همه چیز درباره بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد

به گزارش خبرنگار اقتصادی خبرگزاری دانشجو، یکصد و ششمین نشست علمی - تخصصی این مرکز با عنوان" بودجهریزی مبتنی بر عملکرد؛ چالش‌ها و توصیه‌های سیاستی" برگزار شد. هادی فاوچی؛ "مستشار هیئت اول دیوان محاسبات کشور" به عنوان مدیر علمی نشست و همچنین صادق تاشان؛ "سرحسابرس ارشد و مدیر هیئت حسابرسی دیوان محاسبات استان کردستان"، محمدرضا رشیدیان؛ "رئیس گروه نظام‌های بودجهریزی مبتنی بر عملکرد امور هماهنگی و تلفیق بودجه سازمان برنامه و بودجه کشور" و حسین محمدی؛ "دانش آموخته دکتری مدیریت دولتی دانشگاه علامه طباطبایی" به عنوان سخنرانان علمی نشست، به بیان دیدگاه‌های خود پرداختند. در ابتدا هادی فاوچی به عنوان مدیر علمی نشست، ضمن اشاره به اهمیت بودجهریزی مبتنی بر عملکرد و تفاوت‌های آن با بودجهریزی سنتی و ذکر این نکات که روش‌های سنتی بودجهریزی جامعیت و شفافیت لازم را ندارد، گفت: روش‌های بودجهریزی سنتی از دهه‌های قبل وجود داشت، اما پس از تحولات اقتصادی و اجتماعی گسترده، مردم خواهان پاسخگویی دولت برای منابع و مصارف بودج‌های شدند و ضرورت پرداختن به اقدامات بودج‌های نوین مطرح شد. مستشار هیئت اول دیوان محاسبات کشور در ادامه اضافه کرد آنچه مورد قبول هست، حرکت به سمت بودجهریزی مبتنی بر عملکرد به عنوان یک نیاز بسیار ضروری است که نتایج آن منجر خواهد شد منابع به نحو بهینه تخصیص داده شود و حکمرانی نیز بتواند در بهترین حالت ممکن اجرا شود. تجربه نشان داده این حرکت بهسوی تحقق بودجهریزی مبتنی بر عملکرد، باید به مرور انجام شود تا اولاً فرهنگ بهرهگیری از آن نهادینه شود و ثانیاً مقاومت‌ها در مسیر اجرای آن کاهش یابد. در این مسیر و در مرحله اول باید بدانیم که در حال حاضر در چه وضعیتی قرار داریم و میخواهیم چگونه به هدف تعیین شده دست پیدا کنیم. فاوچی ضمن تأکید بر وظایف دیوان محاسبات کشور در این حوزه، گفت: بر اساس وظایف قانونی و برنام‌های تکلیف شده، رسیدگی به این موضوع در دستور کار دیوان محاسبات کشور قرار گرفته و هر ساله بر اساس یک سری معیار‌های خاص، بودجه کشور توسط دیوان محاسبات پایش میشود و همکاران ما که در غریب به 1500 دستگاه مستقر هستند، اطلاعات را اخذ، پالایش و نهایتاً در دیوان بررسی میکنند. در ادامه این نشست، صادق تاشان، "سرحسابرس ارشد و مدیر هیئت حسابرسی دیوان محاسبات استان کردستان" به عنوان سخنران ابتدایی این نشست گفت: بودجهریزی مبتنی بر عملکرد منجر به استفاده بهینه از منابع، افزایش بهره وری، برقراری ارتباط میان اهداف راهبردی و برنامه‌های عملیاتی و ایجاد شفافیت و پاسخگویی میشود. وی ضمن بیان مزایای بودجهریزی مبتنی بر عملکرد، خاطر نشان کرد: ما الزامات قانونی گسترد‌های داریم و بیش از 20 سال است که درگیر آن هستیم، اما متأسفانه به نظر میرسد نظام بودجهریزی کشور آنگونه که انتظار میرفت پیش نرفته است و در همین زمینه اشاره