تهدید مالکیت خانه‌های میراثی
بسیاری از مالکان بناهای ثبت شده ملی از محدودیت‌ها و مشکلات برای تغییر کاربری خانه هایشان گله می‌کنند. در مواردی هم شاهدیم که مالک شبانه نسبت به تخریب ملک خود اقدام کرده تا به این ترتیب بتواند زمین خود را بفروشد. این در حالی است که در قوانین ایران، میراث فرهنگی بخشی از ثروت و هویت ملی و متعلق به همه مردم است.
برای رفع این مشکل چه باید کرد؟ مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی با عنوان «حمایت از مالکان خصوصی میراث فرهنگی و ارائه پیشنهادهای سیاستی» پنج راه‌حل برای این مشکل پیشنهاد کرده است. بر اساس این گزارش گرچه در قانون حقوق مالکان خصوصی آثار تاریخی، به رسمیت شناخته می‌شود اما در عمل، حقوق عمومی بر حقوق خصوصی غلبه یافته و بسیاری از مالکان آثار ثبت‌شده در فهرست ملی با محدودیت‌ها و مشکلات جدی روبه‌رو هستند.
در چنین شرایطی با وجود آنکه هدف از ثبت آثار تاریخی، حفاظت از میراث فرهنگی و جلوگیری از تخریب و نابودی آنهاست، در عمل، نبود قوانین حمایتی و جبرانی کافی موجب شده است تا برخی مالکان از ثبت املاک خود در فهرست آثار ملی ناراضی باشند و حتی گاهی در برابر دستگاه‌های دولتی مقاومت نشان دهند.
سابقه قانون‌گذاری در زمینه حفاظت از آثار تاریخی در ایران به بیش از یک قرن پیش بازمی‌گردد. گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس نخستین گام جدی در این زمینه را به قانون مدنی سال 1307 و سپس قانون راجع به حفظ آثار ملی 1309 مرتبط می‌داند. در این قانون مرتبط با حفظ آثار ملی، دولت موظف شد تمامی آثاری را که از نظر تاریخی یا هنری ارزشمند هستند در فهرست آثار ملی ثبت کند؛ چه این آثار در مالکیت عمومی باشند و چه خصوصی.
ماده چهارم این قانون تاکید دارد که مالکان خصوصی باید وجود آثار ارزشمند در املاک خود را به دولت اطلاع دهند تا ثبت آنها بررسی شود. بنابراین، قانون نه تنها مالکیت خصوصی را نادیده نگرفت، بلکه مالکان را در فرآیند حفاظت شریک و مسوول دانست.
این گزارش با بیان این مطلب می‌افزاید: اما در ماده پنجم همین قانون، گرچه حق مالکیت و تصرف مالکان تایید شده، در عین حال هرگونه مانع‌تراشی در برابر اقدامات حفاظتی دولت ممنوع اعلام شده است. این دوگانگی یعنی به رسمیت شناختن مالکیت در کنار الزام به مداخلات دولتی از همان ابتدا تعارض میان حقوق مالکانه و حقوق عمومی را شکل داد؛ تعارضی که هنوز پس از گذشت نزدیک به یک قرن، حل نشده باقی مانده است.
در ماده ششم قانون 1309 همچنین تخریب یا تعمیر آثار ملی بدون مجوز دولت جرم‌انگاری شده است. بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، سال‌ها بعد فصل نهم قانون مجازات اسلامی تعزیرات 1375، به طور کامل به جرائم مربوط به تخریب یا تغییر آثار ثبت‌شده اختصاص یافت وبه این ترتیب، ضمانت اجرایی حفاظت از میراث فرهنگی در قوانین کیفری تثبیت شد.
