اشتغال، نماد کیفیت سیاست گذاری و حکمرانی در کشور / اشتغال نیازمند رشد اقتصادی است

از نظر نویسنده، اشتغال، بیش از آن که امری کمی برای سنجش تعداد شاغلین افزوده در یک دوره مشخص باشد، نماد کیفیت سیاست گذاری و حکمرانی در کشور است. به همین دلیل نیز نحوه مواجهه با کمیت شاغلین و بیکاران و حتی اعلان اعداد و ارقام مربوطه، در واقع، بیانگر میزان دانش، عمق فهم و رویکرد نظام تدبیر به این مسأله است. سیاست گذاری اشتغال مانند هدایت قطاری است که گرچه در ایستگاه های مختلف افرادی را سوار و پیاده می کند و ما هم به تکرار می توانیم درباره تعداد مسافرین آن صحبت کنیم، اما مهمتر، تعداد واگن ها و ظرفیت قطار است و مهمتر از آن نیز مسیر آن است. متاسفانه آنچه این روزها مورد تاکید است، بحث بر سر تعداد مسافرین و به رخ کشیدن تعداد مسافرین با ارایه ترکیبی از استدلال های درست و نادرست و آمارسازی است. چنین استدلال هایی سیاستگذار را از عمق موضوع و درک درست مساله دور کرده و مانع از تحلیل های دقیق در مسیر سیاستگذاری ثواب شده است. نظام تدبیر موفق می بایست ابتدا به مقصد، مسیر ریلی قطار و سپس به ظرفیت و تعداد واگن های آن بیندیشد و آنگاه بر تعداد مسافرین تمرکز کند. به نظر می رسد در بحث های اخیر که پیرو ارایه گزارش مکرر مقامات ارشد دولت، شدت گرفته، متاسفانه تعداد کثیری از منتقدین در یک چالش با یک نگاه سیاسی درباره تعداد مسافرین سوار و یا پیاده شده از قطار و سرعت قطار اشتغال صحبت می کنند. اجازه دهید تا کمی در مورد ظرفیت قطار اشتغال کشور با استفاده از داده های مرکز آمار صحبت کنیم. داده های بازار کار به صورت یکپارچه و فصلی توسط مرکز آمار ایران از سال 1376 گردآوری و در اختیار عموم قرار گرفته اند. براساس داده های مذکور از سال 76 به بعد، کشور سه دوره را پشت سر گذارده است:

در دوره اول یعنی از سال 76 تا 84؛ تعداد شاغلین کشور از 14.8 میلیون نفر به 20.6 میلیون نفر می‌رسد و نرخ مشارکت از 34.7 به 41 درصد می رسد. در این دوره رشد اقتصادی به طور متوسط 4.5 درصد بوده است. در دوره دوم یعنی از سال 84 تا 90؛ از یک سو بخش عمده متولدین دهه 60 (اوج رشد جمعیت) که در آستانه ورود به بازار کار هستند به دلیل سیاست گذاری های انجام شده و هدایت این گروه جمعیتی به آموزش عالی وارد جمعیت فعال نمی شوند. از سوی دیگر، در این دوره با رشد اقتصادی حاصل از درآمدهای نفتی و نه رشد حاصل از توسعه صنعتی و سرمایه گذاری های موثر مواجه بوده ایم. بدین ترتیب در پایان این دوره نه تنها توفیقی در ایجاد اشتغال نداشته ایم که بر اساس آمار مرکز آمار ایران تعداد اشتغال ایجاد شده در حدود 14000 نفر بوده و نرخ مشارکت اقتصادی نیز از 41 درصد به 36.9 درصد در سال 90 کاهش یافته است.

