واکاوی موانع نقش‌آفرینی بخش خصوصی در اقتصاد
همچنین انحراف در مسیر خصوصی‌سازی منجر به ظهور رقیب قدرتمند و پرنفوذی به نام «خصولتی»، در مقابل بخش خصوصی شد که عرصه را برای افزایش سهم مالکیت و فعالیت این بخش در اقتصاد تنگ‌تر کرد. طوری که با گذشت نزدیک به 15 سال از خصوصی‌سازی در ایران، در حال حاضر سهم بخش خصوصی از اقتصاد ایران؛ کمتر از 15 درصد است و دولت ایران به عنوان یکی از حجیم‌ترین دولت‌ها، در رتبه 117 جهان در این شاخص قرار دارد.
این در حالی است که تجربه کشورهای مختلف جهان از خصوصی‌سازی، از جمله کشورهای همسایه که به لحاظ اقتصادی به ایران نزدیک‌ترند، نشان می‌دهد این روند طی سال‌های اخیر منجر به افزایش درآمد دولت، حذف انحصار، گسترش رقابت، اشتغالزایی، کاهش هزینه‌های جاری، کوچک شدن اندازه دولت و استفاده بهینه از منابع و نهایتا رشد و توسعه اقتصادی در این کشورها شده است.
تجربه سایر کشورها در خصوصی‌سازی
خصوصی‌سازی در ترکیه، از سال1984 با اهداف آزادسازی اقتصادی، درگیرکردن دولت در وظایف اصلی و بنیادی و کاهش نقش دولت در اقتصاد، کاهش محدودیت بودجه مورد نیاز بخش عمومی و افزایش کارایی و اثربخشی در اقتصاد آغاز شد. خصوصی‌سازی در این کشور در مسیری پیش رفت که به افزایش ضمانت‌های دولت نینجامد و حوزه فعالیت و تصمیم‌گیری دولت در صنایع غیراستراتژیک تا میزان صفر تقلیل یابد. صنایع مادر نظیر مخابرات، پتروشیمی، فولاد، حمل و نقل و کشتیرانی، بنادر، صنایع هواپیمایی و بانک‌ها از جمله صنایع و بخش‌هایی بودند که در ترکیه به بخش خصوصی واگذار شد.
خصوصی‌سازی در گرجستان نیز با جهت‌گیری به سمت بازار آزاد و همگرایی با اقتصاد اتحادیه اروپا، به سمتی پیش رفت که در همه زمینه‌ها از جمله انرژی، حمل‌و‌نقل، زیرساخت‌ها، مخابرات و هتلداری، دارایی‌های دولتی واگذاری به بخش خصوصی صورت گرفت. کاهش حجم دولت، بهبود محیط کسب و کار، حذف شش وزارتخانه‌های دولتی، کاهش حجم نیروی کار دولتی به بیش از 60 درصد و مبارزه با رانت و رشوه در قالب اصلاحات اقتصادی در این کشور انجام شد.
خصوصی‌سازی در ایران چه روندی را طی کرد؟
بررسی‌ها نشان می‌دهد خصوصی‌سازی در ایران در بسیاری از مواقع به منظور رد دیون، جبران کسری بودجه و پرداخت بدهی‌های دولت انجام شده است. دولت سهام بسیاری از شرکت‌های دولتی را در ازای بدهی به موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی واگذار کرد و بخش عمومی یا دولت نه تنها خریدار اصلی شرکت‌های واگذار شده از طریق بورس و مزایده است، بلکه مدیریت و کنترل آن شرکت‌ها را نیز به شکل مستقیم و غیرمستقیم در دست دارد. از طرفی بسیاری از شرکت‌ها اگرچه به ظاهر خصوصی شدند، اما همچنان تحت تسلط مستقیم دولت قرار دارند.
نتیجه مطالعات نشان می‌دهد، به عنوان نمونه در دوره واگذاری سال‌های 82-86 سهم بخش خصوصی از مالکیت شرکت‌های واگذار شده 4.62 درصد است. در عوض نتایج بیانگر این است که 1.47درصد از سهام واگذار شده، نصیب بخش عمومی غیردولتی شده و 35.58 درصد از آن مجددا به شرکت‌های دولتی فروخته شده است.
ظرفیت‌های قانونی خصوصی سازی در ایران
خصوصی‌سازی در راس سیاست‌هایی است که در قالب اصل 44 قانون اساسی در سال‌های 1384 و 1385 با هدف افزایش رشد تولید ناخالص ملی، گسترش مالکیت در سطح عموم مردم، ارتقای کارایی بنگاه‌های اقتصادی، افزایش بهره‌وری، افزایش رقابت‌پذیری، افزایش سهم بخش‌های خصوصی و تعاون، افزایش اشتغال و سرمایه‌گذاری، بهبود درآمد خانوارها ابلاغ شد و در برنامه‌های توسعه، قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار و قانون رفع موانع تولید نیز مورد تاکید قرار گرفته است.
