بودجه 1402| تحولات 9 گانه اداری در بودجه سال آینده؛ از فیش واحد حقوق تا کاهش تبعیض پرداختی در مشاغل مشابه

به گزارش خبرنگار اقتصادی خبرگزاری تسنیم، بودجه مهم ترین سند حکمرانی مالی سالیانه بخش عمومی کشور است. این سند خط مشی مرکزی حاکمیت، نشان می دهد دولت چگونه اهداف سالیانه خود را اولویت بندی می کند. این سند سهم هر قسمت از منابع و مصارف را با توجه به اولویت، اهمیت و همچنین مأموریت های تعیین شده برای هر حوزه مشخص می کند و تخمین میزان اعتبار و شرایط آن در تقسیم منابع محدود کشور به بخش های مختلف نظیر سلامت، آموزش، فرهنگ، دفاع و دیگر موضوع های مختلف در بودجه سالیانه کشور مشخص می شود. البته در زمان تدوین سند بودجه، چارچوب های کلی که برآیند تصمیمات اتخاذ شده درخصوص شیوه حکمرانی در بخش عمومی است، محدودیت های بسیار مهمی را به سند بودجه سالیانه تحمیل می کند. یکی از مهم ترین چالش های بودجه که نظام سیاستگذاری مالی کشور را مختل کرده است، افزایش هزینه های اجتناب ناپذیر (شامل هزینه های جبران خدمت کارکنان، بازپرداخت بدهی های دولت در قالب اوراق یا بدهی به نهادهای عمومی غیردولتی نظیر صندوق های بازنشستگی و...) است که بخش عمده منابع بودجه را بلعیده و سهمی برای سایر کارکردهای بودجه که در شرایط کنونی اقتصاد اهمیت ویژه ای دارد، باقی نگذاشته است. در این گزارش ضمن آسیب شناسی کلان بودجه دولت برای کارکردهای اصلی خود، اصلاحات اساسی مورد نیاز برای بهبود رویه بودجه ریزی، پوشش کسری بودجه و اقدام های تحولی در برخی حوزه ها ارائه شده است که قابل پیشبرد در بودجه سال 1402 است.

پیشنهاد های این حوزه که بیشتر شامل حوزه های حقوق و دستمزد و اداری و استخدامی است، در قالب سرفصل‌های ذیل تشریح شده است.

1- ساماندهی نظام‌های پرداخت دستگاه‌های مستثنا شده از نظام پرداخت قانون مدیریت خدمات کشوری

یکی از ویژگی های مهم نظام پرداخت عادلانه، فراگیری یا عمومیت قوانین و مقررات حاکم بر آن نظام است. به‌عبارت دیگر در یک نظام پرداخت مطلوب تعداد دستگاه های اجرایی مستثنا شده از دامنه شمول قوانین و مقررات عمومی و دارای قوانین و مقررات خاص، حداقل بوده و قواعد حاکم بر تعیین میزان حقوق و مزایای عموم کارکنان بخش عمومی از یک منطق واحد تبعیت می‌کند. البته توجه به این نکته ضروری است که تأکید بر وحدت حداکثری نظام قانونی حاکم بر حوزه جبران خدمات کارکنان بخش عمومی به‌معنای صرفنظر از تفاوت در ویژگی‌های کارکنان، گوناگونی شغلی ایشان و همچنین اختلاف عملکردی آنها نبوده، بلکه به‌معنای تنظیم چارچوبی واحد برای پرداخت برابر، به کارکنان دارای شرایط و ویژگی‌های برابر در دستگاه های اجرایی گوناگون است.