داشت که بند (الف) ماده (16) قانون مدیریت خدمات کشوری، بند (پ) ماده (7) قانون برنامه ششم توسعه، بند (الف) تبصره (19) ماده واحده قانون بودجه سال 1400، بند (الف) تبصره (20) قانون بودجه سال 1399 و بند‌های متناظر در قانون بودجه سال‌های 1397 و 1398، از الزامات قانونی بودجهریزی مبتنی بر عملکرد هستند. تاشان با اشاره به مطالعه میدانی و طرح پرسشنام‌های که با همکاری مسئولین حوزه دیوان محاسبات کشور انجام شده، گفت: از میان 2108 دستگاه اجرایی در سطح کشور، تنها 22 درصد دستگاهها، استقرار بودجهریزی مبتنی بر عملکرد را پیش بردهاند، 35 درصد ناقص و یا در حال اجرا و 43 درصد کلاً اقدامی در این مسیر انجام نداده اند. وی در ادامه با بیان اینکه در مجموع علیرغم وجود آن همه الزام قانونی و عزم دستگاه‌های کشور، زیر 50 درصد روند بودجهریزی مبتنی بر عملکرد در کشور عملیاتی شده است، به طرح این سوال پرداخت که علیرغم برنامهریزی چشمگیر، صرف زمان، هزینه و کار کارشناسی، چرا بودجهریزی مبتنی بر عملکرد به سرانجام نرسیده است. سرحسابرس ارشد و مدیر هیئت حسابرسی دیوان محاسبات استان کردستان در ادامه به طرح مهمترین موانع و مشکلات بودجهریزی بر مبنای عملکرد پرداخت و عنوان کرد: عدم محاسبه بهای تمام شده، نبود زیرساخت‌های سخت افزاری مناسب، کمبود نیروی متخصص و آموزش دیده، وجود مشکلات اعتباری برای پیادهسازی سیستم، عدم وجود یک سامانه کامل و یکپارچه برای محاسبه قیمت تمام شده و بی انگیزگی کارکنان و مدیران (فقدان سیستم تشویقی مناسب) از مهمترین موانع تحقق بودجهریزی بر مبنای عملکرد است. وی در خاتمه ضمن ارائه توصیه‌هایی برای بهبود وضع موجود، فراهم کردن زیرساخت‌های فناوری اطلاعات یکپارچه، پذیرش و اجماع ملی قانون گذاران و مجریان، طراحی و استقرار نظام برنامهریزی یکپارچه خروجی محور، آموزش و تربیت نیرو‌های متخصص، اجرای کامل حسابداری تعهدی و الزام دستگاه‌های اجرایی به ارائه گزارش به سازمان برنامه و بودجه کشور را مهمترین اقدامات برای دستیابی به بودجهریزی بر مبنای عملکرد عنوان و تأکید کرد با عنایت به این که پیاده سازی سیستم بودجهریزی بر مبنای عملکرد به صورت کامل انجام نشده و ناقص است، اقدامات عملی زمانبندی شده، به ویژه در خصوص تهیه زیرساخت‌ها و سامانه نرم افزاری یکپارچه، برنامهریزی و اجرای آموزش‌های لازم، اجرای کامل حسابداری تعهدی، محاسبه قیمت تمام شده، پذیرش مسئولیت بیشتر توسط دستگاه‌های متمرکز برای اجرای کامل بودجهریزی و در نهایت سهیم کردن کارکنان و مدیران در منافع برنامه و حمایت مدیران سطح بالای کشور، ضروری است. در ادامه این نشست محمدرضا رشیدیان "رئیس گروه نظام‌های بودجهریزی مبتنی بر عملکرد امور هماهنگی و تلفیق بودجه سازمان برنامه و بودجه کشور" به عنوان سخنران دوم، با بیان مراحل تکامل بودجهریزی در ایران گفت: تا سال 1352 بودجهریزی سنتی وجود داشت و پس از آن تا سال 1380 بودجهریزی برنام‌هایی ملاک عمل قرار گرفت. در