آب در هزارتوی قوانین
این روزها بحران آب به مشکلی جدی برای خانوارها و اقتصاد تبدیل شده است. هرچند شوک‌های اقلیمی بر میزان بارش‌ها و آب در دسترس اثر منفی گذاشته است، با این حال فزونی گرفتن تقاضای آب بر عرضه آن، ریشه‌های عمیق‌تری در چارچوب نهادی دارد. «دنیای‌اقتصاد» در گزارشی به بررسی ریشه‌های بحران کنونی در قوانین پرداخته است. بررسی‌ها نشان می‌دهد مالکیت آب از بدو قانون‌گذاری عموما به‌صورت دولتی و عمومی در...
اروند جعفرصالحی: مدتی است که با هر شوک زیست‌محیطی، بحران آب با کلیدواژه «کم‌آبی» بر سر زبان‌ها می‌افتد. این واژه گمراه‌کننده بوده و بحران آب را در ایران از ریشه اصلی‌اش دور می‌کند. از یک طرف، انگشت اتهام را به سمت عرضه آب می‌گیرد، درحالی‌که ایران همیشه کشور کم‌آبی بوده است و از سوی دیگر سمت تقاضای آب را نادیده می‌گیرد. برای پیداکردن آبشخور اصلی بحران آب در ایران بد نیست نگاهی بیندازیم به قوانین و انگیزه‌هایی که حمایت می‌شوند.
چهار قانون اصلی در حوزه آب و در گذر زمان نوشته شده‌اند که روح همگی یکسان است. «قانون توزیع عادلانه آب» آخرین قانونی است که در سال 1361 تصویب شده و مالکیت آب را به صورت دولتی در نظر گرفته است و تنها حق بهره‌برداری را به صورت مشروط و محدود در اختیار افراد قرار می‌دهد. بر اساس این قانون و تصریح دولتی بودن مالکیت آب، سه بازیگر اصلی این حوزه معرفی شده است: وزارت نیرو، وزارت جهاد کشاورزی و سازمان محیط‌زیست. چشم‌انداز نهایی وزارت نیرو همراستا با افزایش عرضه آب و هدف وزارت جهاد کشاورزی نیز همسو با افزایش مصرف آب است. در نتیجه تعادل نهایی به سمت افزایش عرضه و افزایش مصرف همگرا می‌شود. اما کاهش دسترس‌پذیری آب، قیدی است که طبیعت بر انسان گذاشته و به جایی می‌رسیم که امروز ایستاده‌ایم: دیگر آبی نیست! بررسی‌ها نشان می‌دهد که علاوه بر غفلت قانون از توجه به سیاست‌های سمت تقاضای آب در تعریف حقوق مالکیت، به نقش محدودکننده سازمان محیط‌زیست در مقابله با افزایش برداشت آب نیز توجهی نشده است.
نظام‌های حقوقی آب در جهان را می‌توان به‌طور کلی به چند الگوی اصلی تقسیم کرد که هر کدام بازتاب‌دهنده تاریخ، اقلیم و ساختار سیاسی جوامع مختلف هستند. در بسیاری از کشورها، آب به‌عنوان منبعی عمومی و ملی شناخته می‌شود که مالکیت آن در اختیار دولت است و دولت وظیفه دارد آن را میان بخش‌های مختلف جامعه به شکل عادلانه توزیع کند. این رویکرد که در کشورهایی مانند ایران، فرانسه و بیشتر کشورهای اروپایی وجود دارد، بر اصل «منفعت عمومی» استوار است. دولت در چنین نظامی نقش تنظیم‌گر و ناظر را دارد و مصرف‌کنندگان تنها حق بهره‌برداری محدود و مشروط دارند، نه مالکیت بر خود منبع. در مقابل، در برخی کشورها مانند ایالات متحده یا استرالیا، نظام‌های مبتنی بر حقوق خصوصی یا بازار محور توسعه‌یافته‌اند که در آنها حق‌آبه‌ها می‌توانند خرید و فروش شوند و مقررات بازار در تخصیص آب نقش قابل‌توجهی دارد.