نقض حقوق مالکان خصوصی، عامل تعارض
با وجود اهمیت این قوانین در حفاظت از میراث ملی، از همان آغاز، حقوق مالکان خصوصی در حاشیه قرار گرفت. مالکان املاک ثبت‌شده در فهرست آثار ملی در بسیاری از موارد اجازه ساخت‌وساز، تعمیر، یا حتی تغییر کاربری را ندارند. ارزش اقتصادی این املاک معمولا کاهش می‌یابد و خریداران تمایل چندانی به خرید آنها ندارند.
در چنین شرایطی، اگر برنامه‌ها یا مشوق‌های جبرانی برای مالکان در نظر گرفته نشود، انگیزه آنها برای نگهداری و حفاظت از اثر به شدت کاهش می‌یابد. در نتیجه، نه تنها حقوق فردی آسیب می‌بیند، بلکه هدف اصلی یعنی حفاظت از میراث فرهنگی نیز به خطر می‌افتد.
برای جبران چنین وضعیتی در قوانین جدیدتر از جمله برنامه پنجم توسعه 1390-1394، قانون حمایت از مرمت و احیای بافت‌های تاریخی فرهنگی 1398، برنامه هفتم پیشرفت 1403 و نیز آیین‌نامه حمایت از مالکان آثار ثبت‌شده 1400، اشاراتی به لزوم حمایت از مالکان خصوصی وجود دارد. اما این مقررات یا بسیار کلی‌اند، یا ضمانت اجرایی مشخصی ندارند، یا هنوز به مرحله اجرا نرسیده‌اند. نتیجه این کاستی‌ها، نبود اعتماد میان دولت و مردم در موضوع میراث فرهنگی است. بسیاری از مالکان احساس می‌کنند که ثبت ملک‌شان به معنای «سلب اختیار» از آنان است و نه اقدامی برای حفاظت مشارکتی.
میراث فرهنگی؛ مالکیت خصوصی یا حق عمومی؟
میراث فرهنگی در ذات خود متعلق به همه مردم است، زیرا بخشی از تاریخ و حافظه جمعی کشور را تشکیل می‌دهد. اما این واقعیت نباید به معنای نادیده گرفتن حقوق افرادی باشد که آثار تاریخی در ملک شخصی آنان قرار دارد. گزارش «حمایت از مالکان خصوصی میراث فرهنگی و ارائه پیشنهادهای سیاستی» چالش اصلی را در قوانین ایران می‌بیند.
اینکه در قوانین «حاکمیتی بودن میراث فرهنگی» بر «مالکیت خصوصی» اولویت مطلق یافته است. به همین دلیل، دولت اختیار گسترده‌ای در مداخله، کنترل، و حتی ممنوعیت بهره‌برداری از ملک دارد، بدون آنکه جبران خسارت یا حمایت مالی مشخصی برای مالک در نظر گرفته شود. درحالی‌که در بسیاری از کشورها، سیاست‌های حمایتی چون معافیت مالیاتی، وام‌های مرمتی، بیمه آثار، یا حتی پرداخت یارانه نگهداری وجود دارد، در ایران چنین پشتوانه‌هایی به شکل نظام‌مند تدوین نشده است.
وضعیت اموال فرهنگی - تاریخی منقول از دیگر بخش‌های این گزارش است. اموال منقول تاریخی مانند اشیای عتیقه، ظروف، ابزارها یا آثار هنری عموما اموالی هستند که از راه‌های قانونی مانند ارث به دست مردم رسیده‌اند. این اموال نه حاصل حفاری غیرمجازند و نه از اموال عمومی محسوب می‌شوند، اما قوانین موجود درباره نحوه نگهداری، خرید و فروش یا خروج آنها از کشور سکوت کرده‌اند.
در نتیجه، بسیاری از دارندگان قانونی این اموال، هنگام نقل و انتقال یا حتی نمایش آنها در معرض اتهام قاچاق یا تخلف قرار می‌گیرند. برای رفع این ابهام، لازم است قانونی مستقل تحت عنوان «قانون ساماندهی اموال فرهنگی - تاریخی منقول مجاز» تدوین شود که تمامی ضوابط مربوط به احراز مالکیت، شناسنامه‌دار کردن، خرید و فروش، نگهداری، و انتقال را مشخص کند.
