چرا سازمان اداری و استخدامی برای جلوگیری از ابطال مجوز "به‌کارگیری جوانان" لایحه دفاعیه ارسال نکرد؟

به گزارش خبرنگار اقتصادی خبرگزاری تسنیم، مدتی است که بحث بر سر ابطال مجوز جذب و به‌کارگیری نیروها در قالب «طرح شهید زین‌الدین» به یکی از موضوعات پرحاشیه در حوزه حقوق اداری تبدیل شده است.

در حالی که هیئت عمومی دیوان عدالت اداری رأی به توقف این طرح داده، بسیاری از کارشناسان معتقدند سازمان اداری و استخدامی می‌توانست با ارائه لایحه دفاعیه به‌موقع، از بروز چنین چالش‌هایی جلوگیری کند.

مهدی یزدان‌پناه، کارشناس حقوق عمومی، در گفت‌وگو با خبرنگار اقتصادی خبرگزاری تسنیم تأکید می‌کند که تفاوت ماهوی میان دو مفهوم «استخدام» و «به‌کارگیری» وجود دارد و همین نکته باید در دفاعیه سازمان به‌روشنی تبیین می‌شد.

او با اشاره به ماده 26 قانون مدیریت خدمات کشوری و دادنامه سال 1399 دیوان عدالت اداری می‌گوید قراردادهای کارمعین الزام به آزمون ندارند و این موضوع جایگاه قانونی 275 هزار نیروی قراردادی دولت را توجیه می‌کند.

به گفته یزدان‌پناه، ماده 54 قانون خدمات مدیریت کشوری نیز به دستگاه‌های اجرایی اجازه داده تا 15 درصد از سمت‌های مدیریت حرفه‌ای را به افراد شایسته خارج از دستگاه‌ها بسپارند؛ ظرفیتی که با هدف ورود نخبگان و متخصصان به مدیریت‌های کلیدی پیش‌بینی شده است.

او معتقد است عدم دفاع سازمان اداری و استخدامی در این پرونده در دیوان عدالت اداری، پرسش‌های جدی در خصوص سیاست جذب نخبگان و نوع کنش سازمان استخدامی ایجاد کرده است.

تسنیم: ابتدا بفرمایید اصل طرح شهید زین‌الدین چه بود و چه مجوزهایی در آن دیده شده بود؟ یزدان‌پناه: این طرح با هدف جذب و به‌کارگیری نیروهای جوان متخصص در استان‌ها تدوین شد. سازمان اداری و استخدامی کشور در دولت سیزدهم الگوی جذب استانی را طراحی و ابلاغ کرد که در آن دو مسیر دیده می‌شد؛ نخست جذب از طریق آزمون استخدامی برای استخدام پیمانی و رسمی، و دوم به‌کارگیری در قالب قرارداد کارمعین.

این طرح که سه محور داشت که شامل آزمونهای استخدامی، محور دوم معرفی حوانان نخبه تسط بنیاد ملی نخبگان و در محور سوم به استانداران اجازه داده شده بود تا 10 نفر را در مشاغل مدیریت حرفه ای مانند فرماندار، بخشدار منصوب کنند. البته این انتصاب‌ها به‌صورت قرارداد کارمعین بود، نه استخدام رسمی یا پیمانی. مبنای قانونی هم تبصره ذیل ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری ذکر شده بود. همچنین طبق برنامه ریزی صورت گرفته شایستگی افراد باید در کانون ارزیابی مرکز آموزش مدیریت دولتی سنجیده می‌شد و در مواردی که نیاز به سابقه بود، این موضوع به شورای توسعه مدیریت دستگاه‌ها ارجاع می‌شد. لازم به ذکر است در دولت سیزدهم بیش از 230 هزار از طریق آزمونهای مختلف استخدامی جذب دستگاههای اجرایی شده اند.

تسنیم: انتقاد اصلی به روند پیگیری این پرونده بعد از طرح شکایت در دیوان عدالت اداری جهت ابطال بخشنامه سازمان اداری و استخدامی چیست؟ یزدان‌پناه: نکته اساسی این است که سازمان اداری و استخدامی در مقام دفاع از طرح دولت لایحه دفاعیه ارسال نکرده است. طبق قانون، خوانده در دیوان عدالت اداری 30 روز فرصت دارد تا لایحه دفاعیه ارائه کند، (میتوان با تعامل با معاونت محترم دیوان عدالت اداری حتی نماینده معرفی کند یا حتی درخواست حضور در جلسه هیئت عمومی نیز ارائه شود) دیوان عدالت اداری هم معمولاً فرصت دفاع را می‌دهد. اما متأسفانه هیچ‌کدام از این کارها صورت نگرفت. حتی ساده‌ترین اقدام، یعنی ارسال لایحه، انجام نشد. به همین دلیل، طبیعی است که رأی دیوان به زیان سازمان صادر شود.

