هفت خوان تخریب و نوسازی

عملکرد دولت در حوزه نوسازی بافت‌های فرسوده طی سال‌های اخیر نشان می‌دهد نه تنها تکالیف قانونی و سیاست‌های تعیین‌شده در قوانین نوسازی بافت‌های فرسوده از جمله برنامه ششم توسعه در این زمینه محقق نشده، بلکه تاکید‌ها و ضرورت‌های موکد از سوی مقامات عالی دولتی در این بخش نیز به عملکرد موثر و موفقیت‌آمیز منجر نشده است. در واقع در حوزه نوسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری نه تنها اهداف و برنامه‌های قانونی تعیین‌شده بلکه تاکید دولت در این حوزه نیز به شکل کامل و موفقیت‌آمیز عملیاتی نشده است.

بررسی‌های «دنیای‌اقتصاد» از شناسایی هفت علت عدم تحقق برنامه‌ها و سیاست‌ها در این حوزه خبر می‌دهد؛ این هفت علت در واقع به‌عنوان هفت خوان تخریب و نوسازی در بافت‌های فرسوده وناکارآمد شهری قابل‌شناسایی و معرفی است. آمار‌های مربوط به حجم ساخت‌و‌ساز مسکن در کشور نشان می‌دهد در فاصله سال‌های 93 تا 95، مجموعا 900 هزار واحد مسکونی در کل کشور احداث شد که از این تعداد 166 هزار واحد مسکونی ساخته شده واقع در بافت‌های فرسوده بوده است؛ این میزان معادل 18 درصد از کل ساخت وساز‌های کشوری محسوب می‌شود.

بافت‌های فرسوده عمدتا محله‌های کلنگی و به شدت نیازمند تخریب و نوسازی به‌منظور حفظ ایمنی و جان ساکنان واحد‌های مسکونی قدیمی آنهاست. عمده این محلات با مشکلات بسیاری از جمله عدم تامین سرانه‌های مطلوب زندگی شهری مواجهند و سطح ایمنی و تاب‌آوری آن‌ها در برابر حوادث غیرمترقبه تقریبا نزدیک به صفر است. هم‌اکنون 543 شهر از مجموع حدود 1300 شهر ایران دارای بافت فرسوده است که 2700 محله فرسوده و نیازمند تخریب و نوسازی در این شهر‌ها قرار دارند. این محله‌ها کاملا قدیمی هستند و فرآیند تخریب و نوسازی آن‌ها به‌منظور حفظ جان و ایمنی شهروندان و ساکنان آن‌ها ضروری است. حدود 30 درصد از جمعیت کل کشور در این بافت‌ها زندگی می‌کنند. مطابق با آخرین آمار‌های رسمی اعلام‌شده از سوی مرکز آمار ایران هم‌اکنون جمعیت ایران 83 میلیون نفر است.

از این تعداد 30 درصد جمعیت یعنی حدود 24 میلیون نفر در بافت‌های فرسوده و ناکارآمد و فاقد ایمنی و تاب‌آوری کافی زندگی می‌کنند. از آنجا که عمده این بافت‌ها در دل شهر‌ها قرار دارند و در واقع بافت‌های فرسوده و قدیمی واقع در هسته درونی شهر‌ها محسوب می‌شوند که تمام امکانات زیربنایی همچون انشعابات شهری (آب، برق، گاز و...) برای آن‌ها تامین شده است این بافت‌ها محدوده‌هایی هستند که در صورت تحقق برنامه‌ریزی‌های انجام‌شده در قانون برای نوسازی آن‌ها نه تنها سطح زندگی ساکنان آن ارتقا خواهد یافت بلکه یکی از اصلی‌ترین برنامه‌ها، سیاست‌ها و دغدغه‌های دولت یعنی ساخت مسکن ارزان‌قیمت برای طبقات متوسط رو به پایین جامعه نیز محقق خواهد شد.

در واقع نوسازی بافت فرسوده واقع در هسته میانی شهر‌ها به منزله زدن دو نشان با یک تیر محسوب می‌شود و دو مورد از اصلی‌ترین دغدغه‌های متولی بخش مسکن یعنی نوسازی بافت‌های فرسوده از یک سو به‌منظور ارتقای سطح ایمنی و تاب‌آوری شهری و از سوی دیگر تامین مسکن ارزان‌قیمت برای گروه‌های هدف به‌منظور تنظیم بازار مسکن و عرضه واحد‌های مسکونی مناسب تقاضای بخش قابل‌توجهی از خانوار‌های کم درآمد فاقد مسکن نیز تا حد قابل‌توجهی برطرف خواهد شد.

