چراغ کم‌سوی صنعت نفت

حامد آذرگون: درآمدهای نفتی، یکی از مهم‌ترین متغیرهای اقتصاد در نیم قرن گذشته بوده و اثری مستقیمی بر رشد اقتصادی، نرخ تورم و نرخ ارز داشته و سرنوشت اقتصاد ایران بیش از هرچیز با نفت گره خورده است. با این حال، موجودی سرمایه بخش نفت و گاز ایران پس از رشد حدود 17 درصدی در فاصله سال‌های 1383 تا 1388، وارد مسیری متفاوت شد و تا سال 1398 نزدیک به 30 درصد کاهش یافت. این در حالی است که موجودی سرمایه کل اقتصاد در همین دوره حدود 21 درصد افزایش پیدا کرد.

از نگاه کارشناسان افت سرمایه در نفت و گاز را نمی‌توان صرفا به ضعف عمومی سرمایه‌گذاری در اقتصاد ایران نسبت داد. مساله اصلی، نحوه تخصیص سرمایه میان بخش‌های مختلف است. در شرایطی که نفت و گاز از بالاترین بهره‌وری سرمایه در میان بخش‌های اقتصادی برخوردار بوده، موجودی سرمایه آن به‌طور مستمر کاهش یافته است. این واگرایی نشانه‌ای از تخصیص غیربهینه منابع در اقتصاد ایران است. رابطه مالی بین دولت و شرکت ملی نفت، تشدید تحریم‌ها و قیمت‌گذاری دستوری انرژی، و افزایش هزینه‌های تولید و نگهداشت، از مهم‌ترین عواملی هستند که می‌توانند این روند را توضیح دهند.

از نظر حسابداری، موجودی سرمایه زمانی کاهش می‌یابد که سرمایه‌گذاری جدید نتواند استهلاک سرمایه موجود را جبران کند. بنابراین افت 30 درصدی موجودی سرمایه نفت و گاز به این معنا نیست که طی این دهه سرمایه‌گذاری در این بخش متوقف شده است. در این مدت پروژه‌های بزرگی اجرا شده‌اند و به‌ویژه در پارس جنوبی ظرفیت قابل‌توجهی ایجاد شده است. مساله این است که در مجموع، سرمایه‌ای که به بخش نفت و گاز اضافه شده کمتر از سرمایه‌ای بوده که بر اثر استهلاک و فرسودگی از دست رفته است. چاه‌های نفت و گاز، تاسیسات حفاری و استخراج، سکوهای دریایی، تاسیسات سرچاهی، تجهیزات و ماشین‌آلات استخراج، تاسیسات جمع‌آوری و فرآورش اولیه، پالایشگاه‌های نفت، ساختمان‌ها و تاسیسات، موجودی واقعی سرمایه این مجموعه از دارایی‌ها طی 10سال حدود 30درصد کاهش یافته است. بنابراین پرسش اصلی این است که چه عواملی موجب شد موجودی سرمایه این بخش طی یک دهه نزدیک به یک‌سوم کاهش یابد. برای فهم چرایی این وضعیت باید یک مرحله عقب‌تر رفت و پرسید منابع سرمایه‌گذاری شرکت ملی نفت از کجا تامین می‌شود و چه مقدار از درآمد نفت واقعا برای سرمایه‌گذاری در اختیار این شرکت باقی می‌ماند؟

تخصیص غیربهینه منابع

برای بیشینه شدن رشد اقتصادی، منابع سرمایه‌گذاری باید به پروژه‌ها و بخش‌هایی هدایت شوند که بازده بیشتری دارند. بررسی آمارها نشان می‌دهد بهره‌وری سرمایه در بخش نفت و گاز به‌مراتب بیشتر از سایر بخش‌های اقتصاد است. به ازای هر یک ریال موجودی سرمایه در بخش نفت و گاز، حدود 1.75ریال ارزش افزوده ایجاد شده است. این نسبت برای بخش صنعت 0.46 و برای کل اقتصاد 0.31 است. بنابراین بهره‌وری سرمایه در نفت و گاز حدود 3.8برابر صنعت و 5.6برابر میانگین اقتصاد بوده است. با این حال، موجودی سرمایه کل اقتصاد طی 10 سال منتهی به 1398 حدود 21درصد افزایش یافته، درحالی‌که موجودی سرمایه پربازده‌ترین بخش اقتصاد 30درصد کاهش پیدا کرده است. این واگرایی نشانه‌ای از تخصیص غیربهینه منابع و ضعف سازوکارهای بازار در هدایت سرمایه است. قیمت‌گذاری دستوری انرژی، محدودیت‌های ورود و فعالیت بخش خصوصی و تحریم‌های اقتصادی از مهم‌ترین عواملی هستند که جریان سرمایه به بخش نفت و گاز را محدود کرده‌اند.

