مفهوم بودجه‌ریزی عملیاتی
بودجه‌ریزی همواره یکی از ابزارهای حیاتی دولت‌ها برای تخصیص منابع، برنامه‌ریزی فعالیت‌ها و کنترل هزینه‌ها بوده است. در طول زمان، مدل‌های بودجه‌ریزی از شیوه‌های سنتی (متمرکز بر ورودی‌ها) به سمت رویکردهای نوین‌تر مانند «بودجه‌ریزی عملیاتی» حرکت کرده‌اند.
بودجه‌ریزی عملیاتی، برخلاف بودجه‌ریزی سنتی که صرفا بر میزان تخصیص منابع به هر واحد تمرکز دارد، هدفمندتر به دنبال پیوند زدن منابع مالی به خروجی‌ها و نتایج مشخص فعالیت‌ها است. این رویکرد، به‌ویژه در شرایط کنونی اقتصاد ایران که رئیس‌جمهور محترم نیز بر آن تاکید دارند، اهمیت دوچندانی پیدا می‌کند. در فضای کنونی که اقتصاد کشور به‌دلیل اعمال تحریم‌های بین‌المللی با محدودیت‌های فزاینده در تامین منابع مالی و کوچک شدن سفره اقتصادی مواجه است، لزوم اجرای انضباط مالی و تخصیص بهینه منابع به فعالیت‌های بنیادی و ضروری، بیش از پیش حیاتی به نظر می‌رسد.
اصرار و تداوم بودجه‌ریزی سنتی به پیامدهای ناخواسته‌ای منجر شده است. چالش‌هایی چون عدم شفافیت کافی در هزینه‌کردها و عدم امکان ارزیابی دقیق عملکرد نهادها (که اغلب به ابهام در مسوولیت‌پذیری و پاسخگویی منجر شده است) و همچنین افزایش بی‌رویه هزینه‌های جاری (بدون آنکه لزوما به افزایش بهره‌وری و کیفیت خدمات منجر شود) از این جمله به شمار می‌رود. از سوی دیگر ناتوانی در کنترل کسری بودجه و پیامدهای تورمی آن (که فشار مضاعفی بر اقتصاد و معیشت مردم وارد کرده است) و تخصیص منابع به روش چانه‌زنی و تاریخی (به جای آنکه بر مبنای نیاز واقعی و نتایج عملکردی باشد که خود عامل ناکارآمدی و بی‌عدالتی در تخصیص است) هم از دیگر پیامدها محسوب می‌شود.
در این راستا از سخنان رئیس جمهور محترم به نظر می‌رسد کوشش‌هایی در قالب بازنگری جدی در نظام بودجه‌ای و توسل به بودجه‌ریزی عملیاتی در دست اقدام است. مفهوم بودجه‌ریزی عملیاتی را با مفاهیمی چون شفافیت و اثربخشی هم‌ارز دانسته‌اند. از منظر مالی و حسابداری، بودجه‌ریزی عملیاتی (Performance Budgeting) یک سیستم برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی است که در آن تخصیص منابع بر اساس اهداف، برنامه‌ها و عملکرد مورد انتظار دستگاه‌ها صورت می‌گیرد.
به عبارت ساده‌تر، این مدل به جای پرسش «چقدر پول می‌خواهیم؟» این سوال را مطرح می‌کند که «این پول برای انجام چه کاری و با چه نتایجی هزینه خواهد شد». از منظر علوم مالی، هر ریال بودجه به یک فعالیت مشخص یا خروجی قابل اندازه‌گیری مرتبط می‌شود. این امر مستلزم تعریف شاخص‌های کلیدی عملکرد (KPIs) دقیق و قابل سنجش است. طبعا با مشخص شدن اینکه هر واحد بودجه چه نتیجه‌ای به دنبال دارد، مسوولیت‌پذیری دستگاه‌ها افزایش یافته و امکان نظارت و ارزیابی عملکرد آسان‌تر می‌شود. هدف نهایی از نظام بودجه‌ای عملیاتی، همانا افزایش کارآیی (بهره‌وری از منابع) و اثربخشی (دستیابی به اهداف از پیش تعیین شده) است. بودجه‌ریزی عملیاتی به شناسایی نقاط ضعف و قوت در هزینه‌کردها کمک می‌کند. وقتی رئیس جمهور به موسسات و بنیادهایی اشاره می‌کند که هیچ برون‌دادی ندارند، ولی پول دریافت می‌کنند، در واقع به همین کارکرد بودجه‌ریزی عملیاتی نظر دارد.
به‌طور کلی در نظام‌های پیشرفته بودجه‌ریزی، مدیریت هزینه‌ها بر اساس فعالیت (Activity-Based Costing) یا ABC است. در بسیاری از موارد، پیاده‌سازی بودجه‌ریزی عملیاتی نیازمند شناخت دقیق هزینه‌های هر فعالیت است تا از این طریق، هزینه‌ها را به‌صورت دقیق‌تر به فعالیت‌ها تخصیص دهند و مبنای مناسبی برای تصمیم‌گیری فراهم کنند. منظور رئیس‌جمهور در سخنان اخیر خود از اختصاص بودجه سازمانی بر اساس میزان کارکرد و عملکرد نیز اشاره به همین ویژگی نظام بودجه عملیاتی است. در یک نگاه کلی، پیاده‌سازی موفق بودجه‌ریزی عملیاتی می‌تواند آثار مثبت فراوانی داشته باشد. شاید بارزترین مصداق آن همانا بهبود ارائه خدمات عمومی است. با تمرکز بر نتایج، دستگاه‌های اجرایی به جای صرف بودجه، به دنبال ارائه خدمات بهتر و با کیفیت‌تر به مردم خواهند بود.
از سوی دیگر کاهش اتلاف منابع نیز محقق می‌شود؛ چراکه شناسایی و حذف فعالیت‌های بی‌اثر و غیرضروری (که صرفا بار مالی ایجاد می‌کنند) در ذیل همین نظام بودجه‌ای قابل انجام است. اکنون با توجه به اینکه تحقق بودجه‌ریزی عملیاتی حداقل از برنامه چهارم توسعه به این‌سو همواره مورد توجه بوده، ولی تجربه کشورمان در پیاده‌سازی بودجه‌ریزی عملیاتی با چالش‌های متعددی روبه‌رو بوده است.
بدون تردید فقدان نظام جامع اطلاعاتی و نبود یک سیستم اطلاعاتی یکپارچه و دقیق برای جمع‌آوری و تحلیل داده‌های عملکردی، یکی از بزرگ‌ترین موانع است. در سال‌های اخیر با توسل به ابزارهای فناورانه‌ای همچون کلان‌داده و هوش مصنوعی می‌توان به رفع این مانع امید داشت. در کنار آن باید به مقاومت در برابر تغییر نیز اشاره کرد. تغییر از سیستم بودجه‌ریزی سنتی و متمرکز بر «خطوط بودجه‌ای» به رویکرد نتیجه‌محور، نیازمند تغییر فرهنگ سازمانی و عدم‌مقاومت در برابر این تغییرات است. نباید از یاد برد که در بسیاری از دستگاه‌ها، تعریف شاخص‌های کمی و کیفی مناسب برای سنجش عملکرد دشوار است. کما اینکه عدم استقلال کافی دستگاه‌ها و تمرکزگرایی و عدم تفویض اختیار کافی به دستگاه‌ها برای مدیریت منابع و تصمیم‌گیری بر اساس عملکرد، مانع از اجرای کامل بودجه‌ریزی عملیاتی شده است.
به لحاظ تاکتیکی نیز ساختار حسابداری دولتی در ایران، بیشتر مبتنی بر حسابداری نقدی و ورودی‌گراست تا حسابداری تعهدی و نتیجه‌گرا که این خود چالشی بزرگ است. به هر تقدیر شکی نیست که بودجه‌ریزی عملیاتی یک ابزار قدرتمند برای افزایش شفافیت، کارآیی و اثربخشی در مدیریت منابع عمومی است. هرچند پیاده‌سازی آن در ایران با چالش‌های ساختاری و فرهنگی مواجه است اما با تعهد سیاسی، سرمایه‌گذاری بر روی زیرساخت‌ها (به ویژه نظام حسابداری دولتی) و آموزش نیروی انسانی، می‌توان گام‌های موثری در این راستا برداشت. تمرکز بر نتایج به جای صرف ورودی‌ها، نه تنها به بهبود عملکرد دولت کمک می‌کند، بلکه زمینه را برای پاسخگویی بیشتر و استفاده بهینه از منابع ملی فراهم می‌آورد.
* کارشناس مهندسی مالی