزم ارتقای بازدهی و اقتصادی شدن طرح‌های زیرساختی خواهد بود. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی با عنوان «نگاهی به فرصت‌ها و الزامات تقویت ورود سرمایه‌گذاری خصوصی و مردمی به حوزه زیرساخت» به این موضوع پرداخته است. این گزارش، با بررسی ظرفیت‌ها و نقاط قوت موجود در کشور برای بهبود مشارکت بخش خصوصی در پروژه‌های زیرساختی، چشم‌اندازی قابل تحقق از مسیر پیش‌رو و پیامدهای محتمل آن ترسیم کرده‌است.
ضرورت اصلاح قیمت‌گذاری برای ارتقای بازدهی پروژه‌های زیرساختی
یکی از پیش‌نیازهای اساسی برای تحقق بازدهی مناسب در سرمایه‌گذاری‌های زیرساختی، تعدیل قیمت‌های فروش ناشی از زیرساخت است. به‌گونه‌ای که قیمت‌های جدید علاوه بر پوشش هزینه‌های تولید، بازده اقتصادی مطلوبی برای سرمایه‌گذار فراهم آورد. به‌عبارت دیگر، قیمت آب تحویلی به مصرف‌کننده، هزینه تردد از راه‌های احداث یا بازسازی‌شده، نرخ فروش برق به شبکه و سایر خدمات زیرساختی باید به نحوی تعیین شود که بتواند بازگشت سرمایه و سود متناسب با ریسک پروژه را برای سرمایه‌گذار تضمین کند.
در غیر این صورت، دولت ناگزیر خواهد بود محصولات و خدمات مربوطه را به قیمت بالاتری از سرمایه‌گذار خریداری کرده و مابه‌التفاوت را پرداخت کند. این یارانه غیرمستقیم، با توجه به محدودیت‌های مالی دولت، به‌ویژه در سال‌های اخیر، در بسیاری موارد قابل تامین نبوده و به نکول دولت در پرداخت تعهدات خود منجر شده است؛ تکرار چنین وضعیتی به تضعیف اعتماد سرمایه‌گذاران و کاهش شدید تقاضا برای سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های کشور انجامیده است.
در مواجهه با این چالش، یکی از راهکارهای قابل بررسی، استفاده از الگوهای قیمت‌گذاری ترجیحی است. این رویکرد به‌جای افزایش یکنواخت قیمت برای تمامی مصرف‌کنندگان، تنها نرخ خدمات ارائه‌شده به گروهی خاص از مصرف‌کنندگان (مانند کسانی که مصرفی فراتر از الگوی استاندارد دارند یا از این خدمات در انجام فعالیت‌های اقتصادی خود بهره می‌برند) را افزایش می‌دهد. نمونه‌ای از این روش به‌طور محدود در قالب ماده (16) قانون جهش تولید دانش‌بنیان و در بازار برق سبز به اجرا درآمده است، که طی آن تولیدکنندگان جدید، محصول خود را با نرخ‌های ترجیحی به این گروه از مصرف‌کنندگان عرضه می‌کنند. اگرچه این سیاست به‌تنهایی قادر به حل کامل مساله نیست، اما می‌تواند مشوقی برای توسعه تولید در بخش‌های جدید باشد.
در همین راستا، قیمت‌گذاری پلکانی مبتنی بر الگوی مصرف نیز از جمله ابزارهای سیاستی قابل‌استفاده برای ارتقای بازدهی پروژه‌های تامین آب و برق محسوب می‌شود. با این حال، در رویه فعلی، حتی نرخ‌های مربوط به پلکان‌های بالای مصرف (که بیش از سه برابر الگوی تعریف‌شده مصرف داشته‌اند) نیز از هزینه واقعی تولید کمتر بوده و بنابراین اثرگذاری لازم را نداشته‌اند. یک نمونه موفق از اجرای سیاست قیمت‌گذاری ترجیحی، فروش پساب تصفیه‌شده به واحدهای صنعتی است؛ چرا که به‌دلیل بالاتر بودن نرخ فروش آب به صنعت در مقایسه با بخش خانگی، این‌گونه سرمایه‌گذاری‌ها از بازده اقتصادی برخوردار شده‌اند.