این در حالی است که کارنامه متولی نوسازی بافت‌های فرسوده در این زمینه عملکرد مطلوبی را نشان نمی‌دهد. بررسی‌ها نشان می‌دهد درحالی‌که سهم نوسازی مسکن از کل ساخت‌و‌ساز‌های کشور در فاصله سال‌های 93 تا 95 حدود 18 درصد بوده است این سهم در فاصله سال‌های 96 تا 97 به 19 درصد افزایش یافته است. اما مجددا این سهم در سال 97 کاهش یافته است. در فاصله سال‌های 96 تا 97، در مجموع حدود 700 هزار واحد مسکونی در کل کشور ساخته شده است که از این تعداد 137 هزار واحد مسکونی در بافت فرسوده احداث شده است.

به‌طور کلی طی 5 تا 6 سال گذشته سهم بافت فرسوده از عرضه مسکن جدید کمتر از 20 درصد کل ساخت‌وساز‌ها بوده است؛ این موضوع نشان می‌دهد در بهترین حالت از هر پنج واحد مسکونی ساخته شده در کل کشور تنها یک واحد در بافت فرسوده احداث شده است. مطابق با تکالیف قانونی و تاکید‌هایی که دولت در این زمینه مطرح کرده بود این سهم به‌طور قطع باید بیش از رقم تحقق بود. در سال 97 مجموعا 377 هزار واحد مسکونی در کل کشور احداث شد که از این تعداد تنها 60 هزار واحد مسکونی در بافت فرسوده ساخته شد؛ این آمار‌ها بیانگر کاهش قابل‌توجه سهم نوسازی از مجموع ساخت‌و‌ساز‌های مسکن در همه شهر‌های کشور است. در واقع سهم نوسازی مسکن در بافت‌های فرسوده از کل ساخت‌وساز‌های کشور در سال 97 به 9/ 15 درصد کاهش یافت. یعنی سهم 18 درصدی نوسازی مسکن از کل ساخت‌و‌ساز‌های مسکونی در سال‌های واقع در نیمه اول دهه 90 به 9/ 15 درصد در سال 97 تنزل پیدا کرد.

سهم نوسازی مسکن در بافت فرسوده از کل ساخت‌و‌ساز‌های کشور در حالی به میزان نسبتا محسوسی کاهش یافته که اتفاقا این موضوع در سال‌های اخیر به خصوص از سال 96 به بعد به‌عنوان یکی از اصلی‌ترین دغدغه‌های دولت و شخص ریاست جمهوری مطرح شد. در سال‌های اخیر متولیان بخش مسکن و مقامات عالی دولت بار‌ها با تاکید اعلام کردند که اولویت سیاست‌گذاری‌ها در بخش مسکن نوسازی بافت و واحد‌های مسکونی فرسوده است و هر نوع رونق ساخت وساز و معاملات مسکن باید از بافت فرسوده آغاز شود و بافت فرسوده به‌عنوان کانون ساخت وساز‌ها و عرضه مسکن معرفی شود. اما در عمل سهم نوسازی بافت‌های فرسوده و ساخت مسکن در این محدوده‌ها از کل ساخت‌و‌ساز‌های مسکونی در کشور کاهش یافت.

هم‌اکنون این سوال ایجاد می‌شود که با چه خط‌کش و معیاری می‌توان عملکرد انجام شده در این زمینه را ارزیابی کرد و اعلام کرد که آیا فعالیت‌های انجام شده در این حوزه موفقیت‌آمیز و قابل‌قبول بوده است یا مردود؟

مقامات دولتی و برخی از متولیان نوسازی بافت‌های فرسوده با یک استدلال عملکرد‌های انجام شده در سال‌های اخیر در حوزه نوسازی و بهسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری را مطلوب و موفقیت‌آمیز ارزیابی می‌کنند.

در قالب این استدلال که از سوی متولی نوسازی بافت‌های فرسوده و مقامات دولتی اعلام می‌شود عملکرد دولت در حوزه بافت‌های فرسوده باید براساس مساحت پهنه‌های فرسوده و تعداد واحد‌های ساخته شده در آن در مقایسه با مساحت کل پهنه‌های قابل‌ساخت‌وساز و تعداد کل ساخت‌و‌ساز‌های کشوری مورد مقایسه و بررسی قرار بگیرد. آن‌ها می‌گویند در کل کشور مساحت پهنه فرسوده شهری کمتر از 10 درصد کل پهنه‌های شهری است، اما می‌بینیم که در این محدوده‌ها که کمتر از 10 درصد پهنه‌های شهری کشور را اشغال کرده‌اند سهمی معادل 18 درصد از کل ساخت‌وساز‌های کشور انجام می‌شود.

با این استدلال نه‌تن‌ها کارنامه دولت و متولی نوسازی بافت فرسوده در این حوزه عملکرد قابل‌قبولی را نشان می‌دهد بلکه فعالیت‌های انجام شده از حد مطلوب نیز بالاتر نشان داده می‌شود. اما سوال مهمی که در این رابطه مطرح می‌شود آن است که خط‌کش استاندارد برای سنجش و ارزیابی عملکرد‌های انجام شده در حوزه نوسازی بافت‌های فرسوده چیست؟ برای آنکه بتوان ارزیابی درستی درخصوص آنکه آیا نبض نوسازی بافت‌های فرسوده در کشور درست می‌زند یا خیر به عمل آورد، چه ملاک و معیاری را باید مدنظر قرار داد؟

بررسی‌های کارشناسی نشان می‌دهد که یکی از معیار‌های درست ارزیابی در این مورد قانون برنامه ششم توسعه و تکالیف تعیین شده برای متولیان بخش‌های مختلف در آن است. از آنجا که قانون برنامه ششم توسعه ابتدا بر مبنای نظرات کارشناسی خود مسوولان دولتی و متولیان بخش‌های مختلف در دولت نوشته شده و سپس به تصویب می‌رسد، بنابراین تکالیف تعیین شده در این قوانین تکالیف غیرواقعی و غیرقابل‌حصول نیستند.

در مورد نوسازی بافت‌های فرسوده نیز تکالیف قانونی تعیین شده بر مبنای پیشنهاد‌ها و برنامه‌های متولیان نوسازی در دولت تعیین شده است. براساس قانون برنامه ششم توسعه دولت مکلف شده است سالانه 100 هزار واحد مسکونی در بافت‌های فرسوده احداث کند تا از این طریق هم بافت‌ها و واحد‌های مسکونی فرسوده به‌منظور افزایش سطح ایمنی، ارتقای کیفیت زندگی و تاب‌آوری شهری نوسازی شوند و هم از ظرفیت این بافت‌ها برای عرضه مسکن مناسب و مورد تقاضای گروه قابل‌توجهی از متقاضیان مسکن استفاده شده و بخشی از تکلیف دولت در حوزه تامین مسکن ارزان‌قیمت نیز محقق شود.

از سال 96 به‌عنوان سال اول اجرای قانون برنامه ششم توسعه در کشور این تکلیف یعنی ساخت سالانه 100 هزار واحد مسکونی ارزان‌قیمت در بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری باید در دستور کار قرار می‌گرفت و به همین میزان واحد مسکونی در محلات قدیمی و به شدت نیازمند نوسازی احداث می‌شد. بر این اساس از ابتدای سال 96 تا پایان سال 97 باید مجموعا 200 هزار واحد مسکونی در بافت‌های فرسوده کشور ساخته می‌شد این در حالی است که آمار‌ها نشان می‌دهد در این مدت تنها 137 هزار واحد مسکونی در این محلات و محدوده‌ها نوسازی شد.

هر چند در سال 97 اوضاع وخیم‌تر بود و از مجموع 100 هزار واحدی که بنا بر تکلیف قانونی باید در محلات فرسوده ساخته می‌شد تنها 60 هزار واحد مسکونی احداث شد؛ بنابراین یک خط‌کش و معیار استاندارد برای ارزیابی عملکرد‌های انجام شده در بافت‌های فرسوده معیار‌های قانونی همچون قانون برنامه ششم توسعه است.

با این حال و صرف نظر از قوانین و مقررات موجود در این زمینه بررسی وضعیت بازار مسکن، شهر‌ها و محلات فرسوده شهری نشان می‌دهد در یک حالت نسبتا ایده‌آل دست‌کم باید 40 تا 50 درصد از حجم ساخت‌و‌ساز‌های کشور در بافت‌های فرسوده شهری احداث شود و به همین میزان ساخت‌و‌ساز‌ها و سرمایه‌گذاری‌های ساختمانی در این محدوده‌ها و محلات متمرکز شوند. این در حالی است که این سهم هم‌اکنون کمتر از 20 درصد است و در سال 97 به کمتر از 16 درصد رسید.

در صورتی که معیار و خط‌کش استاندارد برای ارزیابی عملکرد دولت در حوزه نوسازی بافت‌های فرسوده را قانون بدانیم کارنامه دولت هم به لحاظ تکلیف قانونی و هم از نظر تاکید‌های موجود در بدنه دولت و در میان مقامات ارشد دولتی مبنی بر تمرکز رونق ساختمانی در بافت‌های فرسوده، عملکرد مطلوبی را نشان نمی‌دهد و مردود است.

بررسی‌های «دنیای‌اقتصاد» نشان می‌دهد فرآیند تخریب و نوسازی در بافت‌های فرسوده و در درون‌هسته فرسوده شهر‌ها هم‌اکنون پشت هفت‌خوان دریافت مجوزها، امتیاز‌ها و مشوق‌ها قرار گرفته و همین موضوع فرآیند نوسازی در بافت‌های فرسوده و سرعت آن را تحت‌تاثیر قرار داده است. خوان اول مربوط به «دردسر سازنده‌ها و متولیان نوسازی برای دریافت رضایت و تامین نظر موافق مالکان و ساکنان بافت‌های فرسوده برای تخریب و نوسازی» است. دریافت رضایت و اقناع مالکان و ساکنان واحد‌ها و بافت‌های فرسوده برای تخریب و نوسازی همواره یکی از عمده‌ترین موانع و پیچیدگی‌های امر نوسازی بوده است. هنوز هم این مشکل به قوت خود باقی است و از آنجا که در بسیاری از موارد معیشت، کار و زندگی ساکنان بافت‌های فرسوده با واحد‌های قدیمی گره خورده است اقناع آن‌ها برای تخریب و نوسازی و جلب رضایت آن‌ها برای تجمیع پلاک‌های ریزدانه با یکدیگر از دشواری‌های امر نوسازی محسوب می‌شود.

«مشکلات حقوقی املاک واقع در بافت‌های فرسوده»، دومین خوان تخریب و نوسازی مسکن محسوب می‌شود. تعداد قابل‌توجهی از املاک واقع در محدوده بافت‌های فرسوده فاقد سند رسمی و ملکی هستند؛ معارض دارند یا مالکان آن‌ها فوت کرده یا به هر دلیلی در دسترس نیستند؛ این موضوع نیز یکی از دشواری‌های عمده امر نوسازی محسوب می‌شود که سرعت نوسازی در این محدوده‌ها را تحت‌تاثیر قرار داده و آن را کند می‌کند.

«مناسب نبودن فضای بافت فرسوده برای سرمایه‌گذاری و سرمایه‌گذاران»، از دیگر پیچیدگی‌های پیشبرد برنامه‌ها و سیاست‌ها در این حوزه است. ظاهر بافت‌های فرسوده برای سرمایه‌گذاران ساختمانی که سال‌ها در محدوده‌های شهری غیرفرسوده اقدام به ساخت‌وساز کرده‌اند جذاب و مناسب به‌نظر نمی‌رسد؛ بنابراین تعداد قابل‌توجهی از سرمایه‌گذاران ساختمانی ترجیح به حضور در بافت فرسوده برای انجام فعالیت‌های ساختمانی و ساخت‌و‌ساز ندارند.

خوان چهارم به فرآیند‌های پیچیده اداری و بوروکراسی گسترده برای دریافت امتیاز، وام و مشوق نوسازی برمی‌گردد؛ سازنده‌ها و سرمایه‌گذاران ساختمانی برای آنکه مشمول امتیاز‌ها و مشوق‌های نوسازی از جمله دریافت وام نوسازی شوند باید از دولت معرفی‌نامه‌ها و مجوز‌هایی دریافت کنند که طولانی بودن این روند‌ها ورود به پروژه‌های تخریب و نوسازی را برای آن‌ها فاقد جذابیت می‌کند.

«مناسب نبودن تسهیلات نوسازی برای هر دو سمت عرضه و تقاضای مسکن در بافت‌های فرسوده»، خوان پنجم تخریب و ساخت مسکن در این محدوده‌های شهری است. اگرچه هم‌اکنون در شهر تهران برای ساخت هر واحد مسکونی در بافت‌های فرسوده تا سقف 200 میلیون تومان وام نوسازی پرداخت می‌شود، اما عملا تنها 50 میلیون تومان از این مبلغ 200 میلیون تومانی با سود یارانه‌ای 9 درصدی به سازنده پرداخت می‌شود؛ بخشی از این وام با نرخ سود 5/ 17 درصدی و بخشی دیگر با نرخ سود 18 درصدی برای سازنده محاسبه می‌شود. این عدد و نرخ سود عملا به لحاظ حاشیه سود ساخت‌و‌ساز در بافت فرسوده برای سازنده چندان به‌صرفه نیست و توجیه اقتصادی بالایی ندارد.

تحقیقات «دنیای‌اقتصاد» نشان می‌دهد. هم‌اکنون حاشیه سود ساخت‌و‌ساز برای سازنده‌ها در بافت‌های فرسوده حدود 20 تا 23 درصد است که با لحاظ افزایش حاشیه سود از محل قیمت زمین، تخفیف عوارض و مشوق‌ها، این میزان 2 تا 3 درصدی بیشتر از حاشیه سود ساخت‌و‌ساز در بافت‌های عادی و غیر فرسوده شهری است.

از سوی دیگر در سمت خریدار نیز تسهیلات چندان جذاب نیست. تسهیلات 200 میلیون تومانی به خریدار منتقل نمی‌شود بلکه سازنده مکلف است پس از پایان عملیات ساختمانی وام 50 میلیون تومانی با نرخ سود 9 درصدی را با شبکه بانکی تسویه کند و به شبکه بانکی بازگرداند. مابقی تسهیلات یعنی سقف تسهیلات 150 میلیون تومانی نیز از آنجا که با نرخ سود 5/ 17 و 18 درصد محاسبه می‌شود رقم بالایی از اقساط ماهانه را برای خریدار در برخواهد داشت.

در واقع اگرچه به‌دلیل ارزان بودن واحد مسکونی ساخته‌شده در بافت فرسوده متقاضی برای خرید آن وجود دارد، اما از آنجا که متقاضیان خرید این واحد‌ها عمدتا اقشار کم‌درآمد هستند پرداخت اقساط وام خارج از استطاعت آنهاست و در اصطلاح می‌توان گفت: وام نوسازی و خرید مسکن نوسازی شده برای آن‌ها وامی در استطاعت تلقی نمی‌شود.

«محدود بودن جمعیت متقاضی خرید مسکن در بافت فرسوده در مقایسه با تعداد متقاضیان خرید مسکن در بافت‌های معمولی شهر»، خوان ششم نوسازی در بافت‌های فرسوده است. از آنجا که بخش عمده متقاضیان خرید مسکن متقاضیان مختص دهک‌های متوسط رو به بالا هستند، سهم تقاضا برای خرید مسکن در بافت‌های فرسوده از سوی طبقات متوسط رو به پایین درآمدی کمتر است. در واقع تعداد کمتری از متقاضیان حاضر در بازار مسکن به سمت بافت‌های فرسوده برای خرید مسکن می‌روند.

خوان هفتم به موضوع «تامین پارکینگ، تراکم و تخفیف عوارض» برمی‌گردد؛ در بسیاری از شهر‌ها در این موارد با سرمایه‌گذاران ساختمانی مساعدت کافی به‌عمل نمی‌آید. به‌دلیل ریزدانه بودن پلاک‌ها و محدود بودن عرض معابر در بسیاری از موارد امکان تامین پارکینگ برای همه واحد‌های نوسازی شده فراهم نیست و لازم است برخی قوانین شهرسازی به‌صورت استثناء برای سازندگان در بافت‌های فرسوده تعدیل شود به این صورت که اجازه داده شود در صورتی که امکان تامین پارکینگ برای همه واحد‌ها وجود ندارد بخشی از واحد‌ها بدون الزام به تامین پارکینگ احداث شوند. در بسیاری از شهر‌ها هنوز در این موارد سختگیری می‌شود. در حوزه عوارض صدور پروانه نیز تنها در شهر تهران تخفیف 100درصدی عوارض به‌منظور ایجاد انگیزه در سازنده‌ها برای ورود به بافت‌های فرسوده اعمال می‌شود که لازم است این موضوع به کل کشور تسری پیدا کند.