در این گزارش پنج پیشنهاد برای اصلاح ساختار قانونی مطرح شده و آمده است: برای برقراری تعادل میان منافع عمومی و حقوق خصوصی در حوزه میراث فرهنگی، تدوین و اصلاح چند قانون کلیدی ضروری است. اولین آنها تصویب قانون حمایت از مالکان خصوصی میراث فرهنگی ثبت‌شده است. این قانون باید شامل پیش‌بینی حمایت‌های جبرانی مالی و غیرمالی از جمله پرداخت غرامت، تسهیلات مرمتی، معافیت مالیاتی، بیمه مسوولیت مدنی و پاداش برای همکاری مالکان در حفاظت از آثار باشد.
اصلاح فصل نهم قانون مجازات اسلامی تعزیرات دومین پیشنهاد است. در این فصل، همه انواع مداخله مالکان خصوصی جرم‌انگاری شده است. از این رو پیشنهاد می‌شود مجازات‌های حبس برای مالکان در موارد غیر تخریبی حذف و به جریمه نقدی متناسب با میزان خسارت تبدیل شود. این اصلاح به معنای نادیده گرفتن تخلف نیست، بلکه به‌دنبال تناسب میان جرم و مجازات است.
سومین پیشنهاد به تدوین قانون ساماندهی اموال فرهنگی - تاریخی منقول مجاز برمی‌گردد. هدف از این قانون، تفکیک دارندگان قانونی اموال تاریخی از متخلفان و قاچاقچیان است. همچنین باید شرایط انتقال، نمایش و نگهداری این اموال با ضوابط روشن مشخص شود تا از برخوردهای سلیقه‌ای و قضایی پیشگیری شود.
الحاق تبصره‌ای به بند 46 لایحه اهداف و وظایف وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی چهارمین پیشنهاد است. این تبصره باید وزارتخانه را موظف کند که لایحه‌ای درباره نحوه جبران محدودیت‌های مالکانه و اعطای اراضی معوض به مالکان تهیه و به مجلس ارائه دهد.
ایجاد سازوکار اجرایی حمایت از مالکان خصوصی در وزارت میراث فرهنگی پنجمین پیشنهاد مطرح شده در این گزارش است. این سازوکار می‌تواند در سطح ملی و استانی شکل گیرد تا مالکان بتوانند درخواست‌های خود را از طریق نهادی مشخص پیگیری کنند. وجود چنین ساختاری، اعتماد میان مردم و دولت را افزایش می‌دهد.
مشارکت مردم، حفظ میراث
در بخش دیگری از این گزارش به موضوع الگوی مشارکت مردم و دولت در حفاظت میراث پرداخته شده است. گزارش «حمایت از مالکان خصوصی میراث فرهنگی و ارائه پیشنهادهای سیاستی» با اشاره به اینکه حفاظت موثر از میراث فرهنگی بدون همکاری و مشارکت مردم ممکن نیست آورده است: تجربه کشورهای مختلف نشان داده است که مشارکت داوطلبانه مالکان و بهره‌برداران خصوصی در نگهداری آثار تاریخی، زمانی تحقق می‌یابد که دولت مشوق‌های اقتصادی و اجتماعی موثری ارائه دهد.
در ایران نیز می‌توان با الگوبرداری از این تجارب، زمینه‌هایی برای فعالیت اقتصادی در املاک تاریخی ایجاد کرد. برای نمونه، خانه‌های تاریخی می‌توانند با رعایت ضوابط حفاظتی، به اقامتگاه بوم‌گردی، گالری، یا مرکز فرهنگی تبدیل شوند. چنین اقدامی ضمن ایجاد درآمد برای مالک، به حفظ و نگهداری اثر نیز کمک می‌کند.
