چاره بند 5 برنامه هفتم توسعه برای بخش خصوصی چیست؟
داستان خصوصی‌سازی در ایران، داستانی است که هر از چند گاهی، با تصویب و ابلاغ دستورالعمل‌های جدید در دستور کار مسوولان قرار می‌گیرد اما تاکنون نتوانسته آن‌طور که انتظار می‌رفته و شایسته اجرای آن بوده، به سرمنزل مقصود برسد. اگربخواهیم واکاوی این تاریخ را از سیاست‌های کلی اصل 44 شروع کنیم، به سال 1386 باز می‌گردیم که در مجلس تصویب شد و به منظور خصوصی‌سازی صنایع ایران به خصوص صنایع مادر،...
در تمامی این سال‌ها، خصوصی‌سازی در قالب برنامه‌های توسعه پیگیری می‌شد؛ علاوه بر آنکه تصویب قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور، در اواخر دهه 89، بخش بزرگی از بنگاه‌داری بخش دولتی از طریق بانک‌ها را محدود و آنها را ملزم به فروش اموال و املاک مازاد می‌کرد. اما با پایان مدت‌زمان اجرای این قانون، باز هم تفاوت معناداری در روند اجرای خصوصی‌سازی رخ نداد. جمیع این موارد و ماموریت بزرگ حاکمیت در راستای خصوصی‌سازی و بهتر است بگوییم توانمندسازی بخش خصوصی، بر آن شد که در برنامه هفتم توسعه، موضوع واگذاری پررنگ‌تر از برنامه‌های پیشین دیده شود. به همین منظور ماده 5 برنامه هفتم توسعه مصوب مجلس شورای اسلامی با سرفصل مردمی‌سازی اقتصاد تدوین شده که هدف آن جلب مشارکت بخش خصوصی و کاهش تصدی‌های دولت و موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی است.
بر اساس این برنامه، مصوب شده که تمام واگذاری‌ها به استثنای موارد مستثنی‌شده در اصل 44 قانون اساسی، انجام شود؛ در غیر این صورت، سازمان خصوصی‌سازی باید راساً نسبت به واگذاری در مورد واحدهای مشمول این جزء اقدام کند، به نحوی که تا پایان سال سوم به صورت کامل واگذاری صورت پذیرد. وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلف است گزارش عملکرد این جزء را هر سه ماه یک بار به کمیسیون‌های برنامه و بودجه و محاسبات و اقتصادی مجلس ارسال کند. این ماده، شرح زیادی در خصوص جزئیات واگذاری به همراه دارد، اما بخش دوم بند «ب» ماده 5 موضوعی را مطرح می‌کند که شاید بتواند امیدواری در خصوص بهبود اوضاع فروش اموال مازاد توسط دولتی‌ها را به همراه داشته باشد، اما در حالت موازی هلدینگ‌داری توسط بخش خصوصی نیز مورد مجازات قرار می‌گیرد.
گنه کرد در بلخ آهنگری، به شوشتر زدند گردن مسگری
به منظور مردمی‌سازی اقتصاد، جلب مشارکت بخش خصوصی و کاهش تصدی‌های دولت و موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی، دستگاه‌های اجرایی موظفند تمامی سهام خود در شرکت‌ها اعم از شرکت‌های تولیدی، خدماتی و بازرگانی به استثنای مواردی را که منع واگذاری آنها در سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی تصریح شده است، به صورت تدریجی، حداکثر تا پایان سال دوم این قانون واگذار کنند.
وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلف است با همکاری سایر دستگاه‌های اجرایی تا پایان سال دوم برنامه با هدف متناسب‌سازی اختیارات مدیریتی دولت و موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی در بنگاه‌ها با میزان سهامشان و همچنین به منظور تقویت جایگاه سهامداران خُرد و سهامداران غیرحاکمیتی در نظام حکمرانی شرکتی، سازوکارهای مناسب برای ارائه پیشنهاد سهامداران خُرد برای طرح در هیات‌مدیره و مجامع شرکت‌ها و افزایش شفافیت معاملات با اشخاص وابسته بر اساس ماده (129) لایحه قانونی اصلاح قسمتی از قانون تجارت مصوب 1347.12.24 از طریق اقداماتی مانند افشای جزئیات موضوع معامله، قیمت معامله، فرآیند تعیین قیمت، دلایل عدم انجام معامله با اشخاص غیروابسته و گزارش کارشناسی در مورد قیمت‌گذاری دارایی مذکور را فراهم کند.