در این امتداد و براساس منطق یادشده، یکی از مهم‌ترین اهداف تدوین و تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری در سال 1386، به‌عنوان جامع‌ترین سند قانونی کشور در حوزه امور اداری و استخدامی، ساماندهی قوانین و مقررات پراکنده این حوزه، ازجمله حقوق و مزایا، بوده است. این در حالی است که مستثنا شدن پیاپی دستگاه های اجرایی گوناگون از دامنه شمول این قانون و همچنین وضع برخی امتیازات و فوقالعاده‌های خاص، خارج از چارچوب امتیازات و فوق‌العاده‌های موجود در این قانون، برای برخی از مشمولان قانون مدیریت خدمات کشوری، باعث شد قانون مادر حوزه اداری و استخدامی کشور پس از حدود 13 سال از اجرا به قانونی ناکارآمد و ضعیف مبدل شود. بر این اساس پیشنهاد می‌شود به‌منظور ساماندهی نظام‌های پرداخت دستگاه های مستثنا شده از نظام پرداخت قانون مدیریت خدمات کشوری، دستگاه های یادشده مکلف بازنگری و تصویب مجدد مبانی و مقررات نظام جبران خدمات کارکنان خود در شورای حقوق و دستمزد، موضوع ماده (74) قانون مدیریت خدمات کشوری، شوند.

متن حکم قانونی پیشنهادی:

کلیه دستگاه های اجرایی مستثنا شده از قانون مدیریت خدمات کشوری ازجمله موارد مندرج در ماده (117) قانون یادشده، مکلفند حداکثر تا پایان سال 1401 مبانی و مقررات نظام جبران خدمات کارکنان خود را مورد بازنگری قرار داده و به تصویب شورای حقوق و دستمزد موضوع ماده (74‌) قانون مدیریت خدمات کشوری برسانند. تخلف از مفاد این بند در حکم تصرف غیرقانونی در اموال محسوب شده و رئیس و ذیحساب دستگاه اجرایی مرتکب به آن به مجازات مقرر در ماده (598‌) کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی (تعزیرات و مجازات بازدارنده) مصوب 1375 با اصلاحات و الحاقات بعدی محکوم می‌شود.

تبصره - حداکثر مهلت شورای حقوق و دستمزد برای تصویب مبانی و مقررات نظام جبران خدمات کارکنان دستگاه های اجرایی سه ماه پس از دریافت آن مبانی و مقررات از دستگاه اجرایی می‌باشد.

2- ساماندهی رفاهیات و تسهیلات

یکی از علل مهم و ریشه‌های اساسی وجود تبعیضات ناروا در نظام پرداخت کنونی کشور، ناشی از پرداخت‌های خارج از حکم کارگزینی به کارکنان دستگاه های اجرایی مختلف تحت عناوین گوناگون نظیر رفاهیات، کمک معیشت، اضافهکاری (بدون انجام کار اضافه (، کارانه، تسهیلات ریالی و غیرریالی و... است.

توجه به این نکته ضروری است که با عنایت به وجود قوانین و مقررات مشخص درخصوص تعیین میزان اقلام و مؤلفه‌های پرداختی به کارکنان در احکام کارگزینی آنها، تخلف در پرداخت‌های مربوط به این اقلام و مؤلفه ها به‌سادگی توسط مراجع و دستگاه های نظارتی قابل رصد، تشخیص و پیگیری است. این در حالی است که پرداخت‌های خارج از احکام کارگزینی به‌سادگی قابل صحت‌سنجی نبوده و از کنترل‌پذیری و نظارت‌پذیری کمتری برخوردار است. بر این اساس و با توجه به بررسی‌های صورت گرفته به‌نظر می‌رسد عمده پرداخت‌های نامتعارف به مدیران و کارکنان دستگاه های اجرایی گوناگون از محل پرداخت‌های خارج از حکم کارگزینی آنها صورت می‌پذیرد. همچنین برخورداری متفاوت دستگاه های اجرایی مختلف از منابع مالی عمومی و اختصاصی در اختیار آنها موجب شده عمده تبعیضات ناروا در نظام جبران خدمات کارکنان بخش عمومی، در پرداخت‌های رفاهی و خارج از احکام کارگزینی آنها بروز کند.