افزون بر این، بهره‌گیری از منافع ناشی از دارایی‌های مازاد دولت نیز می‌تواند به‌صورت مکمل، بازدهی اقتصادی پروژه‌های زیرساختی را ارتقا دهد. برای مثال، در طرح‌های آزادراهی که با سرمایه‌گذاری بخش خصوصی اجرا می‌شوند، واگذاری حقوق بهره‌برداری از اراضی اطراف مسیر، اعطای مجوز تملک و ساخت در مناطق شهری مجاور که به‌واسطه تکمیل پروژه توسعه می‌یابند، می‌تواند سهم موثری در بهبود سودآوری این طرح‌ها ایفا کند.
کاهش دوره بازگشت سرمایه
تحقق بازده اقتصادی مناسب، شرطی اساسی برای جذب سرمایه‌های خصوصی و مردمی در پروژه‌های زیرساختی به‌شمار می‌رود؛ با این حال، بسیاری از سرمایه‌گذاران تمایلی به طولانی شدن دوره بازگشت سرمایه خود ندارند. برخی نیز اساسا ترجیح می‌دهند در پروژه‌هایی با افق سرمایه‌گذاری کوتاه‌مدت مشارکت کنند. از این منظر، طراحی سازوکارهایی که امکان خروج زودهنگام سرمایه‌گذار از پروژه را پیش از پایان‌دوره بازدهی کامل طرح فراهم کند، امری ضروری به‌نظر می‌رسد. این هدف را می‌توان با بهره‌گیری از ابزارهای مالی نوین همچون ییلدکو (YieldCo)، تامین مالی زنجیره‌ای، قراردادهای سلف برای فروش محصولات آتی طرح و سایر روش‌های مشابه محقق ساخت.
ساختار «ییلدکو» یکی از مهم‌ترین راهکارها برای پاسخ به نیاز سرمایه‌گذاران در حوزه پروژه‌های زیرساختی با درآمد پایدار به‌ویژه در بخش انرژی‌های تجدیدپذیر به‌شمار می‌آید. ییلدکو ساختاری مالی است که با هدف جذب سرمایه عمومی در پروژه‌های عملیاتی و کم‌ریسک، به‌ویژه پروژه‌های انرژی تجدیدپذیر طراحی شده است. یکی از ویژگی‌های کلیدی این ساختار، فراهم کردن امکان خروج سریع سرمایه‌گذار یا توسعه‌دهنده اولیه از پروژه پس از تکمیل مراحل طراحی، ساخت، نصب و راه‌اندازی است. در این مدل، توسعه‌دهنده به‌جای آنکه سال‌ها منتظر بماند تا از محل فروش مستمر محصول (مانند برق) سرمایه خود را بازگرداند، پروژه را به یک شرکت ییلدکو منتقل می‌کند.
این شرکت‌ها که معمولا در بازار سرمایه فعال هستند، با خرید پروژه و دریافت جریان درآمدی پایدار ناشی از بهره‌برداری، سود حاصل را به سهامداران خود توزیع می‌کنند. در نتیجه، توسعه‌دهنده اولیه می‌تواند سرمایه خود را بازیابی کرده و در پروژه‌های جدید سرمایه‌گذاری کند. چنین ساختارهایی به‌ویژه در حوزه انرژی‌های تجدیدپذیر، امکان تسریع در گردش سرمایه را فراهم آورده و وابستگی توسعه‌دهندگان به تامین‌مالی بلندمدت را به میزان قابل‌توجهی کاهش می‌دهد.
راهکارهای کاهش ریسک در سرمایه‌گذاری پروژه‌های زیرساختی
حتی در شرایطی که بازدهی مطلوب یک پروژه زیرساختی متناسب با شرایط اقتصادی و گزینه‌های سرمایه‌گذاری جایگزین فراهم شده باشد، همچنان یکی از دغدغه‌های اساسی سرمایه‌گذاران، مساله مدیریت و کنترل ریسک‌های موجود در این حوزه است. در یک بازار مالی کارآمد، ریسک‌های مرتبط با پروژه معمولا خود را در هزینه تامین مالی نشان می‌دهند؛ به‌نحوی که افزایش ریسک موجب بالا رفتن نرخ تسهیلات یا نرخ اسمی اوراق منتشرشده برای تامین مالی پروژه می‌شود.
