بازگشت درآمد نفتی به چرخه توسعه مهم تر از بودجه
به گزارش خبرگزاری اقتصاد ایران، نظام مالی ایران در یکی از حساس‌ترین مقاطع خود قرار گرفته است؛ از یک‌سو وابستگی تاریخی بودجه به درآمدهای نفتی و از سوی دیگر فشار روزافزون برای افزایش درآمدهای مالیاتی، معادله‌ای پیچیده ساخته که اگر اصلاح نشود، می‌تواند مسیر توسعه صنعت انرژی را مسدود کند. در این میان، جدال اخیر میان سازمان امور مالیاتی و وزارت نفت، نمادی از همین ناهماهنگی ساختاری است؛ جدالی میان نیاز به تأمین بودجه جاری و ضرورت حفظ ظرفیت تولید و سرمایه‌گذاری بلندمدت.
در ماه‌های گذشته، سازمان امور مالیاتی با استناد به قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مؤدیان، معاملات فروش خوراک شرکت ملی نفت ایران به مجتمع‌های پتروشیمی را مشمول مالیات دانسته و بر اساس آن، رقم تقریبی 700 هزار میلیارد تومان مالیات مطالبه کرده است؛ رقمی معادل بیش از نیمی از بودجه عمومی کشور در برخی سال‌ها. این مطالبه، اگرچه در ظاهر نشانه‌ای از اقتدار مالیاتی دولت است، اما در عمل یک چالش جدی برای سرمایه‌گذاری در صنعت نفت و گاز به‌شمار می‌آید.
نفت به‌جای توسعه، تأمین‌کننده هزینه‌های جاری
مسئله فقط سنگینی رقم مالیات نیست، بلکه محل هزینه‌کرد آن است. مطابق قانون، درآمدهای مالیاتی مستقیماً به حساب خزانه کل واریز می‌شود؛ بدون آن‌که سهم مشخصی برای طرح‌های زیرساختی و توسعه‌ای در نظر گرفته شود. نتیجه آن‌که منابعی که از صنعت نفت اخذ می‌شود، دیگر به خود این بخش بازنمی‌گردد و صرف پرداخت حقوق، یارانه یا هزینه‌های عمومی دولت می‌شود. در حالی‌که همین منابع می‌توانست محرک تازه‌ای برای تقویت پروژه‌های نیمه‌تمام در میادین مشترک باشد.
به بیان دیگر، درآمد مالیاتی حاصل از فروش خوراک، به‌جای گردش در چرخ توسعه، وارد چرخه مصرف می‌شود. این وضعیت، مصداق «انتقال منابع از دولت مولد به دولت مصرفی» است؛ پدیده‌ای که بازدهی اقتصاد ملی را تضعیف می‌کند.
تلاقی دو منطق در یک ساختار معیوب
در تحلیل این مناقشه، دو منطق متفاوت روبه‌روی هم قرار گرفته‌اند:
1. منطق مالیاتی: سازمان امور مالیاتی با تکیه بر اصول عدالت مالیاتی، معتقد است هر معامله میان دو شخصیت حقوقی - حتی اگر دولتی باشد - باید در نظام مالیاتی کشور ثبت و مالیات آن دریافت شود. از دید این سازمان، شرکت ملی نفت فروشنده خوراک است و پتروشیمی‌ها به‌عنوان خریدار موظف به پرداخت مالیات بر ارزش افزوده هستند. این منطق مبتنی بر الزام قانونی و اصل فراگیری مالیات است، با این فرض که معاملات درون سیستمی دولت نیز باید شفافیت لازم را داشته باشند.
2. منطق اقتصادی نفتی: وزارت نفت بر این باور است که شرکت ملی نفت یک نهاد حاکمیتی است و تمام درآمدهایش نهایتاً وارد خزانه دولت می‌شود، بنابراین مطالبه مالیات دوباره از آن، نوعی «انتقال داخلی» و درواقع کاهش بودجه سرمایه‌ای صنعت نفت محسوب می‌شود. در شرایطی که کشور برای افزایش برداشت از میادین مشترک با قطر و عراق، دست‌کم به 70 میلیارد دلار سرمایه جدید نیاز دارد، چنین اقداماتی می‌تواند توان سرمایه‌گذاری را به‌شدت تضعیف کند. این استدلال بر پایه واقعیت اقتصادی و نیازهای سرمایه‌ای زیرساخت‌های انرژی بنا شده است.
تناقض در فلسفه قانون پایانه‌های فروشگاهی
قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مؤدیان در اصل برای شفاف‌سازی فعالیت اصناف و کسب‌وکارهای خرد طراحی شد، نه برای تنظیم روابط مالی میان نهادهای دولتی. اتصال شرکت ملی نفت به این سامانه و محاسبه مالیات بر مبنای تراکنش‌های درون‌دولتی، از نظر بسیاری از کارشناسان هم واجد ابهام حقوقی است و هم فاقد کارایی اقتصادی.