تسنیم: در بحث حقوقی، تفاوت «استخدام» و «به‌کارگیری» دقیقاً چیست و چرا این موضوع مهم است؟ یزدان‌پناه: این یکی از کلیدی‌ترین مباحث است. قانون‌گذار در ماده 1 قانون استخدام کشوری (مصوب 1345) استخدام را تعریف کرده و گفته است «استخدام دولت عبارت است از پذیرفتن شخص به خدمت دولت در یکی از وزارتخانه‌ها یا شرکت‌ها یا مؤسسات دولتی». در مقابل، تبصره ذیل ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری اجازه به‌کارگیری افراد به صورت کار معین و بدون تعهد استخدامی را داده است. بنابراین «استخدام» با «به‌کارگیری» دو مفهوم متفاوت هستند. استخدام تعهدآور است، حکم رسمی دارد و شرایط ورود به خدمت در مواد 41 و 45 قانون خدمات کشوری برای آن پیش‌بینی شده. اما «به‌کارگیری» در قالب قرارداد کار معین برای مدت محدود و بدون تعهد استخدامی است. امروز بر اساس سالنامه اماری نظام اداری کشور تا پایان سال 1402 بیش از 275 هزار نفر قرارداد کارمعین در دستگاه ها اجرایی مشغول به همکاری هستند که بخش عمده ایشان در دولت های پیشین وارد دولت شده اند که تقریبا هیچیک از ایشان آزمون استخدامی نداده اند. چون اساسا استخدام در ادبیات حقوقی غیر از بکارگیری است و قرارداد کار معین، مصداق بکارگیری است نه استخدام. و در بکارگیری افراد به صورت موقت، برگزاری آزمون رویه نبوده و نیست. همچنین در ماده 44 قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده 52 همان قانون کلمه به کارگیری افراد ذکر شده است. همین کلمه به کارگیری این سوال را مطرح مینماید که تمام به‌کارگیریها از طریق آزمون نهایی گردد. در حالی که همانگونه بحث شد کلمه به کارگیری در مواد 44 و 52 قانون مذکور در فصل و کانتکس استخدام درج شده است و لذا کلمه به کارگیری مشترک لفظی بوده در مواد 44 و 52 به معنای استخدام بوده اما در تبصره ذیل ماده 32 قانون مذکور مطلق به کارگیری به کار گرفته شده (یعنی بدون تعهد استخدامی)

تسنیم: به برخی از استنادهای قانونی اشاره کردید. ممکن است بیشتر توضیح بدهید؟ یزدان‌پناه: ماده 41 قانون مدریت خدمات کشوری ورود به خدمت را منوط به شرایط عمومی می‌داند. ماده 45 قانون مذکور در دستگاه اجرایی را صرفاً در دو روش رسمی و پیمانی پیش‌بینی کرده. در تبصره ماده 32 قانون مذکورآمده که دستگاه‌های اجرایی می‌توانند در شرایط خاص، با تأیید سازمان اداری و استخدامی و بدون تعهد استخدامی، افرادی را به صورت قرارداد کار معین برای حداکثر یک سال به‌کار گیرند. اینجا دقیقاً بحث «به‌کارگیری» است. حتی ماده 54 به سازمان‌ها اجازه می‌دهد برای 15 درصد پست‌های مدیریت حرفه‌ای، خارج از سلسله مراتب اداری افراد شایسته را منصوب کنند. همه اینها نشان می‌دهد که قانون‌گذار تفاوت روشن میان استخدام و به‌کارگیری قائل شده است.

تسنیم: با این توضیحات، به نظر شما چرا چنین مناقشه‌ای شکل گرفته است؟ یزدان‌پناه: دلیل اصلی ضعف دفاع سازمان اداری و استخدامی بود. اگر این سازمان لایحه دفاعیه ارسال می‌کرد و توضیح می‌داد که مجوز مورد نظر صرفاً ناظر به به‌کارگیری است نه استخدام، شاید نتیجه دیگری رقم می‌خورد. اکنون رأی هیئت عمومی صادر شده و طبق تبصره ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری، مرجع محکوم علیه علاوه بر اجرای حکم، مکلف است در موارد مشابهی که با حکم صادره وحدت موضوع دارد، مفاد حکم صادره را در تصمیمات و اقدامات بعدی خود رعایت کند. این موضوع می‌تواند در آینده ابهاماتی برای قراردادهای کار معین و حتی مدیریت حرفه‌ای به وجود آورد. سازمان اداری و استخدامی بخشنامه ای به تاریخ 7 آذر ماه 1396 با موضوع به کار گیری نیروهای قراردادکارمعین به دستگاههای اجرایی ارسال می‌نماید که متعاقب آن از این بخشنامه نیز در دیوان عدالت اداری شکایت شده و دادنامه 1094 در تاریخ 7 ابان 1399 صادر میگردد که در آن شکایت رد شده است.

طبق دادنامه 1094 مورخ 7 آبان 1399، به الزام به برگزاری آزمون برای بکارگیری افراد به صورت قراردهای کارمعین اشاره نشده است. با توجه به بند ب ماده 28 قانون برنامه ششم توسعه مصوب سال 1395 به کار گیری افراد در قالب قرارداد کار معین در سقف مقرر در قانون به صورت مطلق مجاز اعلام گردیده است. ضمن انکه قانون مدیریت خدمات کشوری نیز اذن به کار گیری این افراد بدون ازمون با مجوز سازمان استخدامی و سازمان برنامه و بودجه را داده است. به نحوی که در بند ب تبصره 20 قانون بودجه 1401نیز به صراحت در این موضوع اشاره داشته است. به گونه ای که حسب تصحیح مقنن هرگونه استخدام و به کار گیری نیروی انسانی در تمام دستگاههای اجرایی بر اساس مجوز صادر از سوی سازمان استخدامی و اخذ تاییدیه از سازمان بنرامه وبودجه مبنی بر پیش بینی بار مالی در قانون، تصریح شده است. . امروز اگر به آمارهای رسمی (سالنامه اماری سازمان در سال 1402) مراجعه کنیم، می‌بینیم تا پایان سال 1402 بیش از 2 میلیون و 280 هزار نفر کارمند داریم که از این میان نزدیک به 275 هزار نفر در قالب قرارداد کار معین مشغول به کار هستند. سؤال مهم این است آیا همه این افراد باید از مسیر آزمون می‌گذشتند؟ اگر چنین بود، تکلیف قانونی و جایگاه این حجم از نیروها چه می‌شد؟ این همان نکته‌ای است که سازمان اداری و استخدامی باید در مقام دفاع تبیین می‌کرد. از سویی بند الف ماده 54 قانون مدیریت خدمات کشوری بر این نکته اشاره دارد که دستگاههای اجرایی میتوانند حداکثر 15% پست‌های مدیریت حرفه‌ای را از افراد خارج از دستگاه انتخاب نمایند.

تسنیم: در خصوص پست‌های مدیریت حرفه‌ای، قانون چه می‌گوید و چرا بحث 15 درصد سهمیه برای به‌کارگیری نیروهای خارج از دستگاه‌ها مطرح شده است؟

یزدان‌پناه: همانطور که اشاره شد مدیریت حرفه ای شامل مدیریت پایهف میانی و ارشد میباشد و همانطور که بر اساس بند ذیل ماده 54 قانون مدیریت خدمات کشوری، دستگاه‌های اجرایی می‌توانند حداکثر 15درصد از سمت‌های مدیریت حرفه‌ای را به افراد شایسته خارج از دستگاه و بدون رعایت سلسله مراتب مدیریتی بسپارند. فلسفه این حکم آن بوده که اگر نخبه‌ای در حوزه‌ای خاص مثلاً در شرکت‌های دانش‌بنیان، اتاق بازرگانی یا حوزه رسانه فعالیت کرده باشد، امکان ورود او به مدیریت فراهم شود. آمارها نشان می‌دهد در نظام اداری حدود 2 میلیون و 300 هزار  پست سازمانی وجود دارد که از این میان بخش عمده در قوه مجریه است و تنها بخش کوچکی به مدیریت حرفه‌ای اختصاص دارد.

یزدان‌پناه: باید بپذیریم که نقد رأی قضایی امری کاملاً تخصصی است. همان‌طور که در فقه و حوزه‌های علمی، بزرگان آرای یکدیگر را نقد می‌کنند، در حقوق هم چنین فضایی وجود دارد. اما این نقد باید در محافل علمی و حقوقی صورت گیرد، نه در فضای عمومی. ما به آرای قضات احترام می‌گذاریم، تبعیت می‌کنیم و در عین حال نقد باید در محافل علمی و حقوقی صورت پذیرد و نه در فضای عمومی، بر این اساس در چارچوب تخصصی بحثهای حقوقی صورت گیرد. بنابراین این موضوع که در فضای رسانه ای مطرح شد که در طرح شهید زین الدین مجوز استخدام 4000 نفر داده شده و وارد دولت شده اند صحیح نبوده بلکه مجوز بکارگیری تنها 400 نفر به استانداران در قالب قراردادکار معین داده شده است. از این تعداد نیز حسب اطلاع واصله 250 الی 260 نفر در قالب قرارداد کار معین در استانداریهای سراسر کشور مشغول به کار شده اند.

در جمع بندی باید تاکید کنم که کلمه به کارگیری در قانون مدیریت خدمات کشوری با دو معنا به کار برده شده است. در تبصره ذیل ماده 32 قانون مذکور "به‌کارگیری" به معنای جذب بدون تعهد استخدامی و برگزاری آزمون (حسب دادنامه 1094) و کلمه "به‌کارگیری" از کلیه ماده 41 تا 52 قانون مذکور به معنای استخدام به صورت رسمی یا پیمانی میباشد.