آیا رئیس سازمان سینمایی قدرت تنبیه عوامل سینما را دارد؟

رئیس سازمان سینمایی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی نسبت به همکارها با پروژه‌های بدون پروانه ساخت هشدار داده و تهدید کرده عوامل سینما که با این پروژه‌ها همکاری می‌کنند، تنبیه خواهند شد اما آیا اساساً رئیس سازمان سینمایی می‌تواند تنبیهاتی را اعمال کند که مطابق با قانون فاقد اختیارش است؟ موضوعی که چالش فقدان قانون برای سینمای ایران را بار دیگر پیش می‌کشد.

«تابناک»، مهدی خرم دل؛ با تغییر تکنولوژی و گذر سینما از نگاتیو به دیجیتال، عملاً فرآیند فیلمسازی تغییر کرد. فیلمسازی تا دهه هشتاد فیلمسازی نیازمند تجهیزاتی نظیر نگاتیو بود که عمدتاً در کنترل بنیاد سینمایی فارابی بود و تولید فیلم با صرفه اقتصادی، نیاز به اخذ پروانه ساخت و پیروی از سیاست‌های بنیاد فارابی داشت. خروج نگاتیو یا پوزیتیو فیلم‌ها از مرز قانونی ایران نیز نیازمند طی تشریفات قانونی و در نهایت مهر و موم نسخه مورد تایید وزارت فرهنگ و ارشاد بود.

با ارتقای تکنولوژی دوربین‌های دیجیتال و سپس ظهور اینترنت امکان این کنترل محدود شد. با توجه به آنکه بسیاری از فیلم‌ها اساساً در معابر عمومی نیز ساخته نمی‌شوند و بنابراین سازندگانش به مجوزهای مربوط نیاز پیدا نمی‌کنند، تنها عامل بازدارنده موثر برای دریافت پروانه‌های ساخت و نمایش فیلم‌های سینمایی، منوط بودن اکران فیلم‌ها به برخورداری از این دو پروانه تولید است. با این حال مسیر پیچیده دریافت پروانه ساخت و نمایش فیلم به خصوص برای فیلم اولی‌ها، باعث شده شماری به سمت تولید بدون پروانه بروند. ارسال فیلم‌ها برای جشنواره‌ها نیز از طریق اینترنت است و اساساً دیگر خارج از کنترل متولیان کنونی سینماست.

این وضعیت همچنان محدود بود، چرا که همچنان مسئله اکران و بازگشت سرمایه جدی بود اما با کاهش بازدهی فیلم‌ها در اکران این وضعیت تشدید شد و گروهی قید پروانه ساخت و نمایش و درآمد اندک از اکران عمومی را زدند و فیلم‌هایی را با همان محتوایی ساختند که دوست داشتند؛ فیلم‌هایی که اساساً معلوم نبود با توجه به تعداد محدود پروانه ساخت که هر سال صادر می‌شود، این چهره‌ها شانس ساختش را پیدا کنند اما اگر مسیر کسب پروانه هموار بود، چه بسا از ممیزی سازمان سینمایی به سلامت عبور می‌کرد.

افزایش سریع این جنس فیلم‌ها باعث شد تا بالاخره سازمان سینمایی در این زمینه موضع گیری کند و محمد خزاعی رئیس سازمان سینمایی در این زمینه گفت: متوجه شدم که تعدادی از فیلمسازان بدلایلی همچون تعطیلی شوراهای فیلمسازی در زمان تغییر و تحول و استقرار دولت سیزدهم، عدم توافق با اتحادیه تهیه کنندگان جهت مجوز تهیه کنندگی و سایر دلایل متاسفانه اقدام به تولید فیلم سینمایی کردند که بدیهی است این امر در تضاد و مغایرت کامل با آیین نامه و دستور العمل‌های اجرایی تولید و نمایش آثار سینمایی سازمان بوده است و موجب از بین رفتن سرمایه و زحمت عوامل فیلمسازی خواهد شد.

او ادامه داد: برای حل مشکلات پیش آمده و در جهت مساعدت و امکان یک فرصت برای این افراد، مقرر شد این افراد دلایل مبسوط خود را به همراه یک کپی از فیلم تا 30 اردیبهشت ماه به معاونت ارزشیابی و نظارت سازمان ارایه نمایند. کمیته‌ای برای بررسی پرونده این افراد تشکیل خواهد شد و با توجه به دلایل و اثر تولید شده در خصوص این آثار تصمیم گیری خواهم کرد. بدیهی است اخذ پروانه ساخت برای تمامی متقاضیان تولید فیلم سینمایی الزامی است و این فرصت پیش بینی شده تمدیدپذیر نبوده وصرفا بدلیل مشکلات بازه زمانی انتقال دولت دوازدهم تا دولت سیزدهم منظور شده و الزاما نیز، به صدور پروانه ساخت برای آثار تولید شده نخواهد انجامید بلکه فرصتی برای رسیدگی و تمایز بین مشکلات موجه با افرادی که بدون دلایل موجه فیلم ساخته‌اند و عدم اتلاف سرمایه بخش خصوصی اتخاذ شده است.

این بخش از حس نظر معاون وزیر فرهنگ و ارشاد اسلامی قابل توجه است و اتفاق خوبی است اما همراه با هیچ تسهیل گیری نیست و در واقع تاکید نشده از این پس صدور پروانه ساخت فیلم‌ها به یک رویه روتین اداری نظیر دریافت پروانه مطبوعات منتهی می‌شود و رقابت نه بر سر دریافت پروانه ساخت، بلکه بر سر تولید است. تا این تغییر رخ ندهد، قاعدتاً فیلم‌های بدون پروانه ساخت تولید می‌شوند. خزاعی در عوض در ادامه سراغ روش‌های سلبی می‌رود و زبان به هشدار و تهدید می‌گشاید.

رئیس سازمان سینمایی در این زمینه تهدید می‌کند: همانطور که در ابلاغ معاون ارزشیابی و نظارت به صنوف مختلف تهیه کنندگی و مدیر عامل خانه سینما آمده و به کلیه صنوف نیز منعکس شده است می‌بایست در صدر قراردادهای تولیدی شماره پروانه ساخت معتبر درج شده و لذا دیگر هیچ یک از عوامل سینما در مشاغل مختلف عذری بابت عدم اطلاع از نداشتن پروانه ساخت در پروژه‌ای که با ان همکاری می‌کنند نخواهند داشت و نسبت به عواقب تنبیهی همکاری با پروژه‌های بدون پروانه ساخت مسئول هستند.

البته مسئولان سینمایی در چند دهه اخیر نشان داده‌اند می‌توانند جلوی کار بازیگران، کارگردان‌ها و دیگر عوامل سینما را بگیرند و به تهیه کنندگان هشدار دهند که از عواملی استفاده نکنند اما این اقدام چه در گذشته و چه در حال مبنای قانونی نداشته و ندارد و به همین دلیل هیچ گاه این اقدام به شکل مکتوب رخ نداده و همواره جنبه شفاهی داشته است؛ چون مسئولان می‌دانستند در حال انجام عملی غیرقانونی هستند و نباید ردی گذاشت که بتوان در محاکم قضایی اثباتش کرد. کل مجازات‌های تعیین شده برای حوزه سینما، به «ماده 16 آیین نامه نظارت بر نمایش فیلم و اسلاید و ویدیو و صدور پروانه نمایش آنها» مصوبه سال 1361 هیات وزیران بازمی‌گردد که تاکید کرده پروانه کسب و پروانه نمایش سازندگان فیلم ابطال می‌شود؛ آن هم نه بابت «تولید بدون پروانه»، بلکه برای «نمایش فیلم بدون پروانه نمایش».

در این ماده تاکید شده است: «هرکس بدون اخذ پروانه نمایش از اداره کل نظارت و نمایش وزارت ارشاد اسلامی مبادرت به نمایش فیلم یا اسلاید و ویدیو بنماید و یا برای تقاضای‌صدور پروانه به تقلب و فریب متشبث شود و یا اطلاعات و مدارک مرهوم یا مجهول عنوان کند و یا در موقع نمایش فیلم خودسرانه به حذف قسمتی از فیلم یا الحاق و افزودن صحنه‌هایی که در موقع صدور پروانه از طرف مراجع ذی‌صلاح حذف شده اقدام نماید و یا صحنه‌هایی از فیلم را در موقع تقاضای صدور پروانه‌نمایش خود از متن خارج کرده و این صحنه‌ها را بعد از صدور پروانه به متن فیلم اضافه کند و به طور کلی کلیه اشخاص که به نحوی از انجام در اجرای مقررات این آیین‌نامه تخلف نمایند گذشته از این که برای تخلف در هر مورد به موجب قوانین جاری مملکتی تعقیب می‌شوند در مرحله اول پروانه نمایش فیلم و در‌صورت تکرار تخلف علاوه بر مجازات قانونی پروانه کسب متقاضی و نمایش دهنده فیلم لغو خواهد شد.»

با این اوصاف مشخص است که مسئولیتی متوجه سایر عوامل فیلم‌ها نیست و آنها الزامی به کنترل پروانه ساخت و نمایش فیلم‌های سینمایی ندارند و تهیه کننده به عنوان مسئول فیلم نیز تنها در صورتی که فیلم را بدون پروانه نمایش اکران کند یا در نسخه مجوز گرفته برای اکران، دست ببرد، مسئولیتی متوجه‌اش خواهد بود. البته این تنها موردی نیست که در این سال‌ها رخ داده، بلکه طیف وسیعی از ابلاغ‌های روئسای سازمان سینمایی در سال‌های اخیر مبنای قانونی نداشته، کمااینکه وقتی رئیس پیشین سازمان سینمایی دستورالعمل رده بندی سنی را ابلاغ کرد، احدی از مردم از این دستورالعمل به دیوان عدالت اداری شکایت کرد و دیوان رای به ابطال آن دستورالعمل داد.

برای درک اوضاع باید این رای هیات عمومی دیوان را خواند: «بر اساس اصل 138 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران: علاوه بر مواردی که هیأت وزیران یا وزیری مأمور تدوین آیین نامه های اجرایی قوانین می شود، هیأت وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمانهای اداری به وضع تصویب نامه و آیین نامه بپردازد. هر یک از وزیران نیز در حدود وظایف خویش و مصوبات هیأت وزیران حق وضع آیین نامه و صدور بخشنامه را دارد، ولی مفاد این مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد...» مستفاد از اصل مذکور این است که علاوه بر اختیار مقرر برای وضع آیین نامه های اجرایی قوانین توسط هیأت وزیران یا هر یک از وزیران، صلاحیت ایجاد حقوق و تکالیف برای شهروندان که در قالب وضع آیین نامه های مستقل نیز امکان تحقق دارد، صرفاً توسط هیأت وزیران و هر یک از وزیران و تنها در راستای انجام وظایف اداری، تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمانهای اداری امکان پذیر است و قانونگذار اساسی به دلیل آثار مهم اعمال صلاحیت فوق، ایفای آن را توسط سایر مقامات و مسئولین اداری از جمله معاونین وزیران یا روسای سازمانهای اجرایی مجاز ندانسته است. بنابه مراتب فوق صرف نظر از اینکه رده بندی آثار سینمایی به دلیل لزوم توجه به اقتضائات فرهنگی و اخلاقی حاکم بر جامعه، امری پذیرفته شده و ضروری است، ولی اولاً: با توجه به اینکه ورود مقامات اجرایی و اداری در خصوص قاعده گذاری در رابطه با این موضوع بنا به حکم مقرر در اصل 138 قانون اساسی صرفاً اختصاص به هیأت وزیران و هر یک از وزیران دارد و ثانیاً: بر اساس اصول 36 و 169 قانون اساسی و ماده 10 قانون مجازات اسلامی مصوب سال 1392، تعیین جرایم و مجازاتها باید به موجب قانون و اعمال مجازاتها براساس حکم دادگاه صورت بگیرد، بنابراین تصویب شیوه نامه رده بندی آثار سینمایی مصوب 261398 رئیس سازمان سینمایی و امور سمعی و بصری که در فصل چهارم آن مجازاتهایی نیز برای متخلفین از شیوه نامه مذکور تعیین شده، خارج از حدود اختیار مقام وضع کننده آن است و لذا شیوه نامه یاد شده مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.»

همان گونه که مشخص است سازمان سینمایی اساساً اجازه تعیین و ابلاغ آیین نامه در حوزه صلاحیتش را ندارد و باید هر امری که شامل مجازاتی می‌شود، در مسیری باشد که امکان رسیدگی در دعاوی قضایی را داشته باشد و بنابراین دست کم می‌بایست در سطح هیات وزیران تصویب شود. در واقع بر اساس صراحت متن، چنین اموری «خارج از حدود اختیار مقام وضع کننده آن است». پس اگر شخصی از سوی سازمان سینماییرسماً تنبیه شود و مسئولان مربوط این موضوع را مکتوب کرده و به شخص ابلاغ کنند، شخص مورد تنبیه واقع شده، می‌تواند از مقامات سینمایی شکایت قضایی کند.

البته بحث به همین جا محدود نیست و رئیس سازمان سینمایی در رابطه با سیاستهای اجرایی موسسات سازمان سینمایی و همچنین، حضور فیلم‌های سینمایی در جشنواره‌های خارجی گفت: «موارد مربوط به این حوزه‌ها را نیز طی روزهای آتی اعلام خواهم کرد.» این بخش نیز در حدود اختیارات رئیس سازمان سینمایی نیست و هر نوع سیاست گذاری فرهنگی از جمله سیاست گذاری در حوزه حضور فیلم‌های سینمایی در جشنواره‌ها در حدود اختیارات نهاد سیاست گذاری فرهنگی کشور یعنی شورای عالی انقلاب فرهنگی است؛ اما چرا این وضعیتی پیش آمده است؟

علت شکل گیری چنین اوضاعی عدم برخورداری سینمای ایران از قانون است. به جز همان آیین نامه‌های مصوب دهه 60 سینما که با توجه به تحولات رخ داده، فاقد کارآمدی هستند، سینما از قوانینی برخوردار نیست که حدود اختیارات و شرح وظایف و حوزه تحت مسئولیت سازمان سینمایی را مشخص کند. حتی در مقررات کشور، عنوان سازمان سینمایی را نداریم و بحث معاونت سینمایی وزارت فرهنگ است. در واقع حتی در این حد نیز قوانین بروزرسانی نشده که این عنوان در جایی فراتر از سازمان اداری و استخدامی و در سطح قوانین حاکمیتی به رسمیت شناخته شود.

مطبوعات ایران همواره قوانین مصوب مجلس را داشته‌اند و سینمای ایران نیز به قانونی مصوب مجلس نیاز دارد که دست کم مقررات روزآمد و منطقی را در خودش داشته باشد؛ مقرراتی که یکی از محورهایش می‌تواند نظارت پسینی نظیر نظارت بر حوزه سینما نظیر حوزه کتاب باشد و دست سینماگران به اندازه نویسندگان باز باشد و البته محور مهم‌ترش، حدود اختیارات و قلمرو حاکمیتی تحت کنترل سازمان سینمایی باشد که به واسطه عدم وجود شفافیت قانونی، منتهی به مناقشات میان سازمان سینمایی و سازمان صداوسیما شد.

به تعبیر ساده‌تر چالش اساسی در اینجا، نه فراتر رفتن مدیران سینمایی یک دهه اخیر از حدود اختیارات‌شان، بلکه فقدان قانون برای سینمای ایران است. انتظار می‌رود این چالش اساسی با تنظیم و تصویب یک لایحه در هیات وزیران و ارائه به مجلس رفع شود و محدوده اختیارات و وظایف سازمان سینمایی پس از چند دهه توسط مجلس شورای اسلامی تعیین شود.