تبعات رویکرد دولت‌گرایی در بانک مرکزی
کامران ندری
مهم‌ترین مساله‌ای که در اصلاح قانون بانک‌مرکزی باید به آن توجه کرد، مساله استقلال بانک‌مرکزی است. به بیان دیگر، در اصلاح قانون بانک‌مرکزی، چند مقوله اساسی باید جدی گرفته شود که عبارتند از: استقلال، شفافیت و پاسخگویی. پیگیری هر موضوع دیگری غیر از این محورهای اساسی در اصلاح قانون بانک‌مرکزی، امری فرعی و حاشیه‌ای است. اگر در طرح جدید، استقلال بانک‌مرکزی ارتقا یابد، می‌توان ادعا کرد که اصلاحات قانونی یک‌قدم رو به جلو است و اگر استقلال بانک‌مرکزی در این طرح قانونی، نسبت به قانون قبلی ضعیف‌تر شده باشد، باید گفت، این اصلاح قانونی، عقبگرد کرده و بی‌ثمر است.
در دو جا می‌توان نگاه طراحان قانون به استقلال بانک‌مرکزی را مورد کنکاش قرار داد. مورد اول، مجمع عمومی بانک‌مرکزی است. در بررسی این بخش از طرح مشاهده می‌شود که نسبت به قبل، نه‌تنها اصلاحی انجام نشده، بلکه حتی به‌نظر می‌رسد پیشنهاد جدید نسبت به قانون پولی و بانکی مصوب سال 51 بدتر است. در توضیح باید گفت، در قانون پولی‌وبانکی سال 51، مجمع عمومی توسط قوه‌مجریه اداره می‌شد. متاسفانه مواردی از دخالت مستقیم قوه‌مجریه از طریق مجمع در حوزه سیاست‌های پولی وجود دارد، به طوری که دولت در گذشته، چند بار منویات و خواسته‌های غیر‌اقتصادی خود را از طریق مصوبات مجمع به بانک‌مرکزی تحمیل کرده است. در طرح فعلی، متاسفانه علاوه بر تداوم سیطره قوه‌مجریه بر مجمع عمومی، نمایندگانی از سوی قوه‌مقننه و قوه‌قضاییه نیز عضو مجمع عمومی شده‌اند. بر این اساس، امکان فشار آوردن بر بانک‌مرکزی و تحمیل منویات سیاسی از دولت فراتر رفته و به مجلس و قوه‌قضاییه نیز تسری پیدا کرده است؛ در نتیجه، اگر از این زاویه به طرح جدید نگاه کنیم، این طرح نه‌تنها معضل تسلط دولت بر بانک‌مرکزی را حل نکرده، بلکه معضل مداخلات مجلس و قوه‌قضاییه بر بانک‌مرکزی را نیز بر معضل سلطه قوه‌مجریه افزوده است.
مورد دوم، نفوذ دولت در تصمیمات هیات‌عالی بانک‌مرکزی است. در قانون پولی و بانکی سال 51، نمایندگان دولت در شورای پول و اعتبار حضور داشتند و از طریق این شورا در حوزه سیاستگذاری پولی و اعتباری مداخله می‌کنند. با این همه، شورای پول و اعتبار در قانون پولی و بانکی سال 51 به نسبت هیات عالی در طرح پیشنهادی اخیر دارای اختیارات محدودتری بود. در واقع، بسیاری از تصمیمات اصلی بانک‌مرکزی در هیات‌عامل یا کمیته اعتبارات بانک‌مرکزی گرفته می‌شود که نمایندگان دولت، نقش چندانی در آن ندارند. البته باید به این نکته نیز اشاره کرد که رئیس کل بانک‌مرکزی و قائم‌مقام بانک‌مرکزی، هر دو منصوبان تابع دولت هستند که تبعا اهداف دولت را دنبال می‌کنند و در صورت مخالفت جدی ممکن است برکنار شوند؛ در نتیجه، دولت می‌تواند برای اعمال فشار بر تصمیمات بانک‌مرکزی، بر رئیس کل بانک‌مرکزی یا قائم‌مقام بانک اعمال فشار کند و از این طریق، همیشه بانک‌مرکزی مقهور سلطه مالی و مداخلات دولت بوده است.
متاسفانه در طرح فعلی، تغییری در سازوکار تعیین رئیس کل بانک‌مرکزی ایجاد نشده است. در این طرح نیز رئیس کل، مطابق با مصوبه مجمع تشخیص مصلحت انتخاب می‌شود؛ بنابراین دولت همچنان می‌تواند از مسیر انتخاب و عزل و نصب رئیس کل به بانک‌مرکزی فشار وارد کند؛ در نتیجه، سلطه دولت بر بانک‌مرکزی همچنان پابرجاست. نکته قابل‌توجه در طرح جدید که از آن می‌توان به‌عنوان عقبگرد یاد کرد، حضور نمایندگان دولت (وزیر اقتصاد و رئیس سازمان برنامه و بودجه) در هیات‌عالی است. مساله اینجاست که حوزه اختیارات و مسوولیت‌های هیات‌عالی در طرح جدید، به‌مراتب گسترده‌تر و وسیع‌تر از نقش شورای پول و اعتبار در قانون پولی و بانکی مصوب سال 51 است؛ در نتیجه، مطابق با این طرح، حوزه اعمال فشار دولت و نمایندگان آن در خصوص تصمیمات بانک‌مرکزی، گسترده‌تر از قانون قبلی شده است. با توجه به توضیحات ارائه‌شده، اگر بخواهیم در خصوص وضعیت استقلال بانک‌مرکزی در طرح جدید به جمع‌بندی برسیم، باید بگوییم که این طرح، در مقایسه با وضعیت فعلی و قانون پولی‌وبانکی سال 1351، عقبگردهای اساسی دارد. به عبارت دقیق‌تر، در این طرح نه‌تنها معضل تسلط دولت بر بانک‌مرکزی حل نشده، بلکه سلطه دولت و سایر ارکان حاکمیتی بر بانک‌مرکزی گستره‌تر از قبل شده است.
این نکته را نیز باید خاطرنشان کرد که در نسخه اولیه‌ای که برای اصلاح قانون بانک‌مرکزی ارائه شده بود، وضعیت این‌گونه نبود. در آن نسخه، از مجمع عمومی خبری نبود و همه تصمیم‌گیری‌ها برعهده هیات عالی بانک‌مرکزی بود. همچنین در آن نسخه، نحوه انتخاب رئیس کل بانک‌مرکزی و نحوه انتخاب و ترکیب هیات عالی به‌گونه‌ای بود که مساله استقلال بانک‌مرکزی تامین می‌شد؛ اما متاسفانه در طول تغییراتی که در کمیسیون‌های مجلس روی نسخه اولیه اعمال شد، انحرافات بسیاری در نسخه نهایی نسبت به نسخه اولیه به وجود آمده است. همان‌طور که اشاره شد، اصل اساسی در اصلاح قانون بانک‌مرکزی، استقلال بانک‌مرکزی است که این طرح نتوانسته است در نیل به این هدف موفق باشد و حتی نسبت به قانون پولی‌وبانکی سال 1351 ضعیف‌تر است. به همین دلیل مناسب است که طرح از دستور کار مجلس خارج شود تا از وارد آمدن آسیب‌های بیشتر به پیکره اقتصاد کشور جلوگیری شود.
شاید این پرسش مطرح شود که با توجه به این حجم از مطالعات و مباحث کارشناسی صورت‌گرفته در خصوص طرح اصلاح قانون بانک‌مرکزی در طول سال‌های گذشته، چرا سرانجام، چنین طرح ضعیفی به پایان خط رسیده است؟ در پاسخ به این پرسش باید گفت، این معضل به نوع تفکری که بر اداره امور حاکم است برمی‌گردد. حکمرانی ما به‌جای آنکه به دنبال توزیع قدرت باشد، به دنبال تمرکز قدرت است. به عبارتی، در مجموعه حکومت واهمه‌ای وجود دارد که توزیع قدرت ممکن است به کلیت نظام آسیب وارد کند. بر این اساس، تصمیم‌گیرندگان از گرفتن تصمیماتی که موجب بسط قدرت می‌شود، اجتناب می‌کنند. از آنجا که دیدگاه‌های کارشناسی منبعث از تجربه کشورهای پیشرفته، بر توزیع قدرت تکیه می‌کند، در تفکر ما مردود است، به همین دلیل، نمایندگان در مجلس از دیدگاه‌های کارشناسی که به کاهش قدرت حاکمیت در اقتصاد منجر شود، فاصله می‌گیرند. بنابراین، تلاش کارشناسان به‌خصوص در مورد نهادهای مهمی همچون بانک‌مرکزی که محل تصمیم‌گیری در خصوص مسائل بسیار مهم اقتصادی است، غالبا با بن‌بست مواجه می‌شود. بنابراین مانع اصلی اصلاحات مبتنی بر علم اقتصاد در کشور، تفکر تمرکزگرای اقتصادی حاکم بر تصمیم‌گیرندگان است.
آنچه با بررسی وضعیت اقتصاد در چند دهه گذشته بر ما واضح است، متاسفانه این واقعیت است که بانک‌مرکزی در دستیابی به دو هدف اصلی خود، یعنی کنترل تورم و سلامت بانک‌ها همواره ناکام مانده است. وظیفه اصلی بانک‌مرکزی در وهله اول، کنترل تورم و در مرحله بعد، حصول اطمینان از عملکرد سالم بانک‌های تجاری کشور است. شاید ایران تنها کشور در جهان است که بیش از پنج‌دهه تورم مزمن دورقمی را تجربه کرده است که از شکست بانک‌مرکزی در نیل به هدف اصلی خود حکایت دارد. در خصوص هدف دوم نیز باید گفت، وضعیت ثبات و سلامت بانک‌ها نامطلوب است و بانک‌های ما با ناترازی‌های مزمنی مواجه هستند که در صورت تداوم، احتمال می‌رود در آینده به بحران جدی در کشور تبدیل شود.
حال پرسش این است که چرا بانک‌مرکزی در نیل به اهداف خود ناکام بوده است؟ دلیل اصلی آن سلطه دولت به معنای عام کلمه بر بانک‌مرکزی و عدم‌استقلال بانک‌مرکزی است. در واقع، در نتیجه این سلطه و عدم‌استقلال بانک‌مرکزی، چنین وضعیت نابسامانی در نظام پولی‌وبانکی ما به وجود آمده است. بنابراین، شرط لازم برای آنکه بانک‌مرکزی بتواند در رسیدن به اهداف خود موفق باشد، رفع این سلطه است تا از دست‌اندازی غیر‌کارشناسانه و غیرمنضبط بر منابع بانک‌مرکزی توسط دولت ممانعت به عمل آید. تحقق این مساله، منوط به اصلاح قانونی است، نه عقبگرد قانونی!
لازم به ذکر است که اصلاحات قانونی، شرط لازم برای رفع مشکلات پولی و بانکی است. برخورداری از مدیریت کارآمد و تخصصی در بانک‌ها و بانک‌مرکزی و کاهش نااطمینانی‌های سیاسی از دیگر ضروریات اصلاح نظام پولی است. به عنوان شرط کافی در تحقق اهداف نظام پولی، به این نکته نیز باید اشاره کرد که یکی از مشکلات جدی در خصوص نظام پولی و بانکی، پایین بودن سطح دانش اقتصاد پولی در کشور است و دست بر قضا، یکی از دلایل این مساله نیز، ملاحظات سیاسی و نوع نظام حکمرانی اقتصادی است. زمانی که دانش اقتصاد را کنار بگذاریم و بخواهیم با نگاهی خاص و تجربه‌نشده، نظام پولی را اداره کنیم، طبیعی است که دانش اقتصاد هم در کشور پیشرفت نمی‌کند و درجا می‌زند. بنابراین می‌توان در مجموع وزن اصلی گره‌خوردگی در نظام بانکی و ناموفق بودن در پیگیری اهداف کنترل نرخ تورم و تامین ثبات و سلامت بانک‌ها را به نوع حکمرانی اقتصادی نسبت داد.
در پایان، این امر در اقتصاد توسعه اثبات شده که مشکل اصلی اقتصادهای توسعه‌نیافته و کمتر توسعه‌یافته در نهادهای آنهاست و تا زمانی که نهادها اصلاح نشوند، نظام اقتصادی در رسیدن به توسعه پایدار اقتصادی ناموفق خواهد بود. آنچه مسلم است، این است که نهادهای اقتصادی کشور در چند دهه گذشته، نه‌تنها پیشرفت نکرده‌اند، بلکه حتی سیر قهقرایی را نیز طی کرده‌اند.
طرح جدید اصلاح قانون بانک‌مرکزی یکی از مصداق‌های سیر قهقرایی نهادهای اقتصادی کشور است. با توجه به این مساله، باید هشدار داد که تصویب این طرح و عدم‌اصلاح کارشناسانه قانون بانک‌مرکزی، موجب خواهد شد، وضعیت تورمی بالا و مزمن در کشور که مانع اصلی رشد اقتصادی و تولید و اشتغال است، ادامه یابد. مضاف بر این، وضعیت نابسامان بانک‌ها و موسسات مالی کشور است که در صورت عدم‌اصلاح مناسب قانون بانک‌مرکزی و اجرایی شدن چنین طرح‌هایی، باید برای سرپا نگه‌داشتن بانک‌ها به کمک منابع پولی، تورم بیشتری ایجاد کرد یا بحران بانکی و تبعات اجتماعی ناشی از آن را پذیرفت.