در نظام‌های سنتی‌تر، مانند بسیاری از کشورهای آسیایی و آفریقایی، هنوز اشکال عرفی و محلی حقوق آب پابرجاست. در این نظام‌ها، دسترسی به آب بر پایه توافق‌ها، رسوم و عرف‌های تاریخی جوامع محلی تعیین می‌شود و شوراهای محلی یا ریش‌سفیدان نقش تنظیم‌گر را دارند. امروزه، بیشتر کشورها در حال حرکت به سمت نظام‌های ترکیبی هستند که عناصر حقوق عمومی، حقوق خصوصی و عرفی را با هم ترکیب می‌کنند تا بتوانند بین حفظ منابع، عدالت اجتماعی و بهره‌وری اقتصادی تعادل برقرار کنند. این نظام‌های تلفیقی تلاش دارند آب را هم به‌عنوان حق عمومی انسان‌ها و هم به‌عنوان منبع اقتصادی کمیاب در نظر بگیرند.
حقوق مالکیت آب در آینه قوانین
در چارچوب قوانین ایران چهار قانون اصلی در زمینه آب از بدو قانون‌گذاری وجود دارد. «قانون راجع به قنوات» که در 6 شهریور 1309 تصویب شده، یکی از نخستین قوانین در حوزه آب بوده است. این قانون، مالکیت خصوصی (چاه، مادر چاه و مجرا) برای قنات در نظر می‌گیرد، اما آب قنات، ملی است. مجرای قنات در زمین دیگران حق ارتفاق (عبور) ایجاد می‌کند و حق مالکیت بر زمینی که از آن قنات عبور کرده، ایجاد نمی‌کند.
براساس این قانون صاحب قنات حق تنقیه (لایروبی) دائمی، حتی برای قنات بایر را دارد و حفر چاه جدید در زمین مزروعی یا باغ با پرداخت قیمت عادله زمین امکان‌پذیر است. قانون دیگری که با عنوان «حفظ و حراست منابع آب‌های زیرزمینی کشور» در سال 1345 تصویب شده است، مسوولیت حفظ، حراست و نظارت بر منابع آب زیرزمینی (چاه‌ها، قنات‌ها، چشمه‌ها) را به وزارت آب و برق (وزارت نیرو کنونی) محول می‌کند و این وزارتخانه را مکلف به جمع‌آوری آمار، بررسی فنی و راهنمایی می‌کند. همچنین حفر چاه عمیق، نیمه‌عمیق و قنات را در مناطق بحرانی ممنوع یا موکول به اجازه می‌سازد و حفاران موتوری را ملزم به کسب پروانه صلاحیت می‌کند. با این حال، بسیاری از مواد آن نسخ صریح شده و عمدتا توسط قانون توزیع عادلانه آب (که در سال 1361 تصویب شده است) جایگزین شده است.
قانون «آب و نحوه ملی شدن آن» (مصوب 1347) آب‌های سطحی و زیرزمینی (رودخانه، چشمه، قنات، چاه، سیلاب، فاضلاب) را ثروت ملی اعلام کرده و مالکیت خصوصی بر آب را منتفی می‌داند. طبق این قانون تمام منابع آب در اختیار دولت قرار گرفته است، بهره‌برداری از آنها موکول به پروانه مصرف معقول از وزارت آب و برق است، حق‌آبه‌های قدیمی به پروانه تبدیل می‌شود و حفر چاه یا قنات بدون پروانه ممنوع اعلام شده است. همچنین انتقال پروانه ممنوع بوده و اتلاف و آلودگی آب جرم به حساب آمده است. این قانون بخش عمده‌ای از قوانین قبلی را نسخ کرد و پایه قانون توزیع عادلانه آب در 1361 شد. هرچند بسیاری از مواد این قانون نیز بعدا منسوخ شدند اما اصول مالکیت عمومی آن هنوز جاری است.