ادامه طی پنج سال از سال 1380 تا سال 1385، آمادهسازی برای پرداختن به بودجهریزی مبتنی بر عملکرد در دستور کار قرار گرفت. بودجهریزی مبتنی بر عملکرد به صورت مقدماتی تا سال 1398 و از آن به بعد بودجهریزی مبتنی بر عملکرد خروجی محور ملاک عمل سازمان برنامه و بودجه بوده است. رشیدیان ضمن اشاره به چالش‌هایی که در مرحله مقدماتی بودجهریزی مبتنی بر عملکرد وجود داشت، گفت: عدم نگاه سیستمی به بودجهریزی مبتنی بر عملکرد، استفاده از فعالیت‌ها به جای خروجیها، نداشتن و یا ناقص بودن تعریف‌های درست از واژگان مورد استفاده در بودجهریزی مبتنی بر عملکرد، نگاه دستوری به اجرای بودجهریزی مبتنی بر عملکرد در سازمان برنامه و بودجه کشور و ناتوانی در فهم و اجرای بودجهریزی مبتنی بر عملکرد در دستگاه‌های اجرایی، از مهمترین چالش‌های مرحله مقدماتی بودجهریزی مبتنی بر عملکرد است. وی ضمن اشاره به تعریف سازمان برنامه و بودجه کشور از برنامه، گفت: "برنامه، مجموع‌های از فعالیت‌ها یا پروژه‌های تحت نظارت دستگاه اجرایی یا واحد اجرایی است که با استفاده از منابع موجود به دستیابی هدف‌ها کمک میکند" و در ادامه اشاره داشت که بودجهریزی مبتنی بر عملکرد با هدف تقویت کارآیی و اثربخشی هزینه‌های عمومی و مرتبط کردن بودجه بخش عمومی با نتایج ارائه شده و استفاده منظم از اطلاعات عملکرد انجام میشود. رشیدیان ضمن اشاره به اهمیت بودجهریزی مبتنی بر عملکرد، گفت: بودجهریزی مبتنی بر عملکرد تنها مخصوص سازمان برنامه و بودجه کشور نیست، بلکه به عنوان یک روش مدیریتی بهینه مربوط به همه دستگاه‌های کشور است و باید آن را عملیاتی کنند. این پژوهشگر حوزه بودجهریزی عملیاتی، ضمن اشاره به نقش تمام دستگاه‌های کشور در کمک به اصلاح ساختار بودجه، گفت: متاسفانه دفاتر بودجه دستگاه‌های کشور در انجام فرآیندها، شناسایی فعالیت‌ها و خروجی‌ها و ارزیابی شاخص‌ها ناتوان هستند. وی ضمن اشاره به ضعف دستگاه‌های دولتی در روند بودجهریزی مبتنی بر عملکرد، گفت: خروجی اکثر دستگاه‌های صنعتی خیلی مشخص است، اما در دستگاه‌های دولتی متاسفانه اینگونه نیست. به همین جهت سازمان برنامه و بودجه کشور برای عملیاتی شدن و علمیتر شدن بودجهریزی، آیین‌نامه اجرایی بند (ج) تبصره (19) ماده واحده قانون بودجه سال 1400 کل کشور را برای همه دستگاه‌های اجرایی کشور تکلیف کرد. این مقام مسئول با طرح این سوال که آیا بودجهریزی مبتنی بر عملکرد، بعد از پاسخگویی به چالشها، در اجرا موفق شد یا نه، پاسخ داد: به جا‌های خوبی رسیدیم، اما هنوز در اجرا موفق نشدیم. در همین راستا رشیدیان، ایجاد باور به بودجهریزی مبتنی بر عملکرد در تصمیمسازان و تصمیمگیران، هماهنگی میان دو سازمان برنامه و بودجه کشور و سازمان اداری و استخدامی، توانمندسازی دستگاه‌های اجرایی درخصوص اجرای بودجهریزی مبتنی بر عملکرد بصورت یک نظام (سیستم) و اصلاح قوانین و مقررات مورد نیاز برای اجرای بودجهریزی مبتنی بر عملکرد را به عنوان توصیه‌های