در جست‌وجوی شفافیت

در ارزیابی بین‌المللی RTI، ایران با امتیاز 71 از 150 در رتبه 104 از میان 140کشور قرار دارد. این رتبه نشان‌دهنده فاصله چشم‌گیر کشور از میانگین جهانی است. هدف شاخص، RTI سنجش کیفیت قوانین ملی کشورها در حوزه شفافیت، میزان شمولیت، ضمانت‌های اجرایی و حقوق شهروندان در دسترسی به اطلاعات عمومی است. براساس این شاخص کشورها بر اساس 61 مولفه در هفت حوزه ارزیابی می‌شوند: حق دسترسی، دامنه شمول قانون، فرآیند درخواست اطلاعات، استثنائات و رد درخواست‌ها، نظام شکایات و تجدیدنظر، ضمانت‌های اجرایی و حمایت‌ها و نهایتا اقدامات ترویجی و آگاهی‌بخشی. نمره نهایی کشورها از مجموع 150 امتیاز محاسبه می‌شود.

سابقه تقنینی حق دسترسی به اطلاعات در ایران

در ایران، قانون «انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات» در سال1387 تصویب شد. این قانون از مهم‌ترین ابزارهای قانونی برای تضمین شفافیت در عملکرد نهادهای دولتی و عمومی و مقابله با فساد محسوب می‌شود. قانون مذکور، حق همه شهروندان ایرانی را برای دسترسی به اطلاعات عمومی مگر در مواردی که قانون استثنا کرده به رسمیت می‌شناسد. همچنین تشکیل «کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات» با عضویت وزرای ارتباطات، اطلاعات، دفاع، ارشاد، رئیس سازمان برنامه و بودجه، رئیس دیوان عدالت اداری، رئیس کمیسیون فرهنگی مجلس و دبیر شورای عالی فناوری اطلاعات پیش‌بینی شده است. با وجود این، گزارش‌های رسمی مرکز پژوهش‌ها نشان می‌دهد اجرای قانون با مشکلات متعدد تقنینی و اجرایی روبه‌رو بوده است. ضعف در ضمانت اجرا، ابهامات قانونی، ترکیب غیربهینه کمیسیون، کمبود منابع انسانی، ناآگاهی عمومی از قانون و ضعف سامانه ملی انتشار اطلاعات از جمله چالش‌های اصلی شناخته شده‌اند.

بااین‌حال، بررسی تفصیلی نشان می‌دهد بخشی از این امتیاز پایین ناشی از برداشت‌های ناقص یا نادرست ارزیابان بین‌المللی از مفاد قانون ایران است. برای مثال برخی از ظرفیت‌های قانونی و آیین‌نامه‌ای موجود در کشور، در گزارش‌های ارزیابان لحاظ نشده‌اند؛ زیرا در متن قانون نیامده و صرفا در شیوه‌نامه‌های اجرایی ذکر شده‌اند. همچنین ترجمه ناقص یا تفسیر اشتباه از مواد قانونی، سبب شده است امتیازهایی که به لحاظ فنی و حقوقی شایسته ایران بوده، اعطا نشود. برآورد کارشناسان گزارش نشان می‌دهد که اگر تنها تبیین و مستندسازی درست قانون فعلی برای ارزیابان انجام شود، بدون هیچ اصلاح قانونی جدید، ایران می‌تواند 36امتیاز دیگر کسب کند و امتیاز خود را به 107 (رتبه حدود 31 جهانی) ارتقا دهد.

مطالعه تطبیقی قوانین کشورهای دارای رتبه بالا در شاخص RTI (مانند مکزیک، صربستان و سریلانکا) نشان می‌دهد که قوانین این کشورها دارای ویژگی‌هایی از جمله شمولیت گسترده، ضمانت اجرایی قوی، تعریف روشن از استثنائات، سازوکار شفاف شکایت و تجدیدنظر و سیاست‌های فعال آگاهی‌رسانی عمومی هستند. در مقایسه، قانون ایران در برخی از این مولفه‌ها عملکرد نسبتا مناسبی دارد؛ اما ضعف در تدوین صریح برخی سازوکارها، نبود ضمانت‌های کیفری و اجرایی کافی و عدم تصریح در مورد نحوه پاسخ‌گویی دستگاه‌ها موجب کاهش امتیاز کشور شده است.

از نظر پیشینه تقنینی، ایران علاوه بر قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، مجموعه‌ای از قوانین مکمل را نیز در حوزه شفافیت تصویب کرده است؛ قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد در سال1390 تصویب شد که دستگاه‌های اجرایی را ملزم به انتشار عمومی اطلاعات، فرآیندها، قراردادها و تصمیمات اداری می‌کند. قانون شفافیت قوای سه‌گانه، دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها در سال1403 تصویب شد که گسترده‌ترین دامنه شمول را در تاریخ قانون‌گذاری کشور دارد و حتی قوه قضائیه و نهادهای عمومی غیردولتی را نیز ملزم به شفافیت می‌کند. ماده 653 قانون آیین دادرسی کیفری در سال1392 تصویب شد که قوه قضائیه را موظف به انتشار آنلاین آرای قضایی و اطلاعات ساختاری کرده است.

همچنین بیش از 12 شیوه‌نامه اجرایی ذیل قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات تدوین شده است که هر یک حوزه‌ای خاص را پوشش می‌دهند، ازجمله شیوه‌نامه انتشار اطلاعات نهادهای اقتصادی عمومی، تشکل‌های مردم‌نهاد، موسسات خصوصی ارائه‌دهنده خدمات عمومی، مجوزها، قراردادها، اطلاعات شهرداری‌ها و شوراهای شهر و همچنین دستورالعمل تشخیص اسرار دولتی، تجاری و حریم خصوصی. این مقررات ضمن تعیین مصادیق داده‌ها و فرآیندهای دسترسی، مرز میان اطلاعات عمومی و شخصی یا محرمانه را روشن‌تر می‌سازند.

ایران در کدام مولفه‌های حق دسترسی جایگاه بهتری دارد؟

ایران در مولفه‌های حق دسترسی و شمول قانون عملکرد بهتری دارد، زیرا دامنه مشمولان در ماده (1) قانون بسیار گسترده است و شامل نهادهای عمومی، خصوصی و حتی موسسات خصوصی دارای وظایف عمومی می‌شود. با این حال در مولفه‌های مربوط به «فرآیند درخواست»، «شکایات و تجدیدنظر» و «اقدامات ترویجی»، ضعف‌هایی جدی وجود دارد. برای مثال، قانون ایران در خصوص الزام نهادهای دولتی به کمک به متقاضیان در تکمیل درخواست، یا تعیین صریح مهلت‌های پاسخ‌دهی، یا نحوه اعتراض به رد درخواست‌ها، صراحت و ضمانت اجرایی کافی ندارد. همچنین در زمینه «آگاهی‌بخشی و ترویج فرهنگ شفافیت» هیچ الزام عملی برای دولت‌ها یا نهادهای عمومی تعیین نشده است.

در فصل مربوط به تحلیل تطبیقی، گزارش با بررسی مولفه‌به‌مولفه شاخص RTI نشان می‌دهد که برخی امتیازها به اشتباه از ایران کسر شده‌اند؛ از جمله در مولفه‌های حق دسترسی شهروندان به اطلاعات قوه قضائیه (که در قانون و ماده 653 تصریح شده)، شمول شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی یا حق دسترسی اتباع غیرایرانی. همچنین برخی مفاد آیین‌نامه‌های اجرایی مانند الزام دستگاه‌ها به ارائه رسید بلافاصله پس از ثبت درخواست یا انتشار داده‌ها در فرمت‌های قابل‌خواندن ماشینی، در ارزیابی‌ها لحاظ نشده است.

توصیه‌های سیاستی

از منظر سیاستی، گزارش سه مسیر اصلی برای بهبود رتبه ایران در شاخص RTI ترسیم می‌کند: نخست، اصلاحات تبیینی و اطلاع‌رسانی بین‌المللی که از طریق تعامل فعال با نهادهای تنظیم‌کننده شاخص، ارائه مستندات دقیق و هماهنگی میان وزارت امور خارجه، کمیسیون انتشار اطلاعات و مجلس می‌تواند منجر به بازگرداندن بخشی از امتیازات از دست‌رفته و اصلاح برداشت‌های نادرست در نسخه‌های بین‌المللی شود.

