حفره 555 همتی بودجه

بودجه کل کشور به‌عنوان مهم‌ترین سند مالی دولت، چارچوب کلی تامین منابع و تخصیص اعتبارات را مشخص می‌کند و نشان‌دهنده جهت‌گیری سیاست‌های مالی و اقتصادی در یک سال آینده است. مرکز پژوهش‌های مجلس، به تازگی در گزارشی به بررسی میزان کسری بودجه و عدم تحقق منابع بودجه در سال 1404 پرداخته است. براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، برآورد کسری احتمالی، برابر با 555 هزار‌میلیارد تومان است. این ارقام بدون محاسبه کسری ناشی از فرابودجه ارزیابی شده است و تنها رقم 200 همت برای کمک زیان هدفمندسازی یارانه‌ها که به طور مستقیم در بودجه حضور دارد، مورد بررسی قرار گرفته است. بررسی‌ها نشان می‌دهد کسری بودجه دولت در سال 1404، عمدتا ناشی از عدم تحقق درآمدهای نفتی، گمرکی و واگذاری شرکت‌ها است.

نگاهی به قانون بودجه

قانون بودجه 1404 با سقف منابع 11279 هزار‌میلیارد تومان در مجلس تصویب شده که از این میزان، منابع بودجه عمومی دولت 5384 هزار‌میلیارد تومان و منابع بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت 6377 هزار‌میلیارد تومان برآورد شده است. منابع بودجه عمومی دولت نیز شامل 4956 هزار‌میلیارد تومان منابع عمومی و 428 هزار‌میلیارد تومان درآمد اختصاصی دستگاه‌ها است. مقایسه این ارقام با قانون بودجه 1403 نشان‌دهنده رشد حدود 93 درصدی منابع عمومی دولت است. اما این رشد لزوما به معنای افزایش واقعی منابع نیست؛ زیرا بخشی از آن ناشی از لحاظ کردن مواردی در سقف منابع است که در سال قبل وجود نداشته است، از جمله استقراض از صندوق توسعه ملی، تأدیه بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی و انتشار اوراق بهادار برای تسویه بدهی‌ها.

منابع بودجه عمومی

منابع عمومی دولت در بودجه 1404 به سه بخش اصلی تقسیم می‌شود: درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی. درآمدها شامل درآمدهای مالیاتی و گمرکی است که در مجموع 2446 هزار‌میلیارد تومان برآورد شده و رشد 49درصدی نسبت به سال قبل دارد. در میان درآمدهای مالیاتی، رقم پیش‌بینی‌شده برای سال1404 معادل 1820 هزار‌میلیارد تومان است که نسبت به مصوب سال 1403 حدود 49درصد رشد کرده و برآوردها نشان می‌دهد احتمال تحقق کامل آن وجود دارد. این موضوع ناشی از اقدامات جدیدی مانند گسترش سامانه مؤدیان مالیاتی، پایانه‌های فروشگاهی و اجرای قوانین مرتبط با مالیات است. با وجود این، سهم مالیات از تولید ناخالص داخلی هنوز پایین است و طبق برنامه هفتم توسعه باید افزایش یابد. نسبت مالیات به GDP در پایان سال1404 باید به 6.2درصد برسد که مستلزم تحقق کامل ارقام مصوب است. در بخش درآمدهای گمرکی نیز پیش‌بینی شده 264 هزار‌میلیارد تومان منابع حاصل شود که رشد 85درصدی نسبت به سال1403 دارد. این رشد عمدتا ناشی از تغییر نرخ ارز مبنای محاسبه حقوق ورودی و درآمدهای حاصل از واردات خودرو است. اما ریسک‌های جدی از جمله محدودیت در تامین ارز و سیاست‌های وارداتی می‌تواند مانع تحقق کامل این درآمدها شود؛ همان‌طور که در سال‌های گذشته به‌دلیل عدم تامین ارز برای واردات خودرو، درآمدهای گمرکی محقق نشد.