در دوره سوم یعنی از سال 91 تا 98؛ بر خلاف دوره دوم یک روند صعودی در تعداد شاغلان به ویژه از 1393 به بعد، رخ می‌دهد و نتیجه آن اضافه شدن 4.2 میلیون نفر به تعداد شاغلین کشور است. این دوره را باید به دو بخش با برجام و تحریم ترامپی تفکیک کرد. در دوره برجام شاهد افزایش نرخ رشد اقتصادی بودیم تا جایی در سال 95، اقتصاد ایران رشد بالای 12 درصد را تجربه کرد. در این دوره شاهد ایجاد اشتغال های با کیفیت نیز بودیم. با شوک های تحریمی 96، نرخ رشد اقتصادی روند کاهنده گرفت و حتی به منفی و نزدیک به صفر نیز رسید. در این دوره نرخ تشکیل سرمایه نیز منفی شد. اشتغال ایجاد شده در این دوره مبتنی بر سیاستگذاری و جهت گیری های اتخاذ شده متناسب با تحریم دارای مشخصات زیر بوده است: - حدود 80 درصد از اشتغال افزوده شده در این دوره مربوط به افزایش اشتغال در بنگاههای دارای 1 تا 4 نفر کارکن است؛ که نشان دهنده اشتغال در بخشهای غیرسازمان یافته، غیرشرکتی، غیرکارخانه ای و کاربر است که برای دوره تحریم و رکود تنها راه بوده است. که برای حرکت به سمت رشد همراه با اشتغال در مواجهه با چالش های اقتصادی کشور اتخاذ شده است. - حدود 75 درصد از اشتغال افزوده شده در بخش خدمات محقق شده است - 30 درصد از شاغلان افزوده شده در این دوره دارای اشتغال ناقص هستند - 70 درصد از شاغلان اضافه شده در این دوره کارکنان مستقل هستند، یعنی افرادی که مزد و حقوق بگیر نیستند - حدود 50 درصد از اشتغال افزوده شده در این دوره را زنان تشکیل می دهند. - حدود 50 درصد از شاغلان افزوده شده در این دوره دارای تحصیلات دانشگاهی هستند - 35 درصد از شاغلان افزوده شده دارای بیمه به واسطه شغل خود هستند؛ (که نشان دهنده اشتغال کم کیفیت و غیر رسمی در دوره تحریم است).

دوره چهارم از اواخر سال 98 به این سو بررسی می شود. رویکرد دولت در دوره سوم که مبتنی بر ایجاد اشتغال در بنگاه های خرد و کوچک بوده، اساساً یک سیاست قابل استفاده به مدت حداکثر 3-4 سال بوده است. اما با شیوع ویروس کرونا، تعداد اشتغال در بهار سال 99 دچار افت 1.6 میلیون نفری شد و عوارض رکود اقتصادی با سرعت و صورت دیگری بروز کرد. در ادامه نیز شدت تحریم ها در کنار فقدان دانش و سیاستگداری بازار کار سبب شد تا عملا در سال 1400 شاهد افزایش صرفا اشتغال جدید 38 هزار نفری باشیم. قابل ذکر است که نیمی از جمعیت بیکار شده در دوره کرونا (یعنی حدود 720 هزار نفر) تحت پوشش بیمه بوده اند. بخشی از این افراد براساس داده های سازمان تامین اجتماعی در اواخر سال 1400 و 1401 به تدریج به بازار کار برگشته اند. داده های تامین اجتماعی نشان دهنده 890 هزار بیمه شده در سال 1400 است (که ظاهرا متاسفانه توسط یکی از مسئولین وقت به عنوان اشتغال قطعی ایجاد شده به مقامات منعکس شده است. این در حالی است که عملا فقط 350 هزار نفر به دلیل بازنشستگی از این تعداد کم شدند. با کسر بیکار شدگان عملا به عددی نزدیک داده های مرکز آمار می رسیم که نشان دهنده افزایش فقط 38 هزار نفری در تعداد شاغلین در سال 1400 بوده است). درباره سال 1401 نیز با استناد به گزارش پایان زمستان مرکز آمار، شایان توجه است که تعداد اشتغال جدید ایجاد شده در این بازه زمانی معادل 263 هزار نفر است. بر اساس آمار مرکز آمار ایران، سهم عمده اشتغال در این بازه زمانی در بخش خدمات بوده است که احتمالا می تواند ناشی از گسترش خدمات توزیعی متأثر از شرایط کرونا باشد (البته برای تحلیل دقیق نیازمند ریزداده ها هستیم). نکته کلیدی و مهم و نگران کننده اینکه ایجاد اشتغال در حوزه کشاورزی و صنعت در تمامی گزارش های فصلی مرکز آمار ایران منفی و در یک مورد (بخش صنعت در تابستان 1401) صفر بوده است. که به معنای عدم توفیق در سرمایه گذاری های اشتغال زا در بخشهای صنعت و کشاورزی است. همچنین با همه این فرایندهای طی شده، هنوز به تعداد اشتغال پایان سال 98 هم نرسیده ایم.

با نگاهی منصفانه به 4 دوره مورد بررسی، می توان ادعا کرد که در دوره اول (یعنی 76-84) اشتغال ایجاد شده از نوع با کیفیت و پایدار، روی ریل رشد اقتصادی و سرمایه گذاری به ویژه در بخش صنعت بوده است. رویکرد ایجاد اشتغال در بازه 84 الی 92، متمرکز بر کاهش فشار ورود جمعیت در سن کار به بازار کار و تمرکز به ایجاد اشتغال در بنگاه های خرد و کوچک از طریق پول پاشی و کمتر متمرکز بر پایداری اشتغال از طریق سیاستگذاری به منظور افزایش سیاستگذاری توسعه محور بوده است. رویکرد اشتغال در دولت یازدهم و دوازدهم، با وقوع برجام و سیاستگذاری جذب سرمایه گذاری خارجی و در نتیجه افزایش اطمینان سرمایه گذاران و کارآفرینان داخلی برای سرمایه گذاری، شاهد اشتغال های با کیفیت بودیم. لیکن با شروع تحریم های ترامپی، روند اشتغال پایدار دچار آسیب شد. در این شرایط تمرکز آگاهانه به بخش غیر رسمی و بنگاه های خرد بود که برای گذار از دوره تحریم و رکود در دستور کار قرار گرفت. این روش، براساس تجربه جهانی، با نمی تواند به صورت درازمدت مورد استفاده قرار گیرد.

به این ترتیب، در بحث ایجاد اشتغال در شرایط فعلی کشور، توجه سیاست گذاران و نخبگان را به این موضوع جلب می کنم که امکان تداوم ایجاد اشتغال به روش دولت یازدهم و دوازدهم بسیار کم شده است و بدون سیاستگذاری ها و ایده های خلاقانه و نیز برگرداندن قطار به ریل مطلوب ظرفیت جدیدی از اشتغال شکل نمی گیرد. در درازمدت برای ایجاد اشتغال نیازمند رشد اقتصادی و سرمایه گذاری هستیم. نرخ تشکیل سرمایه در سال های اخیر منفی بوده است. بدین ترتیب راهکار اصلی برای ایجاد اشتغال می تواند توسعه کسب و کار صنعتی و رسمی باشد که به طور بدیهی رابطه معناداری با رشد اقتصادی دارد.

اشتغال صرفا یک مساله اقتصادی نیست و با مسایل اجتماعی و سیاسی پیوند خورده است. اما در سالهای اخیر نسبت آن با مسایل امنیتی شدت بیشتری پیدا کرده است. به عنوان مثال برای انذار، ناچار از توجه دادن به این امر هم هستم که بسیاری از تنش های پیش آمده در کشور در سال های اخیر و حتی در آینده متأثر از مسئله بیکاری، بدن توجه به اعداد و ارقام است. مطالعات نشان می دهند که تنش های اجتماعی و امنیتی در مناطق با تعداد بیکاران بیشتر، تمرکز دارد. به عنوان مثال یک شاخص تشخیص نقطه بحرانی، نسبت بیکاری جوانان به نرخ بیکاری میانگین کشور است. هرقدر نرخ بیکاری جوانان در یک منطقه ای از دوبرابر میانگین آن بیشتر شود، بیشتر در معرض بروز تنش قرار می گیرد. در شرایطی که اکنون کشور در آن از نظر اقتصادی قرار دارد، اقتصاد استان هایی که دارای ظرفیت چند بخشی (کشاورزی، صنعت و خدمات) هستند، دارای انعطاف پذیری بیشتری در مقابل تنش های اقتصادی هستند و ظرفیت ایجاد اشتغال و مدیریت تنش ها در آنها بیشتر است. شاخص دیگر در سنجش وضعیت تنش حاصل از شرایط اشتغال، نرخ «نییت» NEET است. نییت ها عبارتند از کسانی و قاعدتا جوانانی که نه شاغلند و نه در حال آموزش رسمی و غیر رسمی هستند. میانگین نرخ نییت در ایران بیش از 30درصد و میانگین نرخ نییت در کشور های توسعه یافته و در حال گذار حدود 10 درصد است. از کل جمعیت بیش از 16 میلیون نفری جوانان کشور ایران، بیش از 6 میلیون نفر (38 درصد جمعیت جوان)، غیرشاغل و غیرمحصل هستند و در حال آموزش مهارتی هم نیستند. به نوعی این بخش از جامعه در فرآیند تولید ملی هیچ نقشی ندارند. مهمتر آن که عمده غیرفعالان اقتصادی جوان را زنان تشکیل میدهند. مطالعات دقیق تر نشان می دهند که نرخ بالای بیکاری جوانان (بالای 2 برابر میانگین بیکاری کشور) و نرخ بالای نییت ها در مناطقی مشاهده می شود که در دروه های اخیر بیشترین تنش ها در آن مناطق متمرکز بوده است. پیشنهاد می کنم نه برای راضی کردن مقطعی مقامات بالادست و یا پوشاندن بحران دستاورد (که در شأن آنها و ما نیست)، بلکه برای حل واقعی مسایل، با اتخاذ رویکرد صحیح و متناسب با شرایط کشور، به جای انحراف اذهانمان با تعداد مسافر سوار و پیاده شده به / از قطار، به انتخاب بهینه مسیر ریل قطار توجه کنیم. همانطور که بحث شد بیکاری و اشتغال نیازمند رشد اقتصادی است. زیرا ظرفیت بخش خدمات محدود بوده و شغلهای با کیفیت و امنیت ساز صرفا با توسعه در بخشهای تولیدی و در سالهای اخیر نیز در کسب و کارهای مجازی ممکن است. توجه به الزامات رشد از قبیل حل مسایل سیاست خارجی، ایجاد امید و فضای اطمینان بخش در داخل در کنار افزایش نرخ مشارکت و گشایش تمام ظرفیتها از جمله پلتفرم ها ضروری است. واقعیت آن است که با شرایط فعلی بحث بر سر تعداد اشتغال ایجاد شده، دیگر کاربردی برای کشور ندارد، چرا که امکانپذیری آن اساساً محل سوال است. برای عبور از بحث های متعارف، پیشنهاد می شود عملکرد در حوزه اقتصاد و اشتغال را با شاخص مشارکت اقتصادی بسنجیم و براساس آن هدفگذاری کنیم. در این صورت از یک سو رشد اقتصادی لزوماً حاصل می شود و از سوی دیگر افزایش این نرخ نشان دهنده میزان مردمی شدن اقتصاد است. در عین حال افزایش نرخ مشارکت اقتصادی می تواند عبور مردم از یأس ناشی از پیدا کردن شغل و امید به یافتن شغل پایدار راهم نمایندگی کند.