اصلاحات ناتمام صندوق‌ها

سازمان تامین اجتماعی، به‌عنوان بزرگ‌ترین صندوق بیمه‌ای کشور، در صورت عدم اصلاحات، در سال‌های آتی به بودجه عمومی وابسته خواهد شد و پیش‌بینی می‌شود ظرف کمتر از 30سال، وابستگی آن به حدود 10درصد تولید ناخالص داخلی کشور برسد. در فصل پنجم برنامه هفتم پیشرفت اصلاحات متعددی برای رفع ناترازی این صندوق‌ها در نظر گرفته شده است. ارزیابی‌ها نشان‌دهنده تدوین آیین‌نامه‌ها و شروع اجرای عمده این اصلاحات است اما با این حال بخشی از احکام کلیدی نظیر تدوین ضوابط سرمایه‌گذاری، واگذاری سهام کنترلی - مدیریتی و تدوین آیین‌نامه احراز صلاحیت مدیران به پایان نرسیده است.

در حال حاضر یکی از چالش‌های اصلی کشور ناترازی صندوق‌های بازنشستگی و وابستگی آنها به بودجه عمومی است. این وابستگی در سال‌های اخیر روندی افزایشی داشته است. صندوق‌های بازنشستگی که زمانی مازاد منابع داشتند، امروزه برای پرداخت تعهدات جاری خود نیازمند حمایت مستقیم دولت هستند. این وضعیت در پی عملکرد نامطلوب سرمایه‌گذاری‌ها، شرکت‌های زیان‌ده زیرمجموعه و بدهی‌های انباشته دولت به این صندوق‌ها است. متناسب با این چالش‌ها در برنامه هفتم احکامی برای اصلاح وضعیت صندوق‌ها در نظر گرفته شده است که شامل الزام دولت به پرداخت دیون، اصلاح سازوکارهای سرمایه‌گذاری، افزایش سن بازنشستگی، متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان، ساماندهی معافیت‌های بیمه‌ای و بسترسازی برای گسترش پوشش بیمه‌ای است.

سهم 17 درصدی صندوق‌ها از بودجه عمومی

براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس حدود 28.5‌میلیون نفر مشترک صندوق‌های بازنشستگی در کشور هستند که از این تعداد 21‌میلیون نفر مستمری‌بگیر سازمان تامین اجتماعی، 2.5‌میلیون نفر مشترک صندوق بازنشستگی کشوری، 3‌میلیون نفر مشترک صندوق روستاییان و عشایر و حدود 1.3‌میلیون نفر نیز مشترک صندوق تامین اجتماعی نیروهای مسلح هستند. تعداد مشترکان سایر صندوق‌های بازنشستگی نیز حدود 700هزار نفر تخمین زده می‌شود. از این میان، صندوق بازنشستگی کشوری، سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح، صندوق بازنشستگی کارکنان فولاد و صندوق وزارت اطلاعات از طریق منابع داخلی خود نمی‌توانند حقوق بازنشستگان را بپردازند و مجبور به استقراض از بودجه دولت هستند. اکثریت صندوق‌های دستگاهی (مانند صندوق بازنشستگی کارکنان صدا و سیما) نیز از این وضع مستثنی نیستند؛ اما کمبود درآمد آنها از طریق دستگاه مادر تامین می‌شود و به‌صورت مستقیم در بودجه عمومی ذکر نمی‌شود.

میزان اعتبارات دریافتی صندوق‌ها در بودجه1404 با رشد بیش از 71درصدی نسبت به سال1403 به 777هزار‌میلیارد تومان رسیده است که 17درصد از بودجه عمومی کشور را تشکیل می‌دهد. همان‌طور که در شکل یک مشاهده می‌شود، بیشترین منابع اختصاص‌یافته به صندوق بازنشستگی کشوری است که با 54درصد رشد نسبت به سال1403 به رقم 393.9هزار‌میلیارد تومان رسیده است. رشد بودجه اختصاص‌یافته به سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح 36درصد گزارش شده و به رقم 197.7هزار‌میلیارد تومان رسیده است. سهم صندوق فولاد و صندوق وزارت اطلاعات به ترتیب با 33 و 40درصد رشد از بودجه عمومی، به ترتیب 16.4 و 2.8هزار‌میلیارد تومان سهم می‌برند. همچنین 185هزار‌میلیارد تومان نیز برای متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان کشوری، نیروهای مسلح و فولاد از بودجه عمومی اختصاص داده شده است.