در بخش واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای، دولت رقم 930 هزار‌میلیارد تومان را پیش‌بینی کرده که رشد 44درصدی نسبت به سال قبل دارد. بخش مهمی از این رقم به درآمدهای نفتی مربوط است که وابستگی زیادی به شرایط بین‌المللی، تحریم‌ها، قیمت جهانی نفت و میزان صادرات دارد. پیش‌بینی بودجه بر اساس صادرات 1.3‌میلیون بشکه نفت و میعانات گازی در روز با قیمت 63دلار انجام شده است. با این حال سناریوهای بدبینانه حاکی از امکان کاهش صادرات به یک‌میلیون بشکه و قیمت وصولی 53دلار هستند. چنین شرایطی می‌تواند تحقق درآمدهای نفتی را با تردید جدی روبه‌رو کند. از سوی دیگر سهم صندوق توسعه ملی نیز در تامین منابع لحاظ شده که عملا نوعی استقراض محسوب می‌شود و وابستگی بودجه به نفت و گاز را افزایش داده است. این وابستگی حدود 23درصد از منابع عمومی دولت را تشکیل می‌دهد که نشان‌دهنده آسیب‌پذیری جدی در برابر تکانه‌های نفتی است.

واگذاری دارایی‌های مالی بخش دیگری از منابع عمومی است که در بودجه 1404 با رقم 1580 هزار‌میلیارد تومان و رشد 395درصدی نسبت به سال قبل درج شده است. این رقم عمدتا از طریق انتشار اوراق مالی اسلامی تامین خواهد شد. حجم اوراق پیش‌بینی‌شده 700هزار‌میلیارد تومان است که نسبت به سال قبل 170درصد رشد کرده و گرچه تحقق کامل آن به‌دلیل محدودیت ظرفیت بازار بدهی با ریسک همراه است، اما در صورت فراهم شدن ملزومات اجرایی، می‌تواند به‌طور کامل محقق شود. علاوه بر این، واگذاری شرکت‌های دولتی با رقم 215هزار‌میلیارد تومان پیش‌بینی شده است که با توجه به عملکرد ضعیف سال‌های گذشته چندان واقع‌بینانه نیست. مولدسازی دارایی‌های دولت نیز در این بخش لحاظ شده که شامل واگذاری نقدی به مبلغ 25 هزار‌میلیارد تومان و تهاتر دارایی‌ها با بدهی‌های دولت به مبلغ 300 هزار‌میلیارد تومان است. بخش تهاتری گرچه احتمال تحقق کمی دارد، اما به‌دلیل ماهیت جمعی - خرجی کسری بودجه ایجاد نخواهد کرد.

برآوردهای کسری امسال

برآوردهای این گزارش نشان می‌دهد که به‌رغم رشد اسمی بالا در منابع عمومی، کسری احتمالی حدود 555هزار‌میلیارد تومان وجود دارد که عمدتا ناشی از عدم تحقق درآمدهای نفتی، گمرکی و واگذاری شرکت‌هاست. در سناریوهای مختلف تحقق منابع، پیش‌بینی می‌شود بین 450 تا 550 هزار‌میلیارد تومان از منابع عمومی درج‌شده در قانون بودجه محقق نشوند. چنین کسری بودجه‌ای می‌تواند اجرای احکام و تکالیف قانونی را با مشکل مواجه سازد و دولت را به سمت برداشت‌های فرابودجه‌ای از صندوق توسعه ملی یا انتشار اوراق مازاد سوق دهد. این امر از یک‌سو اختیارات مجلس را در نظارت بر تخصیص اعتبارات کاهش می‌دهد و از سوی دیگر بر پایداری بدهی‌های دولت اثر منفی دارد. بنابراین ضرورت دارد که برآورد منابع در بودجه بر مبنای فروض واقع‌بینانه و قابل تحقق انجام گیرد. وزیر اقتصاد پیش از این، از کسری بودجه 800همتی تا پایان امسال سخن گفته بود. به نظر می‌رسد این اختلاف در محاسبات ناشی از در نظر گرفته نشدن فرابودجه در محاسبات مرکز پژوهش‌های مجلس باشد.

گزارش به چالش‌های اصلی منابع بودجه 1404 نیز اشاره کرده است. نخست، وابستگی به نفت و گاز که در صورت کاهش قیمت یا صادرات، تحقق درآمدهای پیش‌بینی‌شده را به‌شدت تهدید می‌کند. دوم، خوش‌بینی بیش از حد نسبت به واگذاری شرکت‌های دولتی و درآمدهای گمرکی که تجربه سال‌های گذشته نشان می‌دهد بخش بزرگی از آنها تحقق نمی‌یابد. سوم، رشد شدید اتکای بودجه به انتشار اوراق مالی که در صورت عدم مدیریت صحیح می‌تواند به بحران بدهی‌های دولت در آینده منجر شود. چهارم، اتکای بخشی از منابع به مولدسازی دارایی‌ها که به‌دلیل نبود سازوکارهای اجرایی شفاف و کارآمد، با ریسک بالای تحقق‌نیافتن مواجه است. این عوامل در مجموع نشان می‌دهد که بودجه سال1404 با چالش‌های جدی در سمت منابع روبه‌رو است و بدون اصلاح ساختاری و افزایش بهره‌وری در نظام مالیاتی و مدیریت دارایی‌های دولت، امکان تحقق کامل آن پایین خواهد بود.

پیشنهادهای سیاستی

برای مواجهه با این چالش‌ها، گزارش پیشنهادهایی ارائه کرده است. نخست، تقویت ظرفیت‌های مالیاتی و اجرای کامل قوانین مرتبط برای تحقق درآمدهای مالیاتی و کاهش فشار تورمی ناشی از استقراض و وابستگی به نفت. دوم، طراحی سازوکار مناسب برای واردات خودرو و مدیریت نرخ ارز مبنای گمرکی به‌گونه‌ای که دولت بتواند از منافع آن به‌طور کامل بهره‌مند شود. سوم، برنامه‌ریزی از ابتدای سال برای روش‌های جایگزین تامین مالی از جمله اوراق بدهی، به‌ویژه در شرایطی که تحقق درآمدهای نفتی با نااطمینانی مواجه است. چهارم، بازطراحی سازوکار مولدسازی دارایی‌های دولت به‌گونه‌ای که امکان تحقق عملی و اثربخش آن فراهم شود. همچنین بر لزوم کاهش اتکا به درآمدهای ناپایدار و تمرکز بر منابع پایدار تاکید شده است تا کسری‌های مزمن بودجه‌ای کنترل شود.

بودجه 1404 گرچه از نظر حجم منابع و مصارف نسبت به سال قبل رشد قابل‌توجهی نشان می‌دهد، اما بخش مهمی از این رشد مبتنی بر فروض خوش‌بینانه و منابع ناپایدار است. پیش‌بینی‌ها حاکی از کسری 450 تا 550هزار‌میلیارد تومانی است که عمدتا ناشی از ریسک‌های تحقق درآمدهای نفتی، گمرکی و واگذاری شرکت‌هاست. در مقابل، درآمدهای مالیاتی تنها بخشی از منابع است که احتمال تحقق کامل دارد و می‌تواند نقش مهمی در کنترل کسری بودجه ایفا کند. افزایش اتکای دولت به اوراق بدهی، هرچند در کوتاه‌مدت می‌تواند راه‌حلی برای پوشش کسری باشد، اما در بلندمدت پایداری مالی را تهدید می‌کند. بنابراین اجرای موفق بودجه 1404 نیازمند سیاستگذاری هوشمندانه، افزایش شفافیت، انضباط مالی و تقویت منابع پایدار از طریق مالیات و مولدسازی کارآمد دارایی‌هاست. در غیر این صورت، چالش‌های تامین منابع و کسری‌های مزمن می‌تواند به تضعیف اجرای برنامه‌های توسعه‌ای و فشار بیشتر بر اقتصاد ملی منجر شود.