با این حال، سرمایه‌گذاری‌های زیرساختی علاوه بر ریسک‌های رایج مالی، با نوع خاصی از ریسک‌ها تحت عنوان «ریسک‌های حاکمیتی» نیز مواجه‌اند. این ریسک‌ها که عمدتا ناشی از ناپایداری‌های قانونی، تغییر سیاست‌ها یا عدم ایفای تعهدات دولت است، می‌تواند هزینه تامین مالی را به‌شدت افزایش داده، قیمت تمام‌شده خدمات را بالا برده و در نهایت، بازده اقتصادی طرح را از بین ببرد. به همین دلیل، در بسیاری از کشورها، دولت‌ها با ورود هدفمند در این مرحله، تلاش کرده‌اند بخشی از این ریسک‌ها را پوشش دهند.
در این راستا، استفاده از ابزارهایی همچون تضامین دولتی (مانند اوراق تضمین مصرح در قانون تامین مالی تولید و زیرساخت‌ها یا ظرفیت اعتبار اسنادی) توصیه می‌شود. همچنین سازوکارهای پیشرفته‌تر نظیر «بهبوددهنده‌های اعتباری» از جمله بیمه ریسک سیاسی، خطوط اعتباری مشروط و بیمه‌های اتکایی، که در کشورهای مختلف به‌ویژه در اتحادیه اروپا و ژاپن مورد استفاده قرار گرفته‌اند نیز می‌تواند در کاهش ریسک این پروژه‌ها موثر واقع شود.
افزون بر این، بهبوددهنده‌های اعتباری می‌توانند در پروژه‌هایی با ریسک تامین مالی بالا نقش کلیدی ایفا کنند. به‌عنوان نمونه، در پروژه‌های بالادستی نفت و گاز که از نظر بازدهی اقتصادی مشکلی ندارند اما تامین مالی آنها دشوار است، دولت می‌تواند با مشارکت محدود در تامین مالی و پر کردن «شکاف توجیه‌پذیری»، زمینه استفاده از روش‌های مرسوم تامین مالی را فراهم آورد. در کنار ریسک‌های حاکمیتی و مالی، یکی دیگر از چالش‌های مهم سرمایه‌گذاری در زیرساخت، «ریسک‌های فنی» است. این ریسک‌ها در قراردادهای تامین زیرساخت موجب شده‌اند که طرف خصوصی برای ارائه تضامین به دولت متحمل هزینه‌های قابل‌توجهی شود. راهکار موثر در این زمینه، بهره‌گیری از ظرفیت صنعت بیمه است.
با توجه به رشد قابل‌توجه این صنعت در کشور، می‌توان از بیمه‌نامه‌های تخصصی برای پوشش تعهدات و ارتقای کیفیت اجرا بهره برد. در صورت جایگزینی بیمه‌نامه‌های تضمین کیفیت با روش‌های سنتی نظارت مستقیم و اخذ ضمانت‌نامه از پیمانکاران، نه‌تنها هزینه‌های صدور ضمانت‌نامه برای بخش خصوصی کاهش می‌یابد، بلکه نظارت موثرتر و کارآمدتری نیز از سوی شرکت بیمه به‌عنوان ناظر مالی بر عملکرد پیمانکار صورت خواهد گرفت. این سازوکار باعث می‌شود که نظارت بخش خصوصی بر بخش خصوصی تحقق یابد؛ موضوعی که برای بخش عمومی نیز مزایایی به همراه دارد، از جمله کاهش بار هزینه‌های اداری و سهولت دریافت خسارت در صورت بروز تخلف یا ایراد در اجرای پروژه. در این الگو، شرکت بیمه متعهد به جبران مستقیم خسارات خواهد بود و پرداخت آن منوط به شرایط پیچیده قراردادی نخواهد بود، برخلاف فرآیندهای سنتی که اغلب زمان‌بر هستند.