وضعیت نظام مالیاتی در ایران مطلوب نیست

به گزارش خبرگزاری اقتصادایران، دفتر مطالعات بخش عمومی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی طی گزارشی به بررسی تجربه تقنینی مالیات بر مجموع درآمد در ایران پرداخته است.

در این گزارش آمده است: در بسیاری از کشورهای جهان مالیات بر مجموع درآمد روشی مؤثر برای افزایش درآمد دولت و بازتوزیع درآمد در جامعه تلقی می شود. علی رغم فواید نظام مالیات بر مجموع درآمد این نظام مالیاتی هنوز در ایران به مرحله اجرا درنیامده است. به گونه ای که هم اکنون مالیات بر درآمد در ایران از پایه های مختلف درآمدی به صورت جداگانه اخذ می شود.

مقایسه آمارهای مربوط به مالیات در ایران با کشورهای هم تراز و توسعه یافته نشان دهنده وضعیت نامطلوب نظام مالیاتی در ایران است. سهم بالای مالیات های غیرمستقیم و مالیات بر شرکت ها (اشخاص حقوقی) نسبت به سهم اندک مالیات بر درآمد اشخاص حقیقی نشان دهنده ترکیب نامناسب درآمدهای مالیاتی دولت و آسیب زا بودن مالیات ها برای تولید است. این در حالی است که مالیات بر مجموع درآمد اشخاص حقیقی در نظام های مالیاتی پیشرفته دنیا سهم بالایی دارد.

در این گزارش با اشاره به موضوع تقنین مالیات بر مجموع درآمد، تصریح شده است: در طول نزدیک به یکصد سال گذشته موضوع تقنین مالیات بر مجموع درآمد در ایران فراز و نشیب های بسیاری را طی کرده و درمجموع هیچگاه به نتیجه مطلوب نرسیده است. اولین قانون مالیات بر درآمد اشخاص حقیقی در ایران، قانون «مالیات بر شرکت ها و تجارت و غیره» بود که در فروردین سال 1309 به تصویب مجلس شورای ملی رسید.

از آن زمان تاکنون مهم ترین قوانین مرتبط با مالیات بر درآمد را می توان هفت قانون مالیات بر عایدات و حق تمبر، مصوب سال 1312، قانون مالیات بر درآمد، مصوب سال 1322، قانون مالیات املاک مزروعی و مالیات بر درآمد، مصوب سال 1328، قانون مالیات بر درآمد، مصوب سال 1334، قانون مالیات بر درآمد و املاک مزروعی و مستغلات و حق تمبر، مصوب سال 1335، قانون مالیات های مستقیم، مصوب سال 1345 و قانون مالیات های مستقیم، مصوب سال 1366 دانست که در ادوار مختلف مجلس به تصویب رسیده است. البته قانون مالیات های مستقیم، مصوب سال 1366 دو بار در سال های 1380 و 1394 مورد بازنگری جدی قرار گرفت که با اندکی تسامح می توان این دو بازنگری را نیز به نوعی در شمار قانون های مالیات بر درآمد به شمار آورد.

در ادامه گزارش مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی با اشاره به قانون مالیات بر درآمد سال 1322، آمده است: از میان این قوانین و بازنگری های 10گانه تنها قانون مالیات بر درآمد سال 1322 را می توان یک قانون استاندارد منطبق با اصول مالیات بر مجموع درآمد فراگیر دانست. در ماده (14) این قانون تأکید شده بود که «مؤدی مالیاتی مکلف است در اظهارنامه ای که تسلیم می نماید میزان کل درآمد غیرویژه و هزینه هایی که از آن کسر می شود و میزان درآمد ویژه و بخشودگی هایی که بهموجب این قانون تعیین شده و میزان درآمد مشمول مالیات و مبلغ بدهی مالیاتی خود را صریحاً تعیین و درج نماید».

اگر از قانون مصوب سال 1322 که نوعی استثنا در سیر تحول قانونگذاری مالیاتی در ایران بود چشم‌پوشی شود باید اذعان کرد در همه قوانین دیگری که از سال 1309 تا سال 1394 به تصویب قانونگذار رسیده است، اصل بر اخذ مالیات از منابع مختلف درآمدی بهصورت جداگانه بوده است. در ادامه این گزارش ذکر شده است: با این حال پس از قوانین مالیاتی مصوب سالهای 1328 و 1334 که به صراحت تأکید داشتند از «مؤدیانی که درآمدهای مختلف مشمول مالیات دارند از هریک از درآمدهای آنها جداگانه مالیات وصول می شود و درآمدهای مختلف جمع نشده و به آنها مابه التفاوت تعلق نخواهد گرفت»، قانونگذار رویکرد جدیدی را در موضوع مالیات بر مجموع درآمد اتخاذ کرد.

در این رویکرد که از قانون مالیات بر درآمد، مصوب سال 1335 آغاز شد و به نوعی در قانون مالیات های مستقیم سال 1345 و حتی قانون مالیات های مستقیم، مصوب سال 1366 نیز دنبال شد اصل بر اخذ مالیات جداگانه از منابع درآمدی افراد قرار دارد. با این حال نوعی مالیات بر مجموع درآمد به صورت مازاد (Surtax) از آن دسته از اشخاص حقیقی که مجموع درآمد آنان از عدد مشخصی بالاتر است، اخذ می شود.

این شیوه درواقع همان اخذ مالیات از منابع درآمدی به صورت مجزاست و با رویکرد مالیات بر مجموع درآمد که بنا را بر تجمیع درآمدها قرار می دهد فاصله زیادی دارد. ممکن است این سؤال مطرح شود که چرا قانونگذار چنین رویکردی را اتخاذ کرده و از ابتدا بنا را بر تجمیع درآمدهای افراد نگذاشته است. به نظر می رسد مهم ترین مسئله ای که باعث شد قانونگذار چنین رویکردی را انتخاب کند سهولت اجرای این شیوه باشد.

در این گزارش بیان شده است: شاید قانونگذار بر این عقیده بوده است که با این رویکرد اولاً، از ویژگی های مثبت مالیات بر مجموع درآمد ازجمله افزایش درآمد دولت و گسترش عدالت اجتماعی منتفع می شود و ثانیاً، با توجه به آنکه تعداد نسبتاً اندکی از کل مؤدیان مشمول این نوع مالیات می شوند، اجرای آن سهولت بیشتری خواهد داشت.

با وجود این چنین رویکردی بارها با شکست مواجه شده است. شکست اول در سال 1337 بود که قانونگذار ماده (15) قانون مالیات بر درآمد سال 1335 را که به مالیات بر مجموع درآمد اشاره داشت حذف کرد.

شکست دوم این رویکرد در سال 1380 با حذف ماده (129) قانون مالیات های مستقیم، مصوب سال 1366 اتفاق افتاد و شکست سوم با رد ماده (24) لایحه اصلاح قانون مالیات های مستقیم، مصوب سال 1391 که به دنبال تجدید حیات مالیات بر مجموع درآمد بود اتفاق افتاد. در تحلیل دلایل شکست این رویکرد باید به دو موضوع اشاره کرد.

اولاً، مؤدیان مشمول این قرائت از مالیات بر مجموع درآمد انگیزه ای برای پرداخت مجدد مالیات فراتر از آنچه از درآمدهای جداگانه خود پرداخته اند ندارند و ثانیاً، حتی سازمان مالیاتی نیز (از آنجا که عمده درآمد مورد انتظار دولت در بودجه های سالیانه از طریق درآمدهای جداگانه محقق می شود) انگیزه ای برای ورود به این فرایند پیچیده ندارد.

در این گزارش با اشاره به موانع اجرای مالیات بر مجموع درآمد، تصریح شده است: از جمله موانع اجرای مالیات بر مجموع درآمد در تاریخچه مالیاتی ایران می توان به «عدم توجه به ارتقای فرهنگ مالیاتی در میان مردم»، «ضعف بسترها و زیرساخت های اجرایی در فرایند رصد و شناسایی درآمدها، رسیدگی و راستیآزمایی پرونده های مالیاتی و عدم اهتمام مجریان و سیاستگذاران در ارتقای بسترهای اجرایی»، «وقفه های قانونی و اجرایی در جمعآوری مالیات»، «ضمانت اجرای ضعیف در برخورد با متخلفان مالیاتی» و «تعارض منافع در لایه سیاستگذاری» اشاره نمود.