درآمدهای کاهنده شرکت ملی نفت

در سال1389 اجرای طرح هدفمندی یارانه‌ها و افزایش قیمت حامل‌های انرژی آغاز شد. انتظار می‌رفت اصلاح قیمت انرژی، علاوه بر اصلاح الگوی مصرف، منابع بیشتری برای سرمایه‌گذاری و توسعه زیرساخت‌های انرژی فراهم کند. تا قبل از اجرای طرح، درآمدهای حاصل از فروش نفت و گاز به داخل کشور، در اختیار شرکت ملی نفت قرار داشت. پس از اجرا اما تقریبا تمام منابع حاصل از فروش نفت و گاز به داخل، صرف پرداخت یارانه‌های نقدی شد و درآمدهای شرکت ملی نفت کاهش یافت. این تحول از نظر زمانی با آغاز رشد منفی موجودی سرمایه نفت و گاز همزمان بود.

با تشدید تحریم‌های نفتی و بانکی در ابتدای دهه 1390، صادرات نفت نیز به شدت کاهش یافت. ارزش صادرات نفت و گاز ایران از حدود 118‌میلیارد دلار در سال1390 به حدود 63‌میلیارد دلار در سال1391 رسید. به‌طور میانگین، درآمدهای نفتی ایران در هشت سال نخست دوره 1383 تا 1398 حدود 30درصد بیشتر از هشت سال دوم این دوره بود. در نظر گرفتن تورم جهانی این اختلاف را بزرگ‌تر می‌کند؛ زیرا قدرت خرید دلارهای حاصل از صادرات در سال‌های ابتدایی دوره به طور قابل‌توجهی بیشتر بود.

در مجموع، سیاست هدفمندی یارانه‌ها درآمدهای داخلی شرکت ملی نفت را کاهش داد و پس از آن نیز تحریم‌ها و کاهش قیمت جهانی نفت درآمدهای خارجی را محدود کردند. به این ترتیب، منابع مالی بخش نفت و گاز از دو سمت تحت فشار قرار گرفت.

رابطه مالی نادرست و درآمدهای نوسانی

اجرای پروژه‌های سرمایه‌گذاری در بخش نفت و گاز به منابع مالی پایدار و قابل پیش‌بینی نیاز دارد. یک پروژه نفتی ممکن است 5، 10 یا حتی 20سال زمان ببرد، اما منابع شرکت ملی نفت به دو متغیر بسیار نوسانی وابسته است: قیمت جهانی نفت و میزان نفتی که ایران قادر به صادرات آن است. اگر قیمت نفت کاهش یابد یا صادرات بر اثر تحریم محدود شود، منابع در دسترس شرکت نیز کاهش پیدا می‌کند. در نتیجه شرکتی که باید برنامه سرمایه‌گذاری بلندمدت داشته باشد با درآمدی روبه‌روست که ممکن است ظرف یک یا دو سال به شدت تغییر کند.

این مساله به نحوه تنظیم رابطه مالی دولت و شرکت ملی نفت بازمی‌گردد. در سال‌های پایانی پیش از انقلاب، منطق رابطه مالی به این صورت بود که شرکت از درآمد خود هزینه‌های عملیاتی و سرمایه‌گذاری مصوب را تامین می‌کرد و مازاد درآمد را به خزانه می‌پرداخت. اما در تبصره 38 بودجه سال 1358 مقرر شد وجوه حاصل از صادرات نفت خام و فرآورده‌های نفتی مستقیما به حساب خزانه نزد بانک مرکزی واریز شود و منابع مورد نیاز شرکت در چارچوب بودجه و ترتیبات مالی دولت تامین شود. این قاعده برای سال‌ها مبنای رابطه مالی نفت و خزانه باقی ماند. تعیین سهم شرکت نفت در چارچوب بودجه، بی‌ثباتی‌های سیاستی را به منابع شرکت منتقل کرد. از سال 1390 به بعد نیز که سهم شرکت نفت از درآمدهای نفتی 14.5درصد تنظیم شد، نوسانات قیمت و صادرات مستقیما به منابع قابل استفاده شرکت ملی نفت منتقل شد.

افزایش هزینه‌ها و خروج شرکت‌های خارجی

اما کاهش درآمد تنها نیمی از مساله است. در سمت هزینه نیز فشار رو به افزایش بود. بخش قابل‌توجهی از میادین بزرگ نفتی ایران در مراحل میانی یا پایانی عمر خود قرار دارند. تولید یک میدان نفتی قدیمی بدون سرمایه‌گذاری در سطح قبلی باقی نمی‌ماند. با کاهش فشار مخزن، تولید به‌طور طبیعی افت می‌کند و برای جلوگیری از آن باید چاه‌های جدید حفر شود، چاه‌های قدیمی تعمیر شوند، آب یا گاز به مخازن تزریق شود و تجهیزات و تاسیسات جدید نصب شود. در کنار این عوامل فنی، مالکیت دولتی صنعت نفت نیز می‌تواند هزینه‌ها را افزایش دهد. بهره‌وری پایین‌تر، ضعف در مدیریت پروژه و تخصیص ناکارآمد منابع ممکن است بخشی از ظرفیت مالی شرکت را از سرمایه‌گذاری مولد دور کرده باشد.