سیاستی مطرح کرد. در ادامه این نشست، حسین محمدی "دانش آموخته دکتری مدیریت دولتی دانشگاه علامه طباطبایی" به عنوان سخنران سوم با بیان اینکه چرا باید اکنون به این موضوع پرداخت، گفت: جهتدهی کلی به حرکت دستگاه‌ها و تأکید اسناد بالادستی (بند (پ) ماده 7 قانون برنامه ششم و تبصره‌های قانون بودجه سنواتی (ضرورت توجه به این موضوع را دوچندان ساخته است. وی ضمن بیان اینکه چرا اکنون به اینجا رسیدهایم و سیاست‌گذاری فعلی پاسخگو نیست و چرا باید به دنبال یک سیاست جایگزین باشیم، گفت: رویکرد فعلی تنها متمرکز بر وجه کارایی و صرفه اقتصادی برنامه‌ها و فعالیت‌ها بوده که نهایتا منجر به انضباط بودج‌های می‌گردد و پاسخی برای این سوال که آیا خود برنامه‌ها و فعالیت‌ها از صلاحیت لازم برای رسیدن به اهداف سازمان برخوردارند یا خیر فراهم نمیآورد. از این رو بعد اثربخشی را که لازمه تحقق مأموریت و هدف دستگاه اجرایی است، پوشش نمیدهد. به عبارت بهتر ماهیت بودجهریزی عملکردی نه کنترل هزینه برنامه‌ها و فعالیت‌ها و کنترل بودجه بلکه تسریع در نائل آمدن به اهداف و مأموریت‌ها و اهداف تخصیص بودجه است که البته این خود در بلند مدت گشایشی در کنترل هزینه‌های جاری نیز ایجاد خواهد نمود. محمدی در ادامه با اشاره به بهای تمام شده و ارتباط آن با برنامهریزی مبتنی بر عملکرد، خاطر نشان کرد: تعیین بهای تمام شده جهت برنامه‌ها و فعالیت‌ها نیازمند تعریف شاخص‌های عملکرد کمی است. وی در ادامه با تحلیل چگونگی مواجهه با مساله، گفت: به دلیل آنکه برخی عوامل دخیل در تعیین بهای تمام شده فعالیت‌ها و برنامه‌های دستگاه‌های اجرایی (از جمله؛ تأثیرپذیری از نوسانات اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی، پیشبینی ناپذیری شرایط و بروز وقایع برنامهریزی نشده، متعاقباً عدم برخورداری از تابع هزینه پایدار، تصمیمات سیاسی دولت‌ها از جمله استخدام بی رویه نیروی انسانی در بخش دولتی، دخالت رابطه و لابی در امر تخصیص اعتبار و امثالهم) خارج از حیطه اختیارات آن‌ها بوده و ارتباطی با خروجی عملکرد آن‌ها ندارد، سبب افزایش یا کاهش بهای تمام شده برنامه‌ها و فعالیت‌ها گردیده و به ایجاد خطای شناختی منجر میگردد. وی در خاتمه به عنوان نتایج مباحث مطرح شده گفت: هنگامی که چند دستگاه اجرایی از یک برنامه اعتبار دریافت مینمایند و برنامه متولی مشخص و مستقیمی ندارد، در هنگام عدم تحقق سنجه‌های برنامه، هر دستگاه می‌تواند قصور را به دوش دیگری بیاندازد، زیرا مسئولیت‌ها تفکیک نگردیده است. علی رغم وجود اختیارات لازم در اسناد بالادستی و قوانین همچون ماده 7 و 8 قانون برنامه ششم، ماده 16 قانون مدیریت خدمات کشوری، ماده 25 قانون الحاق (2)، اصل 55 قانون اساسی، ضروری است در این راستا قوانین نیز دستخوش تغییر و اصلاح گردد به گون‌های که اختیار ارزیابی عملکرد به وضوح در آن درج شده تا حیطه اختیارات دستگاه‌های نظارتی در این خصوص برای دستگاه‌های اجرایی و عموم مشخص گردد.