وضعیت شکننده سازمان تامین اجتماعی

علاوه بر موارد پیشین، دولت ملزم است در مجموع مبلغ 200هزار‌میلیارد تومان بابت تادیه بدهی حسابرسی‌شده به سازمان تامین اجتماعی (185هزار‌میلیارد تومان) و صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر (15هزار‌میلیارد تومان) پرداخت کند که تسویه بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی بیشتر به‌صورت واگذاری اموال و سهام است. سازمان تامین اجتماعی به‌عنوان بزرگ‌ترین صندوق بیمه‌ای کشور در صورت عدم اصلاحات در سال‌های آینده به بودجه عمومی وابسته می‌شود و پیش‌بینی می‌شود در کمتر از 30سال آینده میزان وابستگی این صندوق به حدود 10درصد تولید ناخالص داخلی کشور برسد.

همان‌طور که در شکل 2 مشاهده می‌شود بخش عمده‌ای از منابع بودجه سازمان تامین اجتماعی از وصولی حاصل از حق بیمه بوده که با رسیدن شاغلان به سن بازنشستگی و کاهش ورودی صندوق، وضعیت درآمدی این صندوق شکننده‌تر از گذشته می‌شود. از سوی دیگر سهم وصولی حاصل از سرمایه‌گذاری‌ها و فروش دارایی‌ها در سال 1403 تنها 7درصد از منابع بودجه این سازمان را تشکیل می‌دهد. این موضوع نشان می‌دهد که تعدد شرکت‌های زیرمجموعه سازمان تامین اجتماعی نقش پررنگی در افزایش سودآوری نداشته است. طبق بررسی گزارش، متوسط بازدهی کل پنج‌ساله منتهی به پایان سال 1402 شرکت‌های زیرمجموعه سازمان تامین اجتماعی برابر با 21.1درصد بوده است. پس از کسر سود معادل نرخ سپرده (19.8درصد برای سال‌های 1398 تا 1402 به‌عنوان هزینه فرصت سرمایه‌گذاری)، متوسط بازدهی شرکت‌های زیرمجموعه این سازمان تنها 1.3درصد بوده است. براساس آمارها، تعداد شرکت‌های فعال زیرمجموعه صندوق‌های بازنشستگی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی نزدیک به 522شرکت تخمین زده می‌شود که حداقل بیش از هزار و 100نفر از اعضای هیات‌مدیره این شرکت‌ها به صورت مستقیم توسط این وزارتخانه تعیین می‌شوند که نیازمند اصلاحاتی در شیوه انتصاب و احراز صلاحیت این افراد است.

پیشرفت آیین‌نامه‌ای

ارزیابی محتوای عملکرد فصل پنجم قانون برنامه هفتم نشان می‌دهد افزایش سن بازنشستگی، متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان، سامان‌دهی معافیت‌های بیمه‌ای و سامان‌دهی اقشار تحت پوشش بیمه با انجام آزمون وسع، کاهش معافیت سهم حق بیمه کارفرمایان تا پنج نفر نیروی کار و اصلاح نحوه محاسبه حق بیمه ایام خدمت وظیفه عمومی به‌عنوان سابقه بیمه‌ای از جمله احکامی بوده‌اند که در بیش از یک‌سال از ابلاغ شدن این قانون اجرایی شده‌اند. درخصوص تکالیفی چون سازوکار بیمه‌پردازی در پلتفرم‌های مجازی حمل بار و مسافر، آیین‌نامه‌ها ابلاغ شده‌اند؛ اما در عمل به‌دلیل عدم تامین هزینه لازم برای حق بیمه، مساله بیمه این شاغلان برطرف نشده است. در خصوص تکالیف قانون در ارتباط با واگذاری سهام مدیریتی یا کنترلی صندوق‌های بازنشستگی، تدوین ضوابط سرمایه‌گذاری صندوق‌ها و دستورالعمل نحوه احراز صلاحیت مدیران عامل و اعضای هیات‌مدیره شرکت‌های تابع، احکام مربوطه در زمان تعیین‌شده اجرایی نشده‌اند.