حال در این قانون ذکر شده به منظور جلوگیری از ایجاد ساختارهای غیرشفاف از طریق تملک سهام شرکت‌های اصلی توسط شرکت‌های فرعی و وابسته به آنها ذی‌نفعان واحد شرکت‌های اصلی یادشده را مشخص و سهام قابل واگذاری را تعیین نموده و مطابق با فهرست اعلامی این وزارتخانه، سهام موردنظر را واگذار کنند. در تبصره آن نیز آمده است که در صورت تملک سهام شرکت‌های سهامی عام توسط شرکت‌های فرعی یا وابسته به آنها در سال اول، 25درصد از سود متعلق به شرکت‌های فرعی به‌عنوان مالیات و از سال دوم به بعد 50درصد از سود متعلق به شرکت‌های فرعی علاوه بر مالیات قانونی به‌عنوان مالیات اخذ می‌شود و نیز از سال سوم اجرای برنامه صاحبان این سهام فاقد حق رأی بوده و نصاب‌های مربوط به دعوت و تشکیل مجامع عمومی و تصمیمات آنها منظور نمی‌شوند. همچنین مدیران متخلف به دو سال انفصال از خدمات عمومی و دولتی و ممنوعیت از عضویت در هیات‌مدیره و مدیریت عاملی شرکت‌های تجاری و استرداد دوبرابر حقوق و مزایای دریافتی در آن دوره مدیریتی محکوم می‌شوند. مدیران شرکت‌هایی که حداقل یک کرسی مدیریتی آنها به طور مستقیم یا غیرمستقیم تحت مالکیت شرکت‌های سهامی عام ثبت‌شده نزد سازمان بورس و اوراق بهادار است، موظفند فهرست شرکت‌های تحت تملک و درصد مالکیت خود در آنها را به سازمان بورس و اوراق بهادار ارائه دهند.
اما این بند، به‌وضوح شمشیر دولبه‌ای است برای بخش خصوصی که گاه به فراخور صلاحدید شرکت و گاه بر اساس استراتژی‌های مصوب‌شده، به صورت اختیاری یا ناچارا به سهامداری تو‌درتو و حتی بالا به پایین و پایین به بالا روی بیاورند. این اتفاق هرچند در شرکت‌های دولتی برای دوری از واگذاری انجام می‌شود، اما در بخش خصوصی به منظور رعایت صرفه و صلاح شرکت گاه گریزناپذیر است.
درخواست بخش خصوصی از شورای نگهبان چیست؟
همچنین در انتقاد به این بند، جمعی از حقوقدانان و فعالان بخش خصوصی انتقاداتی را به شرح زیر مطرح کرده‌اند.
نظر به اینکه در تبصره مذکور مقرر شده است در صورت تملک سهام شرکت‌های سهامی عام توسط شرکت‌های فرعی یا وابسته به آنها، در سال اول 25درصد از سود متعلق به شرکت‌های فرعی به عنوان مالیات و سال دوم به بعد 50درصد از سود متعلق به شرکت‌های فرعی علاوه بر مالیات قانونی به عنوان مالیات اخذ می‌شود. همچنین از سال سوم اجرای برنامه، صاحبان این سهام فاقد حق رأی بوده و نصاب‌های مربوط به دعوت و تشکیل مجامع عمومی و تصمیمات آنها منظور نمی‌شود.
این امر دلالت بر آن دارد که صرف تملک سهام شرکت‌های سهامی مادر توسط شرکت فرعی خلاف شرع و خلاف قانون تلقی شده و مستوجب مجازات پرداخت جریمه شده است و مفاد تبصره مذکور مصداق قاعده قبح عقاب بلابیان است، به دلیل آنکه شرکت فرعی تملک‌کننده سهام شرکت مادر‌تخصصی که مقدم بر تصویب این قانون تملک را انجام داده است، بدون وجود حکم سابق یا حکم لاحق مجازات می‌شود که از این حیث مفاد تبصره فوق‌الاشاره خلاف شرع است.
همچنین سیاق عبارت تبصره فوق‌الذکر به کیفیتی است که عبارت در صورت تملک سهام قابلیت حکومت بر تملک‌های قبل از تصویب قانون را دارد و به تملک‌های بعد از تصویب قانون نیز ناظر می‌شود که به تملک‌های قبل از قانون ایراد بند 1 وارد است. در خصوص مصادیق تملک‌های بعد از قانون هم در سال اول بدون وجود حکم و برقراری حکم مجازات و جریمه‌هایی به شرح تبصره فوق جاری خواهد شد.
مضاف بر اینکه در خصوص مجازات‌های تخصیصی در سال سوم که سبب حذف حق رأی برای شرکت تملک‌کننده فرعی فراهم می‌شود، منطوقی و منصوصی در وضع حکم الزام شرکت فرعی تملک‌کننده به فروش سهام و طریق فروش آن در قانون وجود ندارد.
به طور کلی وضع حکم بر مجازات و جریمه و سلب حق رأی پیش‌بینی‌شده در تبصره بدون وجود حکم ممنوعیت مسبوق برقرار شده است و سبب حکم لاحق هم که برای تعیین‌تکلیف سهام تملک‌شده پیش‌بینی شده است، فاقد شفافیت از نظر سیاست‌های کلی قانون‌گذاری در حکم و موضوع است.
حال با توجه به آخرین اعلام سخنگوی شورای نگهبان مبنی بر عدم تصویب این قانون توسط شورای نگهبان و رفت و برگشتی بودن آن، بخش خصوصی تقاضا دارد که دقت بیشتر و بررسی کارشناسی دقیق‌تری بر این بند قانون به نحوی انجام شود که براساس مبانی شرعی و قانونی و تصریح عدم شمولیت بخش خصوصی اعم از شرکت‌های سهامی عام و سهامی خاص و بورسی و غیربورسی در این بند از قانون برنامه هفتم توسعه، روح خصوصی‌سازی در این قانون جاری شود.