چگونه برزیل از کشوری فقیر به الگوی توسعه تبدیل شد؟
باتوجه به اهمیت شناسایی سیاست‌های صنعتی موفق و اتخاذ درست سیاست صنعتی، مطالعه حاضر به بررسی تجربه برزیل می‌پردازد.
در 2 دهه اخیر، برزیل شاهد فرازوفرود مجدد سیاست‌گذاری صنعتی بوده است. این کشور از سال 2004 سیاست صنعتی 3مرحله‌ای تدوین کرد که از جمله مهم‌ترین خط‌مشی‌های ذیل آن، بهره‌گیری فعالانه از سیاست صنعتی در راستای جلوگیری از صنعت‌زدایی و تلاش برای تنوع‌بخشی تولید، بهره‌گیری فعالانه از بودجه و مخارج عمومی برای تقویت زیرساخت‌ها و تحریک رشد، استفاده موثر از ظرفیت بانک‌های توسعه‌ای و خط‌مشی اعتباری برای تقویت تولید بود. با این وجود، این کشور در نیمه دوم دهه 2010 همراه با بحران سیاسی برخی از مهم‌ترین سیاست‌های صنعتی خود را کنار گذاشت، اگرچه این پایان سیاست‌گذاری صنعتی در برزیل نبوده و این کشور دوباره به اتخاذ سیاست‌های صنعتی اقدام کرده است. به‌صورت مشخص، تجربه سیاست صنعتی برزیل، می‌تواند از چند جنبه مهم برای اقتصاد ایران موردتوجه قرار گیرد؛ از جمله اهمیت سیاست‌گذاری صنعتی فعال برای دستیابی به توسعه صنایع ساخت‌محور، افزایش آسیب‌پذیری اقتصاد کشور از شوک‌های جهانی در صورت اتکا به صنایع منبع‌محور، وابستگی جذب سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در تولید به ایجاد تضمین‌های بلندمدت، اهمیت ارتقای کیفیت سیاست‌گذاری صنعتی و الزام به تدوین استراتژی توسعه صنعتی.
به‌گزارش صمت، دستیابی به رشد مستمر و پایدار برای دستیابی به درآمد سرانه بالا و تحقق اهداف رفاهی، یکی از کانون‌های سیاست‌گذاری کشورهای در حال توسعه محسوب می‌شود. این نکته در دهه‌های گذشته همواره موردتوجه بوده که تحقق رشد مستمر نیازمند گذار از فعالیت‌هایی با بهره‌وری پایین به فعالیت‌هایی با بهره‌وری بالا یا به‌تعبیر دیگر، تغییر ساختار و ترکیب فعالیت‌های اقتصادی کشورها است.
برای کشورهای در حال توسعه و اقتصادهای نوظهور فرآیند تحول ساختاری همیشه چالش‌برانگیز است. بنابراین این کشورها باید تقویت توانمندی‌هایی که آنها را قادر به شروع، سرعت بخشیدن و مدیریت تحول ساختاری و فناورانه کند، موردتوجه قرار دهند. این مهم نیازمند بکارگیری سیاست‌های هدفمند، گزینشی و کاربردی است که طراحی آنها را به مسئله اصلی سیاست‌گذاری صنعتی تبدیل می‌کند. در مطالعات حوزه صنعتی‌سازی ثابت شده که تحقق تحول ساختاری نیازمند سیاست‌گذاری صنعتی است، تنوع اهداف، ابزارها و نهادهای تصمیم‌گیر و ذی‌نفعان سیاست‌گذاری صنعتی، موجب می‌شود تا طراحی درست سیاست‌های صنعتی یا چگونگی اعمال آن، خود به موضوعی مهم برای بحث و بررسی تبدیل شود. به‌عبارت دیگر، نحوه تدوین استراتژی توسعه صنعتی و جزئیات آن، یک مسئله مهم برای کشورهای در حال توسعه است.
نگاهی به سیاست‌گذاری‌های توسعه در 2دهه
اقتصاد برزیل در سال 2023 با حجم 2080 میلیارد دلاری، دهمین اقتصاد بزرگ جهان محسوب می‌شود. این اقتصاد در فاصله 73 سال گذشته (1960- 2022) تقریبا 113برابر شده و توانسته از اقتصادی 17 میلیارد دلاری (به نرخ دلار جاری) به اقتصادی بیش از 2 هزار میلیارد دلاری تبدیل شود. اگر محاسبات را با دلار ثابت سال 2015 (با ثابت گرفتن قدرت خرید دلار در طول دوره) انجام دهیم، می‌توانیم 10برابر شدن اقتصاد برزیل در این دوره را ملاحظه کنیم.
روند توسعه برزیل، نمادی از الگوی حرکت توقف در رشد اقتصادی (به‌جای رشد مستمر و پایدار) است. به‌عبارت‌دیگر، برزیل در این دوره نسبتا طولانی، در 2 مرحله رشدی خیره‌کننده را تجربه کرده که اولی، از نیمه دهه 1960 تا نیمه دهه 1970 (مشهور به معجزه برزیل) و دومی، در دهه اول قرن بیست‌ویکم (موجب معرفی برزیل به‌عنوان یک اقتصاد نوظهور) شده است. در مقابل این کشور در دهه 1980، دوره‌ای از رکود تشدید را تجربه کرده و در دهه 2010 هم با مشکلات گوناگونی مواجه بوده است. این روند نوسانی موجب شده است تا باوجود چند 10برابر شدن ابعاد اقتصاد برزیل، این کشور همچنان یکی از کشورهای در حال توسعه باقی بماند.
در دهه نخست قرن بیستم، اقتصاد برزیل با جهشی حیرت‌آور در سطح رفاه و درآمد سرانه خانوار روبه‌رو شده است؛ هرچند این رشد سریع در یک دهه گذشته دچار محدودیت شده، اما جهش رفاهی که اقتصاد برزیل در دوره اول ریاست‌جمهوری لولا داسیلوا و چپ‌گرایان تجربه کرده است و 3برابر شدن میزان درآمد سرانه در یک دهه (رسیدن از حدود 4هزار دلار به 14هزار دلار در دهه نخست قرن بیست‌ویکم)، معجزه اقتصاد برزیل و امکان‌های ظهور یک قدرت صنعتی را نوید می‌دهد.
دخالت موثر و فعالانه دولت در اقتصاد
بررسی وضعیت تجارت و سرمایه‌گذاری در اقتصاد برزیل نشان می‌دهد، در حالی که نرخ تشکیل سرمایه در این کشور پیش از قرن بیست‌ویکم و پیروزی چپ‌گرایان در این کشور، معمولا بیش از نسبت تجارت خارجی به درآمد ملی بوده، اما پس از قدرت‌گیری حزب کارگران برزیل، این نسبت جابه‌جا شده است.
به‌زبان ساده‌تر، اقتصاد برزیل در 2 دهه گذشته بیش از پیش با تجارت جهانی پیوند خورده است، البته با صرف مشاهده این پیوند نمی‌توانیم درباره روند توسعه یا عدم‌توسعه کشورهای صحبت کنیم، چراکه چگونگی پیوند در این بحث اهمیت فراوانی دارد؛ یعنی نوع مشارکت در تقسیم کار و سیاست‌هایی که موجب این میزان پیوند بوده است، برای مثال اگر این پیوند با گسترش خام‌فروشی و افزایش واردات کالاهای ساخته‌شده از مسیرهایی نظیر کاهش ارزش پول ملی باشد، ظرفیت اندکی برای ایجاد رشد مستمر و توسعه دارد که اگر همراه با تقویت قابلیت‌های تولیدی باشد، بستری برای فرآیندهای بعدی توسعه را هم هموار خواهد کرد. جهش اقتصادی در بزرگ‌ترین کشور قاره امریکای‌جنوبی، با جذب سرمایه‌گذاری خارجی همزمان بوده؛ به‌عبارت دیگر، برزیل محلی برای انتقال سرمایه به‌ویژه در یک دهه گذشته بوده است. این کشور تا پیش از یک رکود در دهه گذشته و به‌ویژه تبعات همه‌گیری کرونا (2020) توانسته بود تا سالانه به‌شکل متوسط بیش از 80 میلیارد دلار سرمایه‌گذاری خارجی جذب کند. از نظر وضعیت اقتصادی اجتماعی، جز تورم‌های بسیار بالا که در تمام سال‌های دهه‌های 1980 و 1990 دامنگیر اقتصاد برزیل بود و تورمی تا 3هزار درصد هم در این کشور تجربه شد، پس از کنار رفتن دیکتاتوری نظامی و قدرت‌گیری نیروهای چپ، در 2دهه گذشته تورم سالانه حدود 5 درصد بوده و هرگز 2رقمی نشد؛ همچنین در حالی که برزیل در قرن بیستم کشوری فقیر با نابرابری‌های گسترده بود، این وضعیت نیز در 2 دهه گذشته عوض شده است.
به این ترتیب، از نرخ جمعیت زیر خط فقر در برزیل ظرف 2 دهه گذشته به‌شدت کاسته شده است. شدت کاهش جمعیت فقیر در میان سال‌های 2000 تا 2010 بیش از هر زمان دیگری بود. رشد سریع اقتصاد برزیل و اتخاذ سیاست‌های اجتماعی چون توزیع کوپن‌های خرید بین خانوارهای فقیر برزیلی در این عملکرد موثر بوده است.
هرچند در سال‌های گذشته، این روند کاهشی شده که تا اندازه‌ای ناشی از کودتایی بود که علیه حزب کارگران به‌دست نیروهای راست افراطی سازماندهی شده، انجام گرفت. در دوره 4 ساله بولسونارو هم این مسیر مسکوت ماند. در تمام تحقیقات گفته می‌شود استیضاح و سرنگونی دولت چپ و مترقی دیلما روسف در سال 2016 که با اتهام فساد مالی رخ داد، به‌معنای پایان سیاست‌گذاری اجتماعی فعالانه دولت شد. با این وجود نیز، عملکرد برزیل در تلفیق رشد سریع و کاهش سریع فقر، این اقتصاد را به یکی از اقتصادهای موفق قرن بیست‌ویکم تبدیل می‌کند.