پس از انقلاب، قانون «توزیع عادلانه آب» که در اسفند سال 1361 به تصویب رسید، جامع‌ترین قانون جاری در حوزه آب ایران است که بر پایه اصل 45 قانون اساسی، تمام آب‌های سطحی و زیرزمینی (دریاها، رودخانه‌ها، چشمه‌ها، سیلاب‌ها، فاضلاب، زه‌آب، دریاچه‌ها، مرداب‌ها، برکه‌ها، چشمه‌سارها، آب‌های معدنی و منابع زیرزمینی) را مشترکات عمومی و در اختیار حکومت اسلامی قرار می‌دهد. طبق این قانون، مالکیت خصوصی بر آب ممنوع است و دولت (وزارت نیرو) مسوول حفظ، اجازه، نظارت و بهره‌برداری طبق مصالح عامه است. بهره‌برداری از منابع، منحصرا با داشتن پروانه مصرف معقول، مجاز است.
همچنین انتقال پروانه ممنوع است؛ مگر به تبع زمین، با همان مصرف و با اطلاع وزارت نیرو انجام شود. همچنین اولویت مصرف به ترتیب با شرب، کشاورزی و در نهایت صنعت است. در این قانون، حقوق مالکیت به دو سطح تقسیم می‌شود که در سطح اولیه، مالکیت اصلی آب به صورت عمومی و ملی (ماده 1) تعریف شده و هیچ شخص حقیقی یا حقوقی مالک آب نیست. در این قانون، آب از انفال و مشترکات است و دولت نماینده عموم در تصرف، حفاظت و توزیع آن است. در سطح ثانویه، حق بهره‌برداری به صورت محدود و مشروط (ماده 21) تصریح شده و افراد تنها حق مصرف معقول با پروانه دارند که قابل سلب، تقلیل، لغو یا تمدید است. این حق قابل انتقال نبوده (ماده 28) و مختص زمین و مصرف مندرج در پروانه است (ماده 27).
همچنین در صورت اتلاف، آلودگی یا عدم نیاز اجتماعی قطع یا مسدود می‌شود (مواد 25، 45 و 46). از روح مواد مختلف چنین برمی‌آید که قنوات و چاه‌های خصوصی فقط دارای حق مالکیت بر سازه هستند و بر آبی که از این طریق به‌دست می‌آید، مالکیتی ندارند. در نهایت، مالکیت آب بر اساس قانون توزیع عادلانه آب، در اختیار دولت بوده و بهره‌برداری به صورت موقت و تحت نظارت دولت به افراد حقیقی و حقوقی واگذار می‌شود. نظام انگیزشی کنونی، استفاده کارآ از آب را تشویق نمی‌کند. این نابهینگی چه در بخش‌هایی که آب به‌عنوان کالای نهایی مصرف می‌شود مانند بخش شرب و چه بخش‌هایی که به عنوان نهاده اولیه یا واسطه برای کالای نهایی استفاده می‌کنند، مانند کشاورزی و صنعت به وجود می‌آید.