بر این اساس در احکام پیشنهادی ذیل، به دولت تکلیف شده وضعیت ناعادالنه برخورداری کارکنان و دستگاه های اجرایی مختلف از پرداخت‌های رفاهی را ساماندهی کرده و محدودیت‌هایی برای پرداخت تسهیلات ریالی و غیرریالی برای مقامات، مسئولان و مدیران دستگاه های اجرایی اعمال کند.

متن حکم قانونی پیشنهادی:

به‌منظور ساماندهی و رفع تبعیض در پرداخت‌های رفاهی به کارکنان بخش عمومی، ضوابط پرداخت هرگونه پاداش، مزایا و کمک‌های رفاهی مستقیم و غیرمستقیم و نظایر آن از هر محل، اعم از ریالی و غیرریالی در کلیه دستگاه های موضوع ماده (29‌) قانون برنامه ششم توسعه از تاریخ 31/3/1402 موقوف‌الاجرا می‌شود. هیئت وزیران مکلف است تا این تاریخ به‌منظور برقراری عدالت در پرداخت‌های فوق‌الذکر، با در نظر گرفتن شرایط دستگاه های اجرایی گوناگون و با عنایت به میزان بهره‌مندی آنها از پرداخت‌های مازاد بر ظرفیت‌های پرداخت قانون مدیریت خدمات کشوری، این ضوابط را با پیشنهاد مشترک سازمان اداری و استخدامی کشور، سازمان برنامه و بودجه کشور و وزارت اقتصاد و دارایی به تصویب برساند.

تبصره 1 - هیئت وزیران مکلف است در آیین‌نامه ساماندهی پرداخت‌های رفاهی موضوع این ماده سقف و کف این پرداخت‌ها را برای دستگاه های اجرایی گوناگون تعیین نماید.

متن حکم قانونی پیشنهادی (حکم اصلاح شده بند «ز» تبصره «12 » قانون بودجه 1398):

پرداخت هرگونه تسهیلات ریالی و غیرریالی به مقامات موضوع ماده (71‌) قانون مدیریت خدمات کشوری، مدیران عامل و اعضای هیئت‌مدیره شرکت‌ها و مدیران دستگاه های اجرایی موضوع ماده (29‌) قانون برنامه پنجساله ششم توسعه، از محل منابع قانونی هر دستگاه باید همانند سایر کارکنان دستگاه های ذیربط باشد و از طریق پایگاه اطلاع‌رسانی دستگاه اجرایی به اطلاع عموم مردم برسد. تخلف از مفاد این بند در حکم تصرف غیرقانونی در اموال عمومی محسوب شده و مرتکب آن به مجازات مقرر در ماده «598 » کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی (تعزیرات و مجازات بازدارنده) مصوب 1375 با اصلاحات و الحاقات بعدی محکوم می‌شود. دیوان محاسبات و سازمان بازرسی کل کشور مسئولیت بررسی و نظارت بر اجرای این حکم و پیگیری‌های قانونی مربوطه را دارند.

3- فیش واحد پرداخت

تعدد فیش‌های پرداختی به کارکنان بخش عمومی باعث تضعیف امکان پایش مجموع میزان دریافتی کارکنان از دستگاه های اجرایی و همچنین کاهش سطح نظارت‌پذیری نظام جبران خدمات کارکنان دولت می‌شود. بنابراین به‌منظور ارتقای سطح کنترل‌پذیری نظام حقوق و مزایای کشور و همچنین ارتقای قابلیت رصد جریان مالی و اسنادی تمام پرداخت‌ها به هریک از کارکنان دولت، پیشنهاد می‌شود حکم جزء «10 » بند «الف» تبصره»12 » قانون بودجه سال 1401 کل کشور در این خصوص دائمی شود.