با این حال تحقق این هدف از نظر نگارندگان این گزارش نیازمند زمینه قانونی و حمایت دولت است. وزارت میراث فرهنگی می‌تواند با همکاری شهرداری‌ها، صندوق احیای بناهای تاریخی، و بخش خصوصی، طرح‌های خلاقانه‌ای برای مرمت مشارکتی و بهره‌برداری فرهنگی تدوین کند.
این گزارش با اشاره به اینکه مساله اصلی در حوزه میراث فرهنگی ایران، نبود توازن میان حق عمومی و حق خصوصی است آورده است: درحالی‌که قوانین به‌درستی بر حفاظت از میراث فرهنگی به عنوان ثروتی ملی تاکید دارند، اما نباید این تاکید به معنای نادیده گرفتن حقوق مشروع مالکان خصوصی باشد. اگر مالکان احساس کنند که ثبت آثارشان تنها موجب محدودیت و زیان اقتصادی است، طبیعی است که انگیزه‌ای برای حفاظت نخواهند داشت.
در نتیجه، حتی هدف نهایی قانون یعنی حفظ میراث فرهنگی نیز با شکست مواجه می‌شود. برای ایجاد این توازن بر اساس گزارش «حمایت از مالکان خصوصی میراث فرهنگی و ارائه پیشنهادهای سیاستی» باید میان دو مفهوم کلیدی حاکمیت عمومی بر میراث فرهنگی که ناظر بر منافع جمعی و نظارت دولت است و مالکیت خصوصی بر املاک تاریخی که حقوق فردی، اقتصادی و مدنی را شامل می‌شود تمایز قائل شد. این گزارش نتیجه می‌گیرد که حفاظت پایدار زمانی ممکن است که این دو در تعامل و نه در تقابل با یکدیگر قرار گیرند.
این گزارش تاکید می‌کند که میراث فرهنگی ایران نیازمند نگاه تازه‌ای در قانون‌گذاری است؛ نگاهی که همزمان حافظ حقوق عمومی و حقوق خصوصی باشد. برای تحقق این هدف پنج پیشنهاد مطرح شده است. تدوین و تصویب قانون حمایت از مالکان خصوصی میراث فرهنگی با تمرکز بر جبران خسارت‌ها و ارائه مشوق‌های مالی، فنی و بیمه‌ای اولین آنهاست. دومین مورد به اصلاح فصل نهم قانون مجازات اسلامی با هدف تفکیک میان تخلف و جرم عمدی و کاهش مجازات‌های غیرمتناسب برمی‌گردد.
تدوین قانون ساماندهی اموال فرهنگی - تاریخی منقول مجاز و تعیین ضوابط روشن برای مالکیت، انتقال و نگهداری این اموال سومین پیشنهاد است. ایجاد ساختارهای مشارکتی در وزارت میراث فرهنگی برای تعامل با مالکان و نهادهای مردمی در سطح استان‌ها چهارمین پیشنهاد است و آخرین مورد به پیش‌بینی مشوق‌های اقتصادی مانند وام‌های مرمتی، معافیت‌های مالیاتی، و امکان بهره‌برداری فرهنگی از املاک تاریخی برمی‌گردد.
گزارش «حمایت از مالکان خصوصی میراث فرهنگی و ارائه پیشنهادهای سیاستی» با اشاره به اینکه حفاظت از میراث فرهنگی، صرفا وظیفه دولت نیست؛ بلکه مسوولیتی مشترک میان دولت و مردم است،آورده است: با ایجاد سازوکارهای قانونی و حمایتی مناسب، می‌توان این مسوولیت مشترک را به فرصتی برای توسعه فرهنگی، گردشگری و اقتصادی تبدیل کرد. چنانچه این توازن میان حقوق عمومی و مالکیت خصوصی برقرار شود، میراث فرهنگی نه باری بر دوش مالکان، بلکه فرصتی برای افتخار، درآمد و پایداری فرهنگی خواهد بود.