خروج شرکت‌های خارجی نیز فقط به معنی از دست رفتن یک منبع مالی نبود. سرمایه‌گذاری خارجی در صنعت نفت معمولا همراه با تجهیزات پیشرفته، فناوری، دانش فنی و تجربه مدیریت مخزن وارد کشور می‌شود. با محدود شدن فعالیت شرکت‌هایی مانند توتال و شل، شرکت ملی نفت ناچار شد سهم بیشتری از تامین مالی و اجرای پروژه‌ها را بر عهده بگیرد. شرکت‌های داخلی توانستند بخشی از این خلأ را جبران کنند، اما محدودیت در دسترسی به سرمایه، فناوری و دانش تخصصی همچنان هزینه توسعه و نگهداشت میادین را افزایش داد.

توسعه ناهمگون صنعت انرژی

در همان دهه‌ای که موجودی سرمایه بخش نفت و گاز حدود 30 درصد کاهش یافت، سرمایه‌گذاری در بخش‌های دیگری از زنجیره انرژی ادامه داشت. موجودی سرمایه گروه آب، برق و گاز از سال 1388 تا 1398 حدود 15درصد افزایش یافت. این واگرایی نشانه‌ای از یک ناهماهنگی مهم در توسعه نظام انرژی کشور است. ظرفیت تولید نفت و گاز در بالادست با فرسایش سرمایه مواجه بود؛ درحالی‌که شبکه‌های انتقال، تبدیل و توزیع انرژی و زیرساخت‌های مصرف گسترش پیدا می‌کردند. در نتیجه تقاضای اقتصاد برای انرژی افزایش یافت، بدون آنکه سرمایه‌گذاری در منابع اولیه انرژی با همان سرعت توسعه پیدا کند.

آفت قیمت‌گذاری

قیمت‌گذاری انرژی یکی از عوامل اصلی شکل‌گیری این وضعیت است. در دوره‌های طولانی، قیمت اسمی بسیاری از حامل‌های انرژی با سرعتی بسیار کمتر از سطح عمومی قیمت‌ها افزایش یافته و در نتیجه قیمت واقعی انرژی کاهش یافته است. ارزان‌تر شدن نسبی انرژی انگیزه مصرف و سرمایه‌گذاری در فعالیت‌های انرژی‌بر را افزایش می‌دهد و همزمان منابع مالی شرکت ملی نفت را محدود می‌کند. اگرچه پایین بودن قیمت لزوما مستقیما تولید را کاهش نمی‌دهد، زیرا دولت می‌تواند زیان شرکت‌ها را جبران کند، اما در عمل منابع لازم برای نگهداشت، توسعه و سرمایه‌گذاری را تحت فشار قرار می‌دهد.

ضرورت اصلاحات ساختاری

طرح هدفمندی یارانه‌ها، تحریم‌های نفتی و بانکی و کاهش قیمت جهانی نفت، منابع در دسترس شرکت ملی نفت را محدود کردند. از سوی دیگر، فرسودگی میادین، نیاز بیشتر به حفاری، تزریق گاز و نگهداشت تولید، افزایش هزینه تامین قطعات و تجهیزات تحریم‌شده و ناکارآمدی‌های ناشی از مالکیت دولتی، هزینه‌های شرکت را افزایش دادند. منابع شرکت فقط کاهش نیافتند، بلکه به‌شدت نوسانی نیز بودند. از سال 1358 رابطه مالی دولت و شرکت ملی نفت تغییر کرد و وابستگی منابع شرکت به درآمدهای نفتی و ترتیبات بودجه‌ای دولت افزایش یافت. از میانه دهه 1380 نیز با تشدید تنش‌های خارجی، جذب سرمایه و فناوری خارجی دشوارتر شد و تعدادی از شرکت‌های بین‌المللی فعالیت خود در ایران را محدود یا متوقف کردند.

احیای صنعت نفت و گاز نیازمند مجموعه‌ای از اصلاحات راهبردی است. اصلاح تدریجی قیمت‌گذاری انرژی، بازطراحی رابطه مالی دولت و شرکت ملی نفت، تعیین شفاف حق بهره‌برداری دولت از منابع زیرزمینی، تسهیل حضور بخش خصوصی در استخراج و پالایش و تلاش برای کاهش محدودیت‌های تحریمی و جذب سرمایه و فناوری خارجی از مهم‌ترین اقداماتی هستند که می‌توانند زمینه توسعه یکی از پربازده‌ترین بخش‌های اقتصاد ایران را فراهم کنند.