متن حکم قانونی پیشنهادی ( اصلاح شده جزء «10 » بند «الف» تبصره «12 » قانون بودجه 1401):

کلیه دستگاه های اجرایی موضوع ماده (29‌) قانون برنامه پنجساله ششم توسعه مکلفند تمام پرداخت‌های قانونی به هریک از کارکنان را فقط در یک سند (فیش) به‌صورت ماهیانه درج نمایند و داشتن هرگونه سند (فیش) دیگر با هر عنوان، خلاف قانون تلقی می‌شود.

4- ثبت و شفاف‌سازی اعتبارات خارج از شمول

مطابق بررسی‌های انجام شده اعتبارات موضوع قانون نحوه هزینه کردن اعتباراتی که به موجب قانون از رعایت قانون محاسبات عمومی و سایر مقررات عمومی دولت مستثنا هستند، یکی از منابع پرداخت‌های غیرمتعارف به برخی از اشخاص حقیقی و حقوقی به حساب می‌آیند. بر این اساس و با توجه به ضرورت‌ها و ملاحظات مربوط به ایجاد چنین اعتباراتی در نظام بودجهریزی کشور پیشنهاد شده است سازوکاری به‌منظور شفافسازی و کنترل‌پذیری این اعتبارات ازسوی دولت تصویب شود تا ضمن حفظ کارکردهای وجود این اعتبارات، نظارتپذیری مجلس و سایر دستگاه های نظارتی بر شیوه تخصیص این اعتبارات افزایش یافته و امکان سوءاستفاده و پرداخت‌های غیرمتعارف در این حوزه کاهش یابد.

متن حکم قانونی پیشنهادی:

سازمان برنامه و بودجه کشور با همکاری وزارت اقتصاد مکلف است حداکثر تا تاریخ 31/6/1401 آیین‌نامه ثبت و شفاف‌سازی کلیه اعتبارات موضوع قانون نحوه هزینه کردن اعتباراتی که به موجب قانون از رعایت قانون محاسبات عمومی و سایر مقررات عمومی دولت مستثنا هستند، مصوب 6/11/1364، را به‌نحوی تهیه و به تصویب هیئت وزیران برساند که تمامی این اعتبارات به تفکیک دستگاه اجرایی و نوع هزینه‌کرد و مصادیق مصرف برای نهاد‌های نظارتی قابل دسترسی باشند.

تبصره‌- دیوان محاسبات کشور مکلف است هر سه ماه یکبار گزارشی از شیوه هزینه‌کرد اعتبارات موضوع این ماده را به تفکیک دستگاه اجرایی به کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی ارائه نماید.

5- تقویت ضمانت اجرای سقف حقوق و مزایای پرداختی به کارکنان بخش عمومی

تقویت ضمانت اجرای قوانین، به‌خصوص در مواردی که ذینفعان ذینفوذ متعددی از تساهل و تسامح در اجرای آن نفع می‌برند، می‌تواند موجب کاهش تخلفات و مفاسد اداری شود. ازاین‌رو در حکم حاضر پیشنهاد شده است ضمانت اجرای سقف خالص پرداختی به مدیران و کارکنان بخش عمومی تقویت شود.

متن حکم قانونی پیشنهادی:

عبارت ذیل به انتهای حکم مربوط به سقف خالص پرداختی به کارکنان دولت در قانون بودجه سال 1402 کل کشور اضافه می‌گردد. ذیحساب / مدیر امور مالی و بالاترین مقام اجرایی، مسئول اجرای این موضوع است و در صورت استنکاف از اجرای آن به یکی از مجازات‌های تعزیری درجه سه تا پنج موضوع ماده (19‌) قانون مجازات اسلامی محکوم می‌شود.

