مردودی آموزش در برنامه

بازوی پژوهشی مجلس اشاره کرده است که گزارش ناظر اجرایی از عملکرد فصل19 برنامه هفتم توسعه دارای ایرادهایی همچون اشتباهات آماری، عدم پرداخت به موانع اجرا، دقیق نبودن برش‌های سالانه اهداف و بی‌توجهی به کیفیت انجام تکالیف است. بررسی جزئیات نشان می‌دهد دلایل مختلفی از جمله کمبود منابع، تعلل در تصمیم‌گیری، ضعف توان مدیریتی و کارشناسی، آرمان‌گرایانه بودن اهداف و کمبود مهلت زمانی برای اجرا، موجب شده است که سرانجام بخش عمده‌ای از تکالیف محقق نشوند و بخش محقق‌شده نیز عمدتا مربوط به احکام تنظیم‌گر یا تعیین‌کننده ضابطه‌ای مشخص در حوزه بودجه یا امور مالیاتی باشد.

از عوامل اصلی اجرایی نشدن بسیاری از احکام، عدم تصویب آیین‌نامه‌ها و اسناد پشتیبان لازم است که به معنای آن است که برنامه پس از یک‌سال هنوز به مرحله استقرار هم نرسیده است. البته بخشی از احکام عمل‌نشده همچنان دارای مهلت زمانی هستند و انجام نشدن آنها به معنای عدم تحقق وضع مورد انتظار در سال نخست است. از سویی به نظر اهداف سال نخست به‌گونه‌ای با میزان عملکرد دولت هماهنگ شده است که عمده تکالیف، «انجام شده» تلقی شوند؛ این مساله شاید در گزارش سال نخست خوشایند باشد، اما در عمل موجب انباشت تکالیف محقق نشده در پایان برنامه خواهد شد.

عملکرد نظام آموزشی

ارزیابی عملکرد سال نخست فصل نوزدهم «ارتقای نظام آموزشی» در قانون برنامه هفتم پیشرفت که توسط مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی انجام شده است، تصویری روشن اما نگران‌کننده از وضعیت اجرای تکالیف دولت در حوزه آموزش و پرورش ارائه می‌دهد. مطابق ماده118 قانون، دولت موظف بوده هر سال گزارش اجرای برنامه را به مجلس ارائه کند تا مورد بررسی و ارزیابی ناظران قرار گیرد. ماهیت این گزارش بر سه محور «اهداف کمی»، «وضعیت اسناد تدوینی» و «میزان اجرای احکام» است و نتایج کلی نشان می‌دهد بخش آموزش و پرورش هنوز حتی به مرحله استقرار واقعی برنامه نیز نرسیده است.

در حوزه اهداف کمی، از مجموع 19هدف فصل ارتقای نظام آموزشی، تنها 2هدف به تحقق کامل رسیده، 7هدف در سطح تحقق زیاد قرار گرفته‌اند و 10هدف در سطح تحقق کم قرار گرفته است؛ درحالی‌که 2 هدف به کلی محقق نشده باقی مانده‌اند. به بیان درصدی، صرفا 9درصد اهداف به‌طور کامل تحقق یافته، 33درصد تحقق زیاد، 48درصد تحقق کم و 10درصد فاقد تحقق بوده‌اند. گزارش عملکرد نهاد ناظر در رابطه با فصل 19 از نظر ثبت آمار و ارائه داده‌ها نیز دچار خطاهای قابل‌توجه بوده است. در برخی موارد، داده‌های سال1402 دچار اشتباه آماری بوده و ارزیابی‌ها را گمراه‌کننده کرده است. چنین اشتباهاتی مانع از ارائه تصویری دقیق از حرکت دستگاه‌ها به‌سمت اهداف می‌شود و نشان می‌دهد زیرساخت آماری اجرای برنامه هفتم هنوز به بلوغ لازم نرسیده است.

در محور اسناد تدوینی، امتیازدهی کیفی نشان می‌دهد تنها حدود نیمی از اسناد «کاملا منطبق» و نیمی «نسبتا منطبق» بر قانون بوده‌اند. هیچ سندی دارای مغایرت جدی تشخیص داده نشده، اما عملکرد در کیفیت اثرگذاری و هماهنگی بین دستگاهی ضعیف بوده و اسناد در تحقق هدف‌ها «نیازمند بهبود جدی» ارزیابی شده‌اند. همچنین، سطح «تعویق» در تصمیم‌گیری‌ها در برخی موارد گسترده گزارش شده که نشانه‌ای از عدم آمادگی اجرایی و ضعف در ترجمه اهداف به برنامه‌های عملیاتی است.

در بخش اجرای احکام فصل19، موضوع بحرانی‌تر است. از 16حکم دارای تکلیف تدوین سند و دستورالعمل لازم، تنها 2مورد به مرحله ابلاغ رسیده و 14مورد همچنان بلاتکلیف است. این یعنی بیش از 85درصد تکالیف زیرساختی حوزه آموزش و پرورش برای شروع اجرای واقعی برنامه هنوز شکل قانونی پیدا نکرده‌اند. وابستگی برخی تکالیف به احکام دیگر، عدم پیش‌بینی منابع مالی لازم در بودجه و ضعف اراده مدیریتی از مهم‌ترین علل تعلل عنوان شده است. هر کدام از دو عامل کمبود منابع مالی و کمبود توان مدیریتی حدود 40درصد سهم ناکامی‌ها را تشکیل می‌دهند.

مرکز پژوهش‌ها نقدهای بنیادینی نسبت به گزارش دولت مطرح کرده که قابل تامل و نشان‌دهنده خلأهای ساختاری است. نخست آنکه دولت به ابهامات متن قانون نپرداخته و بدون رفع برداشت‌های مبهم، اجرای تکالیف با تاخیر مواجه شده است. دوم اینکه گزارش‌های اجرایی به موانع عملیاتی به‌طور جزئی نپرداخته و ماهیت مشکلات در سطح عمومی باقی مانده است. سوم اینکه زمان‌بندی اهداف پنج‌ساله منطقی نبوده و اهداف سال نخست بدون توجه به مهلت واقعی دستگاه‌ها برای آماده‌سازی ساختارها تعیین شده‌اند. چهارم اینکه در بسیاری از مواد، تنها «اقدام شکلی» انجام شده و کیفیت اقدام در راستای تحقق هدف اصلی سنجیده نشده است. پنجم، بخشی از مواد گزارش‌دهی نشده و درهم‌ریختگی در ثبت عملکرد باعث پنهان ماندن ضعف‌ها شده است.

نگاهی به جزئیات تکالیف

بررسی جزئی تکالیف نشان می‌دهد حتی تکالیف مهمی نظیر تقسیم‌کار ملی اجرای سند تحول بنیادین، تدوین نقشه راه و تعیین الگوی نظارت بر آن که باید ظرف 3 تا 6ماه پس از لازم‌الاجرا شدن برنامه انجام می‌شد، همچنان انجام نشده، باقی مانده است. این موارد نشان می‌دهد که اجرای سند تحول بنیادین آموزش و پرورش همچنان فاقد ساختار مشخص برای پیشبرد بوده و برنامه هفتم نیز نتوانسته این خلأ مزمن را جبران کند. در نمونه‌ای از احکام اجرایی مرتبط با فضاهای آموزشی، اعلام شده که ساخت تنها 27مجتمع بزرگ آموزشی مربوط به پیش از برنامه بوده اما در گزارش دولت به‌عنوان پیشرفت برنامه هفتم ثبت شده است؛ درحالی‌که دستورالعمل طراحی این مجتمع‌ها تازه در سال1404 ابلاغ شده و آمار اعلام‌شده برای سال1403 واقعیت ندارد. این موضوع نشان‌دهنده فاصله جدی بین گزارش‌دهی رسمی و واقعیت پیشرفت پروژه‌ها است.

بررسی‌ها نشان می‌دهد به‌رغم مشاهده برخی اقدامات جزئی در همه تکالیف، وابستگی شدید اجرای بخش عمده برنامه به صدور آیین‌نامه‌ها، شیوه‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های معوق، نشان می‌دهد دولت هنوز در مرحله «ساخت مقدمات» متوقف مانده است. بخش قابل‌توجهی از تکالیف اجراشده نیز مربوط به موضوعات بودجه‌ای و مالیاتی بوده و کمتر اقدامی در حوزه تحول واقعی آموزش و پرورش دیده می‌شود. همچنین، در مواردی که اقدام نسبتا کامل انجام شده، محتوای سندها ضعیف و غیرموثر و حتی صرفا برای ثبت در کارنامه مورد استفاده قرار گرفته است.

توصیه‌های سیاستی

پیام اصلی این گزارش برای سیاستگذاران مشخص است: برنامه هفتم در حوزه آموزش و پرورش پس از یک سال اجرا، عملا هنوز آغاز نشده است. اهداف متعالی، بدون تامین منابع، ظرفیت مدیریتی، نظام داده دقیق و اسناد اجرایی معتبر، به سطح شعار باقی مانده‌اند. چالش‌ها مشخص اما اقدام برای برطرف کردن آنها به تعویق افتاده است و روند اجرایی از مسیر طراحی‌شده انحراف دارد. بخش آموزش و پرورش به‌عنوان مهم‌ترین حوزه سرمایه‌گذاری آینده کشور، با کمبود ساختاری توجه عملی مواجه است و تحقق تحول بنیادین بدون تمرکز هماهنگ و مسوولیت‌پذیر، ممکن نخواهد بود.

در این شرایط، به نظر می‌رسد مجلس باید با استفاده از ابزارهای نظارتی و تقنینی، مهلت مشخص برای تدوین اسناد لازم تعیین و دستگاه‌ها را ملزم به پاسخگویی دقیق و دوره‌ای کند. ارزیابی کیفیت اقدامات باید از حالت کمی و شکلی فراتر برود و با معیارهای تحول‌آفرینی سنجیده شود. در غیر این صورت، تکرار الگوی برنامه‌های گذشته محتمل است؛ برنامه‌هایی که به‌دلیل آرمانی‌بودن اهداف، بدون توجه به ظرفیت‌ها و واقعیت‌های اجرایی، هرگز به مرحله اثربخشی نرسیدند.