بازیگران اصلی بخش آب
با توجه به اینکه قانون توزیع عادلانه آب، اصلی‌ترین قانون حاکم بر حوزه آب بوده و طی بیش از 40 سال گذشته اساس سیاستگذاری قرار گرفته است، نقش پررنگی در وضعیت امروز بازی می‌کند. در قانون توزیع عادلانه آب، مالکیت آب دولتی است و متولی اصلی حوزه آب وزارت نیرو معرفی شده است که مسوول حفاظت، کنترل، بهره‌برداری و صدور پروانه برای حفر، بهره‌برداری و مصرف آب است. همچنین تهیه و اجرای طرح‌های تامین، انتقال و توزیع آب با این وزارتخانه است و می‌تواند بخشی از وظایف را به شرکت‌ها و سازمان‌های تابعه (مثل شرکت‌های آب منطقه‌ای و آب‌وفاضلاب) واگذار کند. از سوی دیگر وزارت جهاد کشاورزی، بزرگ‌ترین مصرف‌کننده آب کشور است که مسوولیت اجرای طرح‌های آبیاری، زهکشی و بهره‌برداری کشاورزی را نیز عهده‌دار است. در واقع اجرای طرح‌های انتقال و توزیع آب در سطح کلان در حوزه وظایف وزارت نیرو و در سطح خرد و برای مصارف کشاورزی در حوزه وزارت جهاد کشاورزی است. مصرف‌کننده بودن وزارت جهاد کشاورزی به این معنا است که مسوول سیاستگذاری بر بخش کشاورزی است که بیشترین مصرف آب را دارد.
در کنار این دو بازیگر اصلی سیاستگذاری بخش آب، برای سازمان حفاظت محیط‌زیست در موارد مربوط به کیفیت و حفظ منابع طبیعی آب نیز نقشی جزئی و حداقلی در نظر گرفته شده است. در وضعیت کنونی که کشور با بحران‌های زیست‌محیطی ناشی از سوءمصرف در حوزه آب مانند فرسایش خاک، خشک شدن تالاب‌ها و دریاچه و از بین‌رفتن زیستگاه‌های انسانی مواجه است، خلأ قانونی از تعریف نقش حداقلی این سازمان زیان‌های جبران‌ناپذیری به کشور وارد کرده است. با توجه به قانون فعلی، وضعیت تعادلی میان بازیگران به گونه‌ای است که ملک آب میان وزارت نیرو و وزارت جهاد کشاورزی تقسیم شده است.
وزارت نیرو وظیفه تامین آب در سطح کلان را بر عهده دارد و در مقابل وزارت جهاد کشاورزی با مصرف آب، محصولات غذایی را تامین می‌کند. با توجه به تعریف مالکیت دولتی از آب در قانون، وزارت نیرو عملا امکان سیاستگذاری در سمت تقاضا را ندارد و در هر صورت باید آب مورد نیاز را تامین کند؛ به همین خاطر پروژه‌های سدسازی و انتقال آب توسعه می‌یابند. از سوی دیگر، هدف نهایی وزارت جهاد کشاورزی تولید بیشتر محصولات غذایی است. گاهی تحت عنوان خودکفایی و گاه امنیت غذایی، سیاست‌هایی را دنبال می‌کند تا میزان تناژ محصولات تولیدی در بخش خود را بیشتر کند.
در این میان حتی از ارزش محصولات تولیدی صحبتی به میان نمی‌آید. در شرایطی که یکی از اصلی‌ترین نهاده‌های تولید در بخش کشاورزی، یعنی آب، عملا قیمتی ندارد، تولید کشاورزی در سطح کلان به استفاده بیشتر از این نهاده منجر می‌شود و به مرور تولیدات آب‌بر سهم بزرگ‌تری از تولید کشاورزی را تشکیل می‌دهند. این نتیجه در راستای اهداف وزارت جهاد کشاورزی نیز هست؛ چراکه در نهایت محصول بیشتری تولید می‌شود. برای تضعیف حلقه تقویت‌شونده میان وزارت نیرو با عرضه آب بیشتر و وزارت جهاد کشاورزی با مصرف آب بیشتر، باید نیرویی در جهت مقابل وجود داشته باشد. این نقش در قوانین قاعدتا باید بر دوش سازمان حفاظت محیط‌زیست باشد اما در عمل با تعریف نقش ضعیف این سازمان، قادر به ایفای نقش خود نیست.
تعارض منافع در زمین بی‌آب قانون
آب در ایران میان دو بازیگر اصلی این حوزه یعنی جهاد کشاورزی و نیرو مشت‌خورده و کشیده شده است. از یک‌سو هدف اصلی وزارت جهاد کشاورزی تولید محصول کشاورزی بیشتر بدون توجه به ارزش اقتصادی تولیدات است (به صورت مشخص تمرکز بر افزایش تناژ تولیدی است). به همین خاطر سیاست‌هایی را که طی سال‌ها در پیش گرفته است به تولید بیشتر محصولات آب‌بر منتهی شده است. از سوی دیگر وزارت نیرو نیز با فروش آب، نان خود و زیرمجموعه‌هایش را تامین می‌کند. البته پیش‌تر نیز اشاره شد که طبق قانون، مبلغی که وزارت نیرو از مصرف‌کنندگان آب دریافت می‌کند، در ازای هزینه احداث و نگهداری تاسیسات است و برای آب مبلغی پرداخت نمی‌شود. با این توضیح، انگیزه درونی وزارت نیرو به سمت گسترش تاسیسات انتقال آب و احداث سد است که منبع درآمد بیشتری برای این بازیگر به همراه دارد.
پس از سال‌ها نیز شرکت‌های ساخت‌وساز، ذی‌نفعان بزرگ این قبیل پروژه‌ها شده‌اند و سیاستگذاری را در عمل در دست گرفتند و به سمت توسعه پروژه‌های سدسازی و انتقال آب سوق دادند. این تصمیم با روایت «کم‌آبی» در ایران نیز سازگار بود. با دیدگاهی نه چندان عمیق، مشکل بحران آب در ایران «کم بودن» آب تشخیص داده شد که با افزایش عرضه، موجی از سدسازی و پروژه‌های انتقال آب به راه افتاد که تنها نانش برای کارفرمایان آن پروژه‌ها بود. این در حالی بود که بر بحران ناشی از افزایش تقاضا سرپوش گذاشته شد و در عوض به پندهای اخلاقی برای کاهش مصرف و اصطلاحا فرهنگ‌سازی تقلیل یافت.
انگیزه وزارت جهاد کشاورزی بر مصرف بیشتر آب و انگیزه وزارت نیرو بر فروش بیشتر آب است. نقش سازمان محیط‌زیست نیز به قدری ضعیف و حداقلی تعریف شده که حتی نمی‌تواند فریاد مخالفت سر دهد. تنها مساله چگونگی توجیه فروش آب توسط وزارت نیرو است. در بخش آب زیرزمینی، ادارات آب منطقه‌ای (زیرمجموعه وزارت نیرو) پروانه بهره‌برداری سالانه برای چاه‌ها صادر می‌کنند. چاه‌هایی که به‌صورت تاریخی حق بهره‌برداری داشته‌اند و اگر به قدر کافی خوش شانس بوده که هنوز چاهشان آب داشته باشد، معمولا توسط ادارات آب منطقه‌ای و با توجه به وضعیت کلی دشت، به میزان مشخصی صاحب پروانه بهره‌برداری می‌شوند. اگر صاحب چاه بیشتر از پروانه خود برداشت کند، مشمول جریمه می‌شود. حال سوالی که پیش می‌آید این است که اگر با اضافه برداشت از چاه‌های زیر زمینی، درآمد وزارت نیرو زیادتر شود، چه انگیزه‌ای وجود دارد که این وزارتخانه با صرف هزینه، جلوی اضافه برداشت را بگیرد؟
اصلی‌ترین قانون در بخش آب کشور، به گونه‌ای وظایف و اختیارات را میان بازیگران تقسیم کرده است که بدون در نظر گرفتن مالکیت مشخص برای آب، همزمان عرضه و مصرف بیشتر را تشویق کرده است. از سوی دیگر نیروی مقابله‌کننده با این چرخه معیوب که حق طبیعت و آیندگان را باید بستاند، بسیار ضعیف نگه داشته شده است. در این وضعیت، نتیجه‌ای جز «کم‌آبی» و از آن گویاتر «مازاد تقاضای آب»، محصول منطقی این چارچوب نخواهد بود.