فلسفه اصلی این قانون، مقابله با فرار مالیاتی در بخش خصوصی و افزایش شفافیت در معاملات بازار آزاد است. فروش خوراک پتروشیمی‌ها که بر پایه قراردادهای بلندمدت و تسویه‌های چندماهه انجام می‌شود، با مدل معاملات روزمره فروشگاهی تفاوت بنیادین دارد. به همین دلیل، تعمیم قانون مذکور به سطح معاملات کلان انرژی، با هدف اولیه آن سازگار نیست و منجر به بوروکراسی غیرضروری و تحمیل هزینه‌های سربار بر بخش مولد می‌شود.
اگر بخواهیم از منظر ریاضی درآمد کل دولت را بررسی کنیم، درآمد کل دولت از محل فروش خوراک (شامل قیمت خوراک و مالیات فرضی) باید ثابت بماند، اما ساختار فعلی منجر به جابجایی وجوهی می‌شود که تأثیر خالص آن بر بودجه دولت صفر یا حتی منفی خواهد بود (به دلیل افزایش هزینه‌های اداری و کاهش ظرفیت تولید).
پتروشیمی‌ها؛ بدهکاران بزرگ و حلقه پایانی مالیات
از منظر اقتصادی، بسیاری از مجتمع‌های پتروشیمی هنوز بدهی خود بابت خوراک دریافتی از شرکت ملی نفت را تسویه نکرده‌اند. در چنین شرایطی، مطالبه مالیات از فروشنده دولتی، نه‌تنها موجب شفافیت نمی‌شود، بلکه بر دامنه بدهی‌های بین‌بخشی نیز می‌افزاید. در نظام‌های مدرن مالیاتی، مالیات بر ارزش افزوده از حلقه پایانی زنجیره یعنی مصرف‌کننده یا تولیدکننده نهایی گرفته می‌شود، نه از بخش بالادستی که اساساً مأموریت حاکمیتی دارد.
اعمال مالیات در حلقه‌های میانی نه‌تنها منجر به «دوباره‌پرداخت» می‌شود، بلکه انگیزه سرمایه‌گذاری و سودآوری بنگاه‌ها را نیز کاهش می‌دهد. این وضعیت به مفهوم مالیات مضاعف یا مالیات بر ارزش افزوده در زنجیره‌هایی که فروشنده و خریدار در نهایت زیرمجموعه یک نهاد کلان (دولت) هستند، تلقی می‌شود. در نتیجه، بجای گسترش پایه مالیاتی، نتیجه‌ای معکوس حاصل خواهد شد، زیرا کاهش سودآوری منجر به افت سرمایه‌گذاری در بخش پتروشیمی و نهایتاً کاهش تولید می‌شود.
ضعیف‌شدن جبهه توسعه در میادین مشترک
یکی از پیامدهای مستقیم این منازعه، تضعیف پروژه‌های توسعه‌ای در میدان‌های مشترک غرب کارون، آزادگان و پارس جنوبی است. به‌طور خاص، میادین پارس جنوبی با اختلاف برداشت حدود 2.5 برابری نسبت به قطر روبه‌روست. هرگونه توقف در تزریق منابع تازه، می‌تواند شکاف تولید را در افق پنج سال آینده تثبیت کند.
کارشناسان برآورد کرده‌اند اگر رقم 700 هزار میلیارد تومانی مطالبه‌شده، به جای خزانه به طرح‌های توسعه‌ای اختصاص می‌یافت، امکان افزایش روزانه 500 هزار بشکه‌ای ظرفیت تولید نفت وجود داشت؛ ظرفیتی که معادل بیش از 20 میلیارد دلار درآمد سالانه جدید برای کشور محسوب می‌شد. اما در ساختار فعلی، این منابع در هزینه‌های جاری ادغام می‌شود و اثر توسعه‌ای ندارد.
از عدالت مالیاتی تا کارآمدی اقتصادی
شفافیت و عدالت مالیاتی از اصول انکارناپذیر حکمرانی اقتصادی است. اما عدالت زمانی معنا دارد که با کارآمدی اقتصادی پیوند بخورد. مالیات‌گیری از صنعتی که خود منبع اصلی درآمد دولت است، به‌جای تقویت آن، تضعیف ساختار مالی کشور را در پی دارد. به‌عبارت دیگر، دولت از جیب آینده، امروز را تأمین مالی می‌کند.
این وضعیت یک تضاد اساسی را در سیاست‌های اقتصادی نمایان می‌سازد: در حالی که دولت نیازمند جذب سرمایه‌گذاری خارجی و داخلی برای توسعه بخش انرژی است، اقدامات مالیاتی غیرهدفمند، ریسک سرمایه‌گذاری را افزایش داده و بازدهی بلندمدت منابع را قربانی نیازهای کوتاه‌مدت می‌کند.
