دولت در بودجه‌ریزی برنامه‌محور موفق نبود

یکی از نکات مهم این لایحه، توجه به سنجه‌گذاری عملکردی برای دستگاه‌های اجرایی به‌عنوان مقدمه‌ای برای نیل به بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد است، اما بررسی نحوه هدف‌گذاری برای ارزیابی عملکرد دستگاه‌های اجرایی و مقایسه آن با الگوهای موفق دنیا در حوزه بودجه‌ریزی برنامه‌محور نشان می‌دهد، لایحه در این موضوع موفق نبوده است. یکی از نکات حائزاهمیت لایحه پیش‌رو فقدان برخی جداول مهم از جمله فصول هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای است که منجر به ارائه تصویری ناقص از بودجه شده و امکان تحلیل دقیق مصارف بودجه را سخت کرده است.

در این گزارش، بخش دوم لایحه بودجه 1403 مورد بررسی قرار گرفته و نکات مهم و مثبت و منفی لایحه ارائه شده است.

یکی از نکات حائزاهمیت لایحه پیش‌رو، فقدان برخی جداول مهم از جمله فصول هزینه‌ای (جداول 2 و 3)، جدول امور فصول تملک دارایی (جدول 6) است که منجر به ارائه تصویری ناقص از بودجه شده است. در فقدان چنین تفکیک‌های مهمی نمی‌توان تحلیل دقیقی از وضعیت مصارف بودجه از حیث اهداف هزینه‌کردهای دولت (امور فصول) و انواع هزینه‌کردهای دولت (فصول هزینه‌ای) ارائه داد.

به‌گزارش بنا بر قانون «اصلاح مواد 180 و 182 قانون آیین‌نامه داخلی مجلس» که در سال 1401 به‌تصویب مجلس رسید، مقرر شد که لایحه بودجه در 2 مرحله تقدیم مجلس شود. بخش اول لایحه بودجه 1403 مشتمل بر احکام بودجه‌ای و ارقام کلان در آذر سال 1402 به‌دست مجلس رسید و پس از بررسی و تصویب آن، بخش دولتی لایحه به مجلس ارسال شده است.

در این مرحله، مجلس ضمن بررسی جداول تفصیلی می‌بایست در مصوبات خود به‌گونه‌ای عمل کنند که مصوبات بخش اول که به قانون تبدیل شده است، نقض نشود. به‌عبارت ساده‌تر، در این مرحله اقدام اصلی مجلس کسب اطمینان از توزیع متناسب اعتبارات میان دستگاه‌های اجرایی است.

مجموع مصارف بودجه کل کشور در بخش دوم لایحه بودجه امسال برابر 6هزار و347 هزار میلیارد تومان اعلام شده است. 2هزار و837 هزار میلیارد تومان از این میزان مربوط به مصارف بودجه عمومی دولت و 3هزار و741 هزار میلیارد تومان از این مقدار مربوط به بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات اعتباری وابسته به دولت است که پس از کسر ارقام دوبار منظور (معادل 230 هزار میلیارد تومان) جمع آن، به رقم مصارف کل کشور خواهد رسید.

شایان ذکر است که رقم مصارف بودجه کل کشور در مصوبه بخش اول لایحه بودجه، معادل 6هزار و458 هزار میلیارد تومان بود که به‌دلیل افزایش ارقام دوبار منظور شده در جداول مرحله دوم (از 120 هزار میلیارد تومان به 230 هزار میلیارد تومان) این رقم کاهش یافته است.

کاهش سهم بودجه عمرانی

بودجه عمومی دولت به مصارف عمومی دولت و مصارف از محل درآمدهای اختصاصی تقسیم می‌شود. اعتبارات این دو بخش به‌ترتیب برابر 2562 و 275 هزار میلیارد تومان است. مصارف عمومی دولت هم، به مصارف هزینه‌ای، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و تملک دارایی‌های مالی قابل‌تفکیک است.

مصارف عمومی دولت در بخش دوم لایحه بودجه امسال معادل 2هزار و562 هزار میلیارد تومان است که نسبت به قانون بودجه پارسال معادل 23 درصد و نسبت به عملکرد آن معادل 21 درصد افزایش پیدا کرده و مصارف عمومی دولت، شامل 3 بخش اعتبارات هزینه‌ای، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی است.

اعتبارات هزینه‌ای شامل حقوق و دستمزد کارکنان و مستمری بازنشستگان می‌شود. تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نیز معادل مخارج دولت برای حفظ و افزایش سرمایه‌گذاری در حوزه زیرساخت‌ها است که به آن بودجه عمرانی نیز گفته می‌شود. تملک دارایی‌های مالی به مفهوم بازپرداخت اصل بدهی‌های دولت است که البته هر ساله موارد دیگری نیز در آن گنجانده می‌شود. در لایحه امسال اعتبارات هزینه‌ای 73 درصد، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای 15 درصد و تملک دارایی‌های مالی 12 درصد از مصارف عمومی دولت را تشکیل می‌دهند.

گفتنی است، مصارف شرکت‌های دولتی، موسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانک‌ها از حیث ماهیت متفاوت با مصارف عمومی دولت است؛ زیرا این مصارف از محل منابع خود این مجموعه‌ها بوده و به‌معنای دریافتی از دولت نیست، ثانیا به‌طورکلی بودجه شرکت‌های دولتی خلاف بودجه عمومی دولت، در واقع گردش مالی این شرکت‌ها در طول سال است، همچنین مصارف از محل درآمدهای اختصاصی نیز به‌معنای دریافتی از دولت نیست و بسته به ماهیت درآمد اختصاصی ضمن رعایت قوانین مرتبط با صلاحدید دستگاه مربوطه به مصرف می‌رسد.

مصارف عمومی افزایش یافت

مصارف عمومی دولت بخشی از بودجه است که تخصیص آن به‌شکل نیمه‌متمرکز انجام می‌شود. این قسمت از بودجه، درباره بودجه دستگاه‌های اجرایی ملی و بودجه ردیف‌های متفرقه، توسط سازمان برنامه و بودجه و درباره بودجه‌های استانی، توسط شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان تخصیص داده می‌شود.

در مقام مقایسه میان 1403 با 1402، هزینه‌ها چندان تعییر نکردند، اما مصارف تملک دارایی‌های مالی رشد کرده و در مقابل مصارف تملک دارایی‌های سرمایه‌ای هم با روندی کاهنده مواجه شده است. این به آن معناست که در سال 1403 نسبت به سال 1402 دولت ناگزیر است سهم بیشتری از بودجه عمومی را برای بازپرداخت اصل اوراق تخصیص دهد و در نتیجه سهم اعتبارات عمرانی کاهشی خواهد بود. این نکته موید این معناست که همچنان در این سال چشم‌اندازی از تحول در حوزه سرمایه‌گذاری بخش عمومی را شاهد نخواهیم بود و دولت نخواهد توانست تحرک جدی در حوزه توسعه زیرساختی از محل منابع عمومی رقم بزند.

هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر زیر فشار

مصارف عمومی هزینه‌ای که به اختصار اعتبارات هزینه‌ای هم نامیده می‌شود، حاصل جمع هزینه‌های عمومی ملی (شامل هزینه‌های عمومی و متفرقه دستگاه‌های اصلی) و هزینه‌های استانی و اعتبارات متفرقه است و مصارف اختصاصی را شامل نمی‌شود.

مجلس در بودجه پارسال با درج نام دستگاه‌های اجرایی مربوط به هر ردیف متفرقه، در تلاش است تا گامی در راستای شفافیت مالی و بودجه‌ای بردارد. خوشبختانه در لایحه بودجه امسال هم این امر ادامه یافته است. بودجه تمک دارایی‌های سرمایه‌ای اختصاصی در سر جمع اعتبارات عمومی تملک دارایی‌های سرمایه‌ای لحاظ نمی‌شود، همچنین اعتبارات مربوط به قانون «استفاده متوازن از امکانات کشور برای ارتقای سطح مناطق کمتر توسعه‌یافته» به‌دلیل جلوگیری از دوبار شماری در اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای عمومی منعکس نمی‌شود و بخشی از سرفصل هزینه‌ای دستگاه‌ها است. بنابراین اعتبارات تملک استانی از محل منابع بودجه عمومی 71 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده و 80 هزار میلیارد تومان دیگر از محل 3 درصد هزینه‌های دستگاه‌ها به‌عنوان بخشی از اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای به منابع استانی اضافه می‌شود. از آنجا که مصارف هزینه‌ای بیشتر به پرداخت حقوق و دستمزد اختصاص می‌یابد و در هنگام تخصیص قابل‌کاهش نیست، در صورت تحقق نیافتن منابع پیش‌بینی‌شده در قوانین بودجه، در عمل، بودجه عمرانی پرداخت‌شده از رقم مرقوم در قوانین کمتر می‌شود. مشاهدات نشان می‌دهد که نه‌تنها اعتبار تصویب‌شده در لایحه برای این بخش در سال‌های اخیر قابل‌توجه نیست که همین مقدار نیز در هیچ سالی به‌طورکامل اختصاص نیافته است. البته باید به این نکته مهم توجه داشت که کیفیت اعتبارات مربوط به تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، نیازمند بازنگری جدی است. تعداد زیاد پروژه‌های ناتمام و سرمایه‌گذاری دولتی ناموجه در برخی پروژه‌ها، نشانه‌ای از تخصیص نامناسب این اعتبارات است.

در حالی که در سال‌های گذشته تحقق بودجه عمرانی همواره کمتر از میزان تصویب‌شده بوده است، تحقق اعتبارات هزینه‌ای مقادیری نزدیک به مقدار مصوب داشته داشته‌اند. این موضوع نشان می‌دهد که بخش مصارف بودجه سال‌های مختلف باتوجه به غلبه بخش اعتبارات هزینه‌ای و به‌صورت‌خاص حقوق و دستمزد کارکنان، انعطاف کمی در مقابل تنگناهای احتمالی دولت و در صورت تصویب، امکان کاهش قابل‌توجه مصارف در آن وجود ندارد. در این شرایط کسری بودجه به سهم بودجه عمرانی اصابت خواهد کرد.