مغفول ماندن شکاف مالیاتی در دولت گذشته

به گزارش روز دو شنبه ایرنا نظام مالیاتی ایران به عنوان یکی از اصلی‌ترین ابزارهای سیاست مالی که تاثیرات عمیق و گسترده‌ای بر اقتصاد دارد، دچار مشکلات و نارسایی‌های بسیاری است. عدم تعریف اهداف و چشم‌انداز معین برای گسترش درآمدهای مالیاتی، وجود ناعدالتی مالیاتی و نابرابری در جامعه و نقش ضعیف تنظیم‌گرانه مالیات در اقتصاد کشور، برخی از علائم نشان دهنده ناکارایی نظام مالیاتی است.

مالیات به دلیل کارکردهای چندگانه آن، نقش بسیار مهمی در سیاستگذاری‌های اقتصادی (کارکردهای اقتصادی)، تأمین مالی بودجه دولت (کارکرد بودجه‌ای) و تأمین عدالت (کارکرد اجتماعی) دارد.

در شرایط کسری بودجه فزاینده، رشد اقتصادی پایین، رشد آرام سرمایه‌گذاری، نرخ بیکاری بالا و وجود نابرابری، سیاست‌های مالیاتی می‌تواند نقش پررنگی در جلوگیری از تورم و حمایت از رشد اقتصادی فراگیر بازی کند.

ضرورت اولویت‌بندی راهکارها و اقدامات

طبق اصل 51 قانون اساسی، وضع مالیات یا هر نوع معافیت، بخشودگی و تخفیف مالیاتی تنها باید به موجب قانون انجام گیرد. نظام مالیاتی ایران به سبب وجود برخی مشکلات ساختاری نظیر منبع‌محور بودن، نیازمند طی مسیر طولانی روند قانونگذاری است. لذا برای تأمین درآمد مالیاتی مورد نیاز در بازه کوتاه مدت یک تا دو ساله باید تا حد امکان از ظرفیت بالقوه درآمد مالیاتی استفاده کرد و آن را تا جای ممکن بهینه نمود.

از سوی دیگر برخی راهکارهای بهبود نظام مالیاتی نیازمند زیرساخت، اقناع عمومی، همراه کردن ذینفعان و ایجاد اجماع است. لذا این مسیر نیز در تعیین اولویت راهکارها مؤثر است و باید مدنظر قرار گیرد.

راهکارهایی مانند وضع مالیات بر مجموع درآمد اشخاص حقیقی، وضع پایه‌های مالیاتی جدید نظیر مالیات بر سود سپرده، مالیات بر سود سهام و... هرچند ممکن است درآمد قابل توجهی را نصیب دولت کند اما نیازمند وضع قانون بوده و غالباً با موانع سیاسی بسیاری روبرو خواهد بود و نیازمند گفتمان‌شناسی و اجماع است.

اما راهکارهایی مانند مقابله با فرار و اجتناب مالیاتی، ایجاد شفافیت اقتصادی، تکمیل بانک اطلاعاتی، هوشمندسازی و الکترونیکی کردن فرایندها و... با کمترین موانع سیاسی و بدون نیاز به وضع قانون جدید در کوتاه مدت قابلیت اجرا داشته و می‌تواند درآمد قابل توجهی را نصیب دولت کند.

 کاهش شکاف مالیاتی؛ اولویتی غیر قابل انکار

تفاوت مالیات وصول شده و ظرفیت مالیاتی بالقوه را اصطلاحاً «شکاف مالیاتی» می‌نامند. این شکاف حاصل فرار مالیاتی بخش غیررسمی اقتصاد، فرار و اجتناب مالیاتی بخش رسمی (عدم پرداخت مالیات با سوء استفاده از خلاهای قانونی)، معوقات مالیاتی و... است.