در بسیاری از کشورهای نفت‌خیز، شبیه این چالش در دهه‌های گذشته بروز کرده است. تجربه نروژ و عربستان نشان می‌دهد که تفکیک دقیق میان حساب بودجه جاری و صندوق‌های توسعه‌ای می‌تواند این تضاد را حل کند. در آن مدل‌ها، درآمدهای نفتی مستقیماً وارد صندوق‌های سرمایه‌گذاری می‌شود و در قالب پروژه‌های زیربنایی یا دارایی‌های بین‌المللی مدیریت می‌گردد؛ نه در پرداخت‌های روزمره.
اقتصاددانان داخلی پیشنهاد می‌کنند که وزارت اقتصاد و وزارت نفت با تدوین آئین‌نامه‌ای مشترک، نوعی «مالیات جایگزین توسعه‌ای» تعریف کنند. این رویکرد تلاش می‌کند اصول مالیاتی را با نیازهای توسعه‌ای تلفیق کند:
1. شفافیت ثبت تراکنش: فروش خوراک میان شرکت ملی نفت و پتروشیمی‌ها در سامانه مؤدیان به‌منظور شفافیت ثبت شود تا جریان مالی قابل ردیابی باشد.
2. محاسبه مبنای مالیاتی: مبنای مالیات بر ارزش افزوده محاسبه گردد، اما پرداخت نهایی آن از سوی نهاد حاکمیتی به شکلی متفاوت انجام شود.
3. معافیت عملیاتی و تعهد توسعه‌ای: شرکت ملی نفت از پرداخت مالیات عملکرد مستقیم در این بخش معاف شود، اما مکلف گردد معادل همان رقمِ مالیات فرضی را از طریق بودجه‌های مصوب، مستقیماً در طرح‌های توسعه میادین سرمایه‌گذاری کند. این سرمایه‌گذاری باید با نظارت دقیق سازمان برنامه و بودجه و وزارت نفت صورت پذیرد.
4. نظارت خزانه‌داری: خزانه‌داری کل کشور نظارت داشته باشد تا این منابع صرفاً در حوزه انرژی هزینه گردد و این تعهد توسعه‌ای به‌طور واقعی محقق شود، نه صرفاً در اسناد مالی.
چنین مدلی می‌تواند توازن میان شفافیت مالیاتی و حفظ موتور توسعه انرژی را برقرار کند؛ یعنی پول نفت به جای تبدیل‌شدن به هزینه جاری، به سرمایه ملی بدل شود، با این تفاوت که این سرمایه‌گذاری به جای خزانه عمومی، مستقیماً در بخش مولد هدایت می‌گردد.
دو دولت در یک کشور
نادیده‌گرفتن این چالش مفهومی می‌تواند منجر به شکل‌گیری دو دولت درون ساختار اقتصادی شود: یکی دولتی که برای بقا هزینه می‌کند (دولت مصرفی متکی به مالیات‌های جاری) و دیگری که برای آینده سرمایه‌گذاری می‌کند (دولت توسعه‌ای که ظرفیت مولد را حفظ می‌کند). امروز سیاست‌گذاران باید انتخاب کنند کدام منطق را ترجیح می‌دهند. اگر منطق مالیات‌ستانی بی‌هدف ادامه یابد، در بلندمدت حتی پایه مالیاتی نیز از میان می‌رود، چون تولید کاهنده خواهد شد و در نتیجه درآمدهای مالیاتی آینده نیز تحت‌الشعاع قرار خواهد گرفت.
دولت مولد به معنای دولتی است که با ایجاد بازدهی، منبع درآمد پایدار برای خود می‌سازد. اما دولت مصرفی، تنها بر قرض و انتقال داخلی متکی است. اقتصاد نفت‌محور ایران دیگر تحمل چنین گردش معیوبی را ندارد.
بازگشت نفت به چرخه توسعه
افزایش درآمد مالیاتی، شرط لازم برای انضباط مالی است، اما تنها زمانی که به رشد تولید منجر شود. در غیر این صورت، مالیات از نهاد پُربازدهی مانند وزارت نفت، صرفاً انتقال منابع از حساب سرمایه‌ای به حساب مصرفی است. در شرایطی که تحریم و کمبود سرمایه خارجی، توان جذب منابع جدید را محدود کرده، هر ریال درآمد حاصل از نفت باید در خدمت توسعه میادین و افزایش ظرفیت تولید قرار گیرد.
برای بازگرداندن درآمد نفتی به چرخه توسعه، باید میان انضباط مالی و منطق اقتصادی توازن برقرار کرد. شفافیت بدون کارآمدی، همان‌قدر زیان‌بار است که سرمایه‌گذاری بدون نظارت. راه آینده ایران در بخش انرژی، از گره‌گشایی همین تنگنای مالیات و بودجه می‌گذرد و نیازمند تفکیک هوشمندانه منابع جاری از منابع سرمایه‌ای انرژی است.