سندروم سامانه‌بازی
در قوانین بالادستی، به توسعه سامانه‌های مختلف توجه ویژه‌ای شده است. با این حال رشد سامانه‌ها و موازی‌کاری آنها با یکدیگر در سال‌های اخیر مشکلاتی برای مردم و فعالان اقتصادی ایجاد کرده است. از جمله این چالش‌ها می‌توان به هدررفت منابع و زمان، سردرگمی کاربران و تداخل نهادی اشاره کرد که در نهایت به افزایش هزینه پنهان کسب‌وکارها انجامیده است. در این وضعیت با برخی اصلاحات مانند بهره‌گیری از...
اروند جعفرصالحی: استفاده از خدمات فناوری اطلاعات به یک الزام در دنیای مدرن تبدیل شده است و دولت‌ها نیز با هدف افزایش بهره‌وری، شفافیت و تسهیل درخواست‌ها در ارائه خدمات از سال‌های گذشته به استفاده از این فناوری روی آورده‌اند. در ایران نیز از برنامه سوم توسعه، دولت الکترونیک و ایجاد زمینه‌ای برای تسهیل ورود بخش خصوصی و کاهش انحصار دولت در اسناد قانون‌گذاری مورد توجه قرار گرفت.
حال و پس از گذر سال‌ها، ذی‌نفعان با تعدد و موازی‌کاری سامانه‌های مختلف مواجهند. بنا بر گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، تنها در قانون برنامه هفتم پیشرفت نام بیش از 70نوع سامانه، پایگاه و درگاه متفاوت ذکر شده که تکالیف قانونی مرتبط با آنها تعریف شده است. این در حالی است که به نقل از شورای اجرایی فناوری اطلاعات در مجموع بیش از 1600خدمت الکترونیک توسط 162دستگاه اجرایی تعریف شده که برای هر خدمت نیز یک سامانه راه‌اندازی شده است. تعدد سامانه‌ها و وجود سامانه‌های موازی، ابهام در تعیین متولی برخی از سامانه‌ها و ابهام در گستره و سطح کاری آنها از جمله مشکلات موجود هستند که در نهایت به سردرگمی کاربران (یعنی مردم و کسب‌وکارها)، افزایش هزینه‌ها در انجام کارها و صرف وقت بیشتر می‌شود. همچنین به‌دلیل عدم ارتباط سامانه‌ها با یکدیگر، اعمال حکمرانی داده‌محور نیز با چالش مواجه است. از جمله پیشنهادها برای اصلاح این وضع می‌توان به پایش و نظارت برای جلوگیری از موازی‌کاری در کوتاه‌مدت و بهره‌گیری از مدل‌های مشارکت عمومی - خصوصی در بلندمدت برای توسعه و کاهش هزینه‌های دولت اشاره کرد.
امروزه فناوری اطلاعات و ارتباطات به زیرساختی بنیادین برای عملکرد جوامع مدرن و عامل راهبردی در توسعه پایدار تبدیل شده است. در ایران، موضوع دولت الکترونیک سابقه‌ای طولانی در اسناد بالادستی و برنامه‌های توسعه دارد. این مسیر با تاکید بر تسهیل شرایط برای ورود بخش خصوصی در عرصه دولت الکترونیک و تهیه زیرساخت‌ها، از قانون برنامه سوم توسعه (مصوب 1379) آغاز شد. سپس در برنامه چهارم، موضوعاتی مانند بانکداری الکترونیک، سلامت الکترونیک و آموزش الکترونیک برای اولین‌بار مطرح شدند.
با وجود این پیشینه، تحقق کامل اهداف دولت الکترونیک هنوز محقق نشده است. رشد این سامانه‌ها به‌ویژه در سال‌های اخیر شتاب گرفته است. برنامه هفتم پیشرفت (از 1403 تا 1407) دولت الکترونیک و هوشمند را به‌عنوان یکی از ارکان اساسی و اهداف راهبردی (به‌ویژه در مواد 104 و 107) تعیین کرده است. بر مبنای تکالیف قانونی، تعداد سامانه‌های دولتی افزایش یافته است. از سوی دیگر، ایجاد و معرفی یک سامانه جدید، به خودی خود می‌تواند به‌عنوان دستاورد بخشی از دستگاه اجرایی معرفی شود. به همین خاطر دستگاه‌های مختلف در رقابت برای ایجاد سامانه‌های جدید قرار می‌گیرند.
سبقت دستگاه‌ها در تولید سامانه
در قانون برنامه هفتم پیشرفت، به دفعات متعددی از عباراتی نظیر «سامانه»، «پایگاه» و «درگاه» استفاده شده است. این سامانه‌ها حوزه‌های متنوعی از خدمات قضایی و حقوقی، بهداشت و سلامت، اقتصادی و بازرگانی، رفاهی، اجتماعی و فرهنگی، خدمات شهری و محیط زیست و حکمرانی اداری را پوشش می‌دهند. در این قانون تکالیف مختلفی در ارتباط با استفاده از 72سامانه مختلف ذکر شده است. این در حالی است که براساس اطلاعات شورای اجرایی فناوری اطلاعات، 162دستگاه اجرایی در مجموع بیش از 1600خدمت الکترونیک تعریف کرده‌اند که اکثرا برای هر خدمت نیز یک سامانه تاسیس شده است.
بسیاری از این سامانه‌ها در سال‌های گذشته پس از صرف هزینه برای راه‌اندازی متروک شده و برخی دیگر با وجود در همپوشانی با هم، در رقابت هستند. فراوانی بالای سامانه‌ها نشان‌دهنده یک مشکل اساسی در معماری دیجیتال کشور است. تلاش برای ایجاد زیرساخت‌های دیجیتال از سال1396 به بعد، با وجود شناسایی مزایای دولت الکترونیک (همچون کاهش فساد و ارتقای شفافیت)، به‌دلیل عدم انسجام و نبود یکپارچگی کارآمد میان سامانه‌ها، به پیچیدگی و پراکندگی انجامیده است. این وضعیت در عمل به این معناست که سامانه‌های الکترونیک در ایران، به جای آنکه شبکه‌ای منسجم و هماهنگ باشند، به صورت جزیره‌ای عمل می‌کنند. در نتیجه، اطلاعات درون این سامانه‌ها متمرکز نبوده و تبادل اطلاعات به صورت کارآمدی انجام نمی‌شود.
عوارض سامانه‌سازی
وجود سامانه‌های فراوان و بعضا موازی با یکدیگر، چالش‌هایی برای دولت الکترونیک در ایران ایجاد می‌کند. این عارضه نه تنها اهداف کلان تحول دیجیتال را تحت شعاع قرار می‌دهد، بلکه به‌طور مستقیم بر کارآیی نظام اداری و رضایت شهروندان نیز تاثیر منفی می‌گذارد. در قدم نخست، موازی‌کاری سامانه‌ها مشکلاتی برای دولت و نظام اداری ایجاد می‌کند. موازی‌کاری در طراحی و توسعه سامانه‌ها منجر به هدر رفتن منابع و زمان می‌شود. این مساله، کارآمدی خدمات الکترونیک را زیر سوال می‌برد و هزینه‌های پنهان اداری را افزایش می‌دهد. ابهام در تعیین متولی و وظایف آن، مشکل دیگری است که برای نظام اداری ایجاد می‌کند. ابهام در گستره و سطح کاری سامانه‌ها و نبود تعریف دقیق از مسوولیت‌ها، باعث سردرگمی سازمان‌ها و تداخل نهادی می‌شود. به‌عنوان مثال، در قانون برنامه هفتم، برای برخی سامانه‌های کلیدی مانند «سامانه پشتیبان تصمیم زنجیره‌های ارزش‌آفرین اقتصادی» مشخص نشده که کدام دستگاه مسوول طراحی و راهبری آن است.
از سوی دیگر، توسعه صحیح سامانه‌ها در کشور با مقاومت جدی رانت‌جویان و برخی دیوان‌سالاران مواجه است. این افراد از داده‌های در اختیار خود به‌عنوان «منبع قدرت دستگاهی» استفاده می‌کنند و در برابر اتصال به سامانه‌های واحد مقاومت نشان می‌دهند. در نهایت فقدان معماری کلان دولت الکترونیک و پراکندگی سامانه‌ها، مانع از تقویت انسجام نهادی و ایجاد یک حکمرانی داده‌ی موثر می‌شود.
در قدم بعدی، تعدد سامانه‌ها مشکلاتی برای سایر ذی‌نفعان یعنی مردم و فعالان اقتصادی به‌وجود می‌آورد. پیچیدگی خدمات در نهایت به نارضایتی عمومی منجر می‌شود. کاربران (اعم از شهروندان و کسب‌وکارها) برای انجام یک فعالیت واحد ناگزیر به استفاده از چندین سامانه موازی هستند. این مساله باعث پیچیدگی فرآیندها، اتلاف زمان و نارضایتی جدی ذی‌نفعان می‌شود. به‌عنوان مثال در حوزه تولید و بازرگانی، شرکت‌ها ملزم به تعامل با نزدیک به 31سامانه مختلف به‌طور همزمان هستند (مانند سامانه جامع تجارت، سامانه مؤدیان مالیاتی، سامانه جامع روابط کار، سامانه بیمه تامین اجتماعی و...) که در نهایت به پیچیده‌تر شدن فرآیند اداری برای شرکت‌ها می‌انجامد.
از سوی دیگر، شباهت ظاهری و استفاده نادرست از مفاهیمی چون «سامانه»، «پایگاه» و «درگاه» در متون قانونی نیز به سردرگمی کاربران می‌انجامد. برای مثال، در حوزه قضایی، وجود سامانه‌هایی با عملکردهای مشابه مانند «سامانه ابلاغ الکترونیک قضایی (ثنا)» و «سامانه ابلاغ قوه قضائیه» کاربران را دچار سردرگمی می‌کند. در مجموع، این پراکندگی باعث کاهش اعتماد عمومی به سامانه‌های دولتی می‌شود و سیاست‌های تحول دیجیتال در ایران را به ناکامی می‌کشاند.
سامان‌دهی بی‌سامانی‌ها
اصول اقتصادی بر حداقلی بودن نقش دولت و محدود ماندن آن به ارائه خدمات مربوط به بخش عمومی تاکید می‌کنند. از این نظر، بسیاری از بخش‌های دولت از طریق سامانه‌های خود، مشغول به کاری هستند که بخش خصوصی با بهره‌وری بالاتر می‌تواند آن را انجام دهد. در این وضعیت علاوه بر هدررفت منابع که ناشی از انجام کار با بهره‌وری پایین‌تر است، بخش‌های دولتی از انجام وظایف اصلی خود (از جمله تنظیم‌گری) دور می‌شوند.
نخستین قدم در راستای اصلاح وضع موجود، توقف موازی‌کاری و ایجاد یک چارچوب فنی و حقوقی منسجم است. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی که به بررسی و احصای سامانه‌های دولتی در قانون برنامه هفتم پرداخته است، بر شفاف‌سازی و تثبیت تعاریف قانونی تاکید می‌کند. در همین راستا این گزارش پیشنهاد می‌کند که ابهامات موجود در بند «ت» ماده107 قانون برنامه هفتم در مورد تعاریف «سامانه‌های ملی»، «فرابخشی» و «ستادی» از طریق درخواست استفساریه از مجلس یا تدوین آیین‌نامه اجرایی شفاف از سوی دولت، مرتفع شود. این اقدام برای توقف فوری ایجاد سامانه‌های تکراری و غیرضروری، لازم است. همچنین تدوین معماری مرجع و استانداردسازی یکی دیگر از اقداماتی است که به واسطه آن می‌توان از پیچیدگی وضع موجود خارج شد. تدوین استاندارد ملی تبادل داده و سپس اتصال سامانه‌ها باید صرفا در چارچوب این استاندارد انجام گیرد.
از سوی دیگر، تمام سامانه‌های دولت باید به‌صورت یکپارچه تحت پایش و نظارت قرار گیرند تا از موازی‌کاری و تداخل جلوگیری شود. اجرای دقیق قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی (مصوب 1401) به‌عنوان ابزاری برای حکمرانی داده، در این مسیر محوری است. در قدم بعدی و برای کاهش بار مستقیم دولت در توسعه و نگهداری سامانه‌ها و تشویق نوآوری، می‌توان به مدل‌های اقتصادی مبتنی بر مشارکت و برون‌سپاری روی آورد. استفاده از مدل مشارکت عمومی - خصوصی برای توسعه و نگهداری سامانه‌های ملی و بین‌دستگاهی می‌تواند ضمن کاهش فشار بر بودجه عمومی، انگیزه سرمایه‌گذاری بخش خصوصی را افزایش دهد. دولت باید به جای تصدی‌گری، نقش تنظیم‌گر و نظارت‌کننده بر عملکرد سامانه‌ها را ایفا کند.
در بلندمدت نیز دولت می‌تواند عرضه بخشی از خدمات سامانه‌های الکترونیکی خود را از طریق رابط‌های برنامه‌نویسی باز (Open API) در اختیار کسب‌وکارهای نوآور قرار دهد. این اقدام، بار مستقیم دولت در توسعه همه‌جانبه سامانه‌ها را کاهش داده و زمینه رشد اکوسیستم‌های نوآورانه را فراهم می‌آورد. این رویکرد، یک مصداق روشن از «دولت پلتفرمی» است که در آن زیرساخت توسط دولت تامین می‌شود، اما ارائه خدمات متنوع و نوآورانه به بخش خصوصی واگذار می‌شود.
از دیدگاه اقتصادی، سامانه زمانی موفق است که کارآمد باشد و یکی از ویژگی‌های آن، رضایت کاربر و سهولت استفاده از آن است. در نتیجه دولت باید این ویژگی را مدنظر قرار دهد و به صورت دوره‌ای رضایت کاربران را پایش کند. با توجه به حجم بالای تکالیف در برنامه هفتم پیشرفت و فوریت توقف زیان‌های ناشی از موازی‌کاری، دولت باید گام‌های اولیه را با تمرکز بر اقدامات پیشگیرانه و ساختاردهی بردارد. همچنین در بلندمدت نقش سامانه‌ها در گردآوری داده‌های به‌روز برای استفاده در سیاستگذاری داده‌محور اهمیت بالایی پیدا می‌کند. برای داشتن پایگاه داده‌ای که در تصمیم‌گیری برای انتخاب سیاست‌های بهینه اثرگذار باشد، نیاز است موازی‌کاری سامانه‌ها کاهش یابد و در طراحی سامانه به اطلاعات مورد نیاز برای سیاستگذاری‌های آینده توجه شود.