روند میزان شکاف مالیاتی در کشور از سال 1392 تا 1399 نشانگر افزایش رقم مطلق شکاف مالیاتی از 75 هزار میلیارد تومان در سال 1392 به 132 هزار میلیارد تومان در سال 1399 است. هم‌چنین شاخص نسبت شکاف مالیاتی به کل ظرفیت بالقوه درآمد مالیاتی در سال 1399 به 35 درصد رسیده است. این نسبت به طور متوسط در 8 سال گذشته 41 درصد بوده است. این در حالی است که این شاخص در کشورهای پیشرو در نظام مالیاتی به طور متوسط 15 درصد بوده است.

از سوی دیگر میزان فرار مالیاتی در کشور بین 50 تا 150 هزار میلیارد تومان برآورد شده است. معوقات مالیاتی نیز مقدار قابل توجهی داشته و طبق آخرین اظهارنظر رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس و معاون درآمدهای مالیاتی رئیس سازمان مالیاتی در مردادماه 1400، معوقات مالیاتی در حدود 270 هزار میلیارد تومان است.

با توجه به موارد گفته شده و بدون وضع قانون جدید، می‌توان با ساختار و شرایط فعلی به صورت بالقوه بیش از 300 هزار میلیارد تومان درآمد مالیاتی به درآمدهای کشور افزود که تنها همین رقم می‌تواند کسری بودجه را تا حد مناسبی پوشش دهد.

البته بررسی جزئیات معوقات مالیاتی از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. طبق نظر معاون درآمدهای مالیاتی سازمان امور مالیاتی، بخشی از معوقات که از شرکت‌های دولتی و از طریق خزانه بصورت متمرکز وصول شده در سیستم‌های سازمان به حساب مربوطه منظور نشده است و باید اصلاح و پالایش شود. از طرفی اصل معوقات در حدود 65 هزار میلیارد تومان است و مابقی آن را جرائم مالیاتی تشکیل می‌دهد.

برای کاهش شکاف مالیاتی چه کاری می‌توان انجام داد؟

سه دلیل اصلی و اولویت‌دار در بحث شکاف مالیاتی وجود دارد که باید برای مقابله با شکاف مالیاتی و کاهش آن مدنظر قرار گیرد و بر اساس آن راهکارهای اولویت‌دار ارائه شود. این سه علت عبارتند از: عدم درک اهمیت بحث شکاف مالیاتی برای مسئولان و فهم تفاوت آن با فرار مالیاتی؛ عدم محاسبه شکاف مالیاتی و نداشتن متولی مشخص برای محاسبه، تحلیل و کاهش آن و نظام اطلاعاتی مالیاتی ضعیف.

اگر شکاف مالیاتی به طور مداوم و به دقت محاسبه و تحلیل شود، اولین و مهمترین گام برای کاهش شکاف مالیاتی برداشته شده است. تمامی ریشه‌ها و دلیل‌هایی که برای شکاف، فرار و اجتناب مالیاتی عنوان می‌شوند ایراداتی نظیر عدم قطعیت در علیت، حجم، ارتباط با سایر عوامل، تقدم و تأخر نسبت به سایر عوامل، میزان اهمیت و... دارند. مادامی که فضای ابهام و عدم دقت وجود داشته باشد، برنامه ریزی برای اقدام توجیه کافی ندارد و ممکن است منابع هدر برود و یا مشکل تشدید شود.

مسئله دیگر که جزو زیرمسئله‌های این موضوع است، عدم محاسبه اقتصاد غیررسمی است. پیش‌نیاز محاسبه شکاف مالیاتی، محاسبه اقتصاد غیررسمی است. از آنجا که هیچ متولی مشخصی برای محاسبه اقتصاد غیررسمی وجود ندارد، محاسبه این شاخص می‌تواند برکات دیگری نظیر شناسایی نقاط تاریک و جرم خیز نظیر فرصت‌های قاچاق، احتکار و پولشویی داشته باشد.