ماده 22 قانون بهبود محیط کسب و کار، دستگاه‌های اجرایی را موظف کرده در انتخاب طرف قرارداد در معاملات خود از جمله پیمانکاری‌ها و امثال آن، بخش خصوصی را در اولویت قرار دهند. ماده 27 این قانون نیز بر تغییر نقش دولت از مالکیت و مدیریت مستقیم بنگاه‌ها به سیاستگذاری و نظارت تاکید کرده و دستگاه‌های اجرایی را از مداخله و نفوذ در مدیریت شرکت‌ها و موسسات بخش خصوصی و تعاونی، نهادها و موسسات عمومی غیردولتی منع کرده است. خصوصی‌سازی در ایران اما به رغم وجود ظرفیت های قانونی با انحراف از مسیر اصلی به اهداف مورد نظر نرسید.
واکاوی دلایل عدم موفقیت خصوصی‌سازی
اجرایی نشدن خصوصی‌سازی براساس اصول قانونی مربوطه، سیاست‌زدگی و دخالت نهادهای مختلف، مشخص نبودن روند واگذاریها، نامناسب بودن فضای اقتصادی کشور، مشکلات ساختاری شرکت‌های دولتی، دید منفی نسبت به فعالان اقتصادی و کارآفرینان بخش خصوصی، ضعف مهارت‌های مدیرتی، قوانین نامطمئن و ناقص مالکیت در اقتصاد بازار، تقاضای محدود و بازارهای مالی ضعیف در کشور، ضعف بازار سرمایه و... از جمله دلایل عدم موفقیت روند خصوصی‌سازی در ایران است.
در واکاوی دلایل عدم موفقیت خصوصی‌سازی در ایران مشخص می‌شود محیط کسب و کار و شرایط آزادی‌های اقتصادی نیز فضای مناسبی را برای فعالیت و مشارکت بخش خصوصی ایجاد نکرده است. اقتصاد ایران از منظر شاخص‌هایی جهانی آزادی اقتصادی از جمله «فریزر» که به کوچک بودن اندازه و عدم مداخله دولت در اقتصاد تاکید دارد، جایگاه مناسبی در سطح بین‌المللی ندارد.
در رده‌بندی شاخص آزادی اقتصادی «فریزر» مربوط به سال 2018، ایران رتبه 158را دارد و تنها کشورهایی همچون آنگولا، لیبی، سودان و ونزوئلا در رتبه پایین‌تری نسبت به ایران از نظر آزادی اقتصادی قرار داشته‌اند. از نظر شاخص اندازه و حجم دولت نیز، ایران در رتبه جهانی 117 قرار گرفته است. یعنی دولت ایران حجیم‌تر از دولت‌های 116 کشور دیگر است.
این در حالی است که تجربه کشورهای مختلف نشان می‌دهد موفقیت فرایند خصوصی‌سازی به میزان زیادی به ایجاد شرایط آزادی‌های اقتصادی، بهبود محیط کسب و کار و چارچوب نهادی وابسته است.
الزامات بازگشت خصوصی‌سازی به مسیر اصلی
موفقیت در روند خصوصی‌سازی قبل از هر پیش‌زمینه‌ای نیازمند تقویت بخش خصوصی است. در این راستا لازم است بسترهای حقوقی و قانونی و زمینه‌های تقویت بخش خصوصی و حضور پررنگ آن در عرصه اقتصاد فراهم و موانع حذف شود. در این مسیر، سیاستهای آزادسازی اقتصادی از قبیل مقررات‌زدایی و حذف قیمت‌گذاری، بهبود و ارتقای فضای کسب و کار، اصلاح قوانین کار، ثبات قوانین، اصلاح نظام حقوقی و قضایی و ارتقای شفافیت باید به جد دنبال شود.
همچنین در خصوصی‌سازی نوع و شیوه واگذاریها تضمین‌کننده موفقیت این روند است. واگذاری براساس اصول حاکمیت شرکتی و همچنین واگذاری از طریق بازار سرمایه در مقایسه با واگذاری به شیوه مزایده، مذاکره، رد دیون و... به دلیل شفافیت و رقابت، منجر به کارآمدی بیشتر خصوصی‌سازی می‌شود. از همین رو بازنگری در شیوه واگذاریها و اهلیت‌سنجی همراه با انتقال مالکیت به کارآفرینان و سرمایه‌گذاران دارای انگیزه باید در اولویت دولت‌های بعدی قرار گیرد و ضروری است در واگذاریها علاوه بر مالکیت، مدیریت نیز به بخش خصوصی واقعی منتقل شود.
* علی چاغروند / مدیر طرح و برنامه اتاق بازرگانی ایران