دوم، اصلاحات قانونی جزئی و عمیق که شامل ایجاد ضمانت اجرایی برای پاسخ‌گویی نهادها، تعیین مهلت مشخص برای پاسخ، تدوین سازوکارهای روشن شکایت و تجدیدنظر، بازتعریف جایگاه کمیسیون انتشار اطلاعات، افزایش اختیارات دبیرخانه اجرایی و تقویت نقش نظارتی مردم و نهادهای مدنی است.

سوم، اصلاحات اجرایی و آیین‌نامه‌ای که بدون نیاز به تغییر قانون و از طریق بازنگری آیین‌نامه‌ها، آموزش کارکنان، به‌روزرسانی سامانه ملی درخواست اطلاعات و بهبود دسترسی عمومی به داده‌ها می‌تواند به ارتقای امتیاز کشور کمک کند. گزارش با اشاره به تجربه کشورهای موفق تاکید می‌کند که حتی دولت‌های دارای ساختار اداری پیچیده توانسته‌اند با «استانداردسازی فرآیند پاسخ‌دهی» و «تضمین مشارکت جامعه مدنی» جایگاه خود را ارتقا دهند؛ درحالی‌که در ایران موانعی چون فرهنگ پنهان‌کاری، سیاسی شدن رسانه‌ها، ضعف زیرساخت‌های فنی و فرهنگی و ابهامات قانونی در حوزه حریم خصوصی و امنیت ملی مانع تحقق کامل اهداف قانون شده‌اند؛ موضوعی که با یافته‌های مطالعات مرکز پژوهش‌ها و تحقیقات دانشگاهی سال‌های 1399 تا 1403 همخوان است.

در ادامه، گزارش نتیجه می‌گیرد که ارتقای رتبه ایران در شاخص RTI علاوه بر بُعد بین‌المللی، به بهبود اعتماد عمومی، کاهش فساد، افزایش کارآمدی نظام اداری و تقویت مردم‌سالاری منجر می‌شود و پیشنهاد می‌کند مجلس در طرح اصلاح قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، اقداماتی چون افزایش ضمانت اجرا، گسترش شمول قانون به نهادهای عمومی و شرکت‌های دولتی، ایجاد نظام مستقل رسیدگی به شکایات، الزام به انتشار پیش‌دستانه داده‌ها، حمایت از افشاگران فساد و خبرنگاران تحقیقی، آموزش عمومی و هم‌افزایی میان قوانین شفافیت موجود را مدنظر قرار دهد.

همچنین تاکید می‌شود دبیرخانه کمیسیون با همکاری وزارت امور خارجه مستندات قانونی را ترجمه و برای ارزیابان بین‌المللی ارسال کند تا امتیازات ایران بازبینی شود؛ اقدامی که حتی بدون اصلاح تقنینی می‌تواند رتبه کشور را به‌طور قابل‌توجهی بهبود بخشد و با اصلاحات تکمیلی، ایران را در میان 30 کشور برتر جهان قرار دهد. قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات دارای بنیان‌های قابل قبول است اما برای تحقق کامل اهداف خود به تدوین دقیق‌تر، اجرای موثرتر و اطلاع‌رسانی فعال‌تر نیاز دارد و دستیابی به شفافیت واقعی مستلزم همکاری قانون‌گذار، دستگاه‌های اجرایی و جامعه مدنی است. در نهایت، شاخص RTI نه به‌عنوان هدف نهایی، بلکه به‌مثابه ابزاری برای ارزیابی و اصلاح مستمر سیاست‌های شفافیت کشور معرفی شده است که ارتقای آن می‌تواند تصویر مثبتی از حکمرانی داده در ایران ارائه دهد و تعاملات جهانی کشور را در حوزه‌های حقوق بشر، توسعه پایدار و اعتماد عمومی بهبود بخشد.