لذا اولین و مهمترین اقدام، شفاف سازی فضا و ایجاد قابلیت ارزیابی و تحلیل است. محاسبه و تحلیل شکاف مالیاتی می‌تواند پایه اصلاحات مالیاتی از نظر ساختاری، قانونی، فرآیندی، نرم و حتی عوامل بیرونی باشد. در واقع کارایی نظام مالیاتی نیاز به یک شاخص مناسب به نام شکاف مالیاتی و یا نرخ تمکین داوطلبانه دارد.

متولی محاسبه شکاف مالیاتی چه کسی است؟

لازم است متولی محاسبه شکاف مالیاتی معین شود. بدین منظور متولی اصلی این کار باید به جهت تعارض منافع، مستقل از سازمان امور مالیاتی باشد. از طرفی تخصص و دسترسی سازمان مالیاتی به پرونده‌ها و داده‌های مالیاتی بیشتر است و باید از این افراد در جریان محاسبه شکاف مالیاتی استفاده کرد.

دو سناریو برای تعیین متولی محاسبه شکاف و تحلیل آن وجود دارد. سناریوی اول این است که متولی محاسبه شکاف مالیاتی، به جهت تخصص و تسلط، سازمان مالیاتی باشد و برای تحلیل، اعتبارسنجی و صحت سنجی محاسبات از کمیته‌ای متشکل از دستگاه‌ها و کارشناسان بیرون از سازمان مالیاتی و دولت و ظرفیت تحلیلی آن استفاده شود.

سناریوی دوم این است که متولی محاسبه شکاف مالیاتی به کلی خارج از سازمان مالیاتی باشد و تنها برای تحلیل و ارائه راهکار از ظرفیت سازمان امور مالیاتی استفاده شود.

ضرورت به سرانجام رسیدن طرح‌های اطلاعاتی مالیاتی

در مورد نظام اطلاعاتی نیز باید طرح‌های کلان اطلاعاتی سازمان مالیاتی با جدیت دنبال شود. طرح جامع مالیاتی و سامانه مودیان دو طرح اصلی اطلاعاتی سازمان مالیاتی است که هنوز به نتیجه مطلوب نرسیده‌اند. طرح جامع مالیاتی با سه هدف افزایش درآمدهای مالیاتی، کاهش هزینه‌های عملیات و افزایش رضایتمندی ذینفعان از سال 1383 کلید خورد. این سامانه بین 15 تا 20 سال در نظام مالیاتی ایران قدمت دارد؛ اما زمان اجرایی شدن آن به صورت ناقص از سال 1395 و به صورت آزمایشی از سال 1398 است.

طرح جامع مالیاتی تاکنون موفق نبوده است و چشم‌انداز روشنی از موفقیت آن در آینده دیده نمی‌شود. در مورد سامانه مودیان نیز باید گفت در دو دهه اخیر در قوانین متعدد، برای ایجاد زیرساختی شبیه به سامانه مودیان تلاش شده است. در این قوانین، مودیان مالیاتی به ویژه صاحبان مشاغل مکلف به استفاده از صندوق مکانیزه فروش شده‌اند که سیر این قوانین از اصلاحیه قانون نظام صنفی مصوب سال 1382 شروع شده ولی ناکام مانده است. پس از ناکامی نظام صنفی در اجرای این پروژه، وزارت بازرگانی وقت، مکلف به پیاده‌سازی این سامانه گردید که این نهاد نیز توفیق اجرا نیافت.

در نهایت طی اصلاحیه قانون مالیات‌های مستقیم مصوب سال 1394، به موجب تبصره 2 ماده 169 قانون مالیات‌های مستقیم، سازمان امور مالیاتی مکلف به پیاده‌سازی سامانه صندوق مکانیزه فروش گردید و پیرو آن قانون «پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مودیان» در مهرماه 1398 تصویب و به دولت ابلاغ شد.

بیش از دو دهه تعلل در اجرای سامانه مودیان یا باید ناشی از پیچیدگی راه‌اندازی این سامانه باشد، یا این مسئله نشان از وجود ذینفعان قدرتمندی دارد که مانع از شکل‌گیری این سامانه می‌شوند. بررسی‌های میدانی نشان می‌دهد هر دو عامل در تأخیر راه‌اندازی سامانه مودیان نقش دارند. فضای اقتصادی کشور با تنوع و تکثر فراوان صنوف، مشاغل، کالاها و خدمات شکل گرفته است. تبادل وجوه نیز به شیوه‌های مختلف نظیر نقد، نسیه، اعتبار، چک و... با قواعد مربوط به خود به افزایش پیچیدگی این فضا دامن زده است.

معماران سامانه مودیان وظیفه دارند با تسلط و دانش کافی نسبت به ابعاد معاملات و فعالیت‌های اقتصادی، به نحوی این سامانه را طراحی کنند که اهداف قانون اعم از ایجاد شفافیت و وصول آسان مالیات بر ارزش افزوده تأمین شود. از طرفی این سامانه نباید خللی در روند کسب وکارها و اقتصاد کشور ایجاد کند و تمامی داده‌ها باید به شکل امن و به صورت برخط یا در بازه زمانی مشخص در اختیار سازمان امور مالیاتی قرار گیرد. طبیعی است که طراحی و توسعه چنین نظامی که موجب تحول عظیمی در کشور است، زمان‌بر و پیچیده باشد.

چالش اصلی برخی ذینفعان با مالیات بر ارزش افزوده به سبب شفافیتی است که این مالیات در میزان هزینه و درآمد آن‌ها ایجاد می‌کند. شفافیت در میزان هزینه و درآمد موجب کشف فرار مالیاتی در مالیات بر عملکرد می‌شود. تا قبل از ورود سامانه مودیان به فضای اقتصادی کشور برخی ذینفعان با سندسازی، فاکتورهای صوری و... اقدام به کاهش مالیات خود می‌کردند. اما با ورود سامانه مودیان و تقاطع‌گیری صورتحساب‌های الکترونیکی با تراکنش‌های بانکی، امکان کتمان درآمدها و هزینه‌سازی، بسیار کاهش می‌یابد. لذا برخی از کندی‌ها در راه اندازی صندوق مکانیزه فروش و یا سامانه مودیان از این امر ناشی می‌شود.

عوامل دیگری نیز در تأخیر راه‌اندازی سامانه مودیان نقش داشته و دارند که بیشتر به دستگاه‌های دولتی برای تصاحب اطلاعات ارزشمند این سامانه و درآمدهای پیرامونی آن بر می‌گردد.

بر اساس برآوردهای سازمان امور مالیاتی که در نهایت باید اطلاعات تولید شده در پایانه‌های فروشگاهی را در اختیار بگیرد، منافع به دست آمده از محل تراکنش‌های حاصل از صدور صورت‌حساب‌های الکترونیکی شرکت‌های معتمد مالیاتی در پروژه پایانه‌های فروشگاهی روزانه حدود 60 میلیارد تومان خواهد بود که این رقم در سال به 22 هزار میلیارد تومان می‌رسد. به همین دلیل بعضی مدیران وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات از طریق شورای اجرایی فناوری اطلاعات تلاش گسترده‌ای را آغاز کرده‌اند تا این پروژه به صورت انحصاری به شرکت‌های خدمات پرداخت بانکی واگذار شود.

طبق قانون، سازمان امور مالیاتی کشور موظف بوده است حداکثر ظرف مدت 15 ماه از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون (مهر 1398)، سامانه مربوطه را راه‌اندازی و امکان ثبت‌نام مودیان در سامانه و صدور صورت‌حساب الکترونیکی را از طریق سامانه مزبور فراهم کند. اما با پایان یافتن این مهلت قانونی در بهمن ماه سال 1399 و وعده اجرایی شدن در خرداد 1400، تاکنون از این سامانه بهره‌برداری نشده است. بر اساس گزارش شورای فناوری اطلاعات، هزینه این تأخیر بیش از 30 هزار میلیارد تومان برآورد شده است.

بنابراین سامانه مودیان نیز با وجود اهمیت بسیار بالایی که دارد، نباید به عنوان تنها هدف تقویت زیرساخت اطلاعاتی لحاظ شود و باید ضمن تلاش برای راه اندازی آن مسیرهای موازی دیگری برای تقویت زیرساخت‌های اطلاعاتی به کار گرفت.

با وجود ثمر بخش بودن برنامه‌های مقابله با فرار، نظیر راه اندازی سامانه مودیان و یا طرح جامع مالیاتی، سازمان‌های مالیاتی معمولاً یک قدم عقب‌تر از مودیان هستند؛ به این معنی که بخشی از مودیان همواره درصدد دور زدن قوانین مالیاتی هستند و به همین جهت سازمان‌های مالیاتی به وسیله گزارش‌های شخص ثالث همواره، باید سیستم‌های مبتنی بر مدیریت ریسک خود را بروز رسانی کنند تا به جدیدترین شیوه‌های فرارمالیاتی آگاه باشند.

به طور مثال کشور کانادا از تمامی ذینفعان و افراد مطلع برای تسلیم اطلاعات دعوت می‌کند و برای این کار پاداش در نظر گرفته است. از سال 2014 تا 2018 بیش از 1300 تماس، 500 ارسال کتبی و 30 قرارداد با مخبران مختلف انجام شد که به دریافت 29 میلیون دلار مالیات و جریمه منجر شد. این کار همچنین باعث ناامنی فضای فرار مالیاتی می‌شود. اداره درآمد و عایدی کانادا قصد دارد تا تمرکز و سرمایه گذاری ویژه‌ای را در این بخش در سال‌های آینده انجام دهد.

طرح‌هایی مانند سامانه مودیان و پایانه‌های فروش و یا طرح جامع مالیاتی، در نبود سامانه اطلاعات شخص ثالث نمی‌توانند مؤثر واقع شوند. به طور مثال بسیاری از مردم با مراجعه به مطب پزشکان، هنگام پرداخت هزینه ویزیت با وجود در دسترس بودن دستگاه کارت خوان، ملزم به پرداخت وجه نقد و یا انتقال وجه کارت به کارت می‌شوند که این مسئله به معنی دور زدن سامانه مودیان و تور شبکه بانکی برای مالیات ستانی است. از این دست اتفاقات در اصناف دیگری همچون طلافروشان، وکلا، رستوران‌ها و بسیاری دیگر از کسب و کارهای اینترنتی قابل مشاهده است.

در واقع زمانی که بتوان این سامانه‌ها را فریب داد، مودیان جهت کسب سود بیشتر به قوانین مالیاتی تمکین نمی‌کنند؛ اما راهکار اطلاعات شخص ثالث به این صورت است که سامانه‌ای با دسترسی فراگیر اعم از اپلیکیشن، وب سایت، سامانه پیامکی، تلفن گویا و... بتواند اطلاعات دریافتی دقیق همگانی را دسته بندی و پردازش کند.

بنابر آنچه گفته شد سازمان امور مالیاتی کشور می‌بایست ساز و کار دقیقی برای پیاده سازی سامانه اطلاعات شخص ثالث طراحی و اجرا کند؛ چرا که در نبود این گزارش‌ها تضمینی برای استفاده از پایانه‌های رسمی فروشگاهی و اجرای دیگر قوانین مالیاتی نیست.

منبع: اندیشکده اقتصاد مقاومتی

برچسب‌ها

• سازمان امور مالیاتی کشور
• فرار مالیاتی
• مالیات بر ارزش افزوده