6- ایجاد سامانه جامع پرداخت به ذینفع نهایی

به‌کارگیری فناوری‌های به‌روز در حوزه نظام جبران خدمات کارکنان بخش عمومی و صدور سیستمی و متمرکز احکام کارگزینی کارکنان نظام اداری موجب می‌شود ضمن ارتقای دقت و سرعت صدور احکام یادشده و همچنین کاهش خطا‌های انسانی در این فرایند، صرفه‌جویی‌های بسیاری در هزینه‌های مربوط به واحد‌های کارگزینی و منابع انسانی دستگاه های اجرایی مختلف کشور پدید آید.

متن حکم قانونی پیشنهادی:

سازمان اداری و استخدامی کشور موظف است به‌منظور ایجاد سرعت و دقت در پرداخت حقوق و مزایای کارکنان نظام اداری نسبت به ایجاد سامانه جامع پرداخت به ذینفع نهایی با همکاری سازمان برنامه و بودجه و وزارت اقتصاد و دارایی اقدام نموده و صدور احکام کارگزینی کارکنان نظام اداری را به‌صورت متمرکز انجام دهد. این سامانه که می‌تواند بر بستر سامانه‌های موجود نیز استقرار یابد و گزارش پیشرفت آن هر سه ماه به کمیسیون اجتماعی و کمیسیون بودجه مجلس شورای اسلامی ارسال می‌شود.

7- کاهش تبعیض پرداختی در مشاغل مشابه با طبقه‌بندی مشاغل

پرداخت‌های متفاوت و ناعادلانه به کارکنان دارای ویژگی‌ها و شرایط مشابه یکی از مصادیق تبعیضات ناروا و بی‌عدالتی در نظام جبران خدمات کارکنان دولت محسوب می‌شود. این در حالی است که یکی از ملزومات و زیرساخت‌های مورد نیاز بر رفع این بیعدالتی طبقه‌بندی مشاغل دستگاه های اجرایی گوناگون است. در صورت استقرار نظام کارآمد طبقه‌بندی مشاغل در بخش عمومی می‌توان انتظار داشت اجرای احکام در نظر گرفته شده مبنی بر پرداخت مشابه به مشاغل مشابه قابلیت تسهیل شود. بر این اساس پیشنهاد شده است پس از تدوین و تصویب الگوی طبقه‌بندی مشاغل، دستگاه های اجرایی مطابق الگوی یادشده به طبقه‌بندی مشاغل خود پرداخته و زمینه کاهش تبعیض پرداختی به کارکنان دارای ویژگی‌ها و شرایط مشابه مهیا شود.

متن حکم قانونی پیشنهادی:

سازمان اداری و استخدامی کشور مکلف است با همکاری دستگاه های اجرایی موضوع ماده (29‌) قانون برنامه ششم توسعه حداکثر تا 31 تیر 1402، الگوی طبقه‌بندی مشاغل دستگاه های اجرایی موضوع این ماده را تدوین و به تصویب شورای عالی اداری برساند. دستگاه های اجرایی موضوع این ماده مکلفند طبقه‌بندی مشاغل خود را براساس الگوی مصوب شورای عالی اداری تا تاریخ 30 آذر 1402 به تصویب شورای عالی اداری برسانند.

8- اصلاح بند «ز» تبصره «19 » قانون بودجه سال 1400

با توجه به وجود احتمال پرداخت‌های نقدی و غیرنقدی به برخی از کارکنان و مدیران دستگاه های اجرایی از محل اعتبارات «سایر» این دستگاه‌ها و با عنایت به لزوم شفافیت و نظارت‌پذیری پرداخت‌های صورت گرفته به کارکنان از محل منابع عمومی و اختصاصی دستگاه‌ها، ضروری است هرگونه پرداخت دستگاه های اجرایی به‌طور مستقیم به حساب ذینفع نهایی پرداخت شود. با این اقدام در صورتی‌که دستگاه اجرایی پرداختی از محل اعتبارات «سایر» به کارکنان خود داشته باشد، این پرداختها قابل رصد و پیگیری خواهند بود.

همچنین توجه به این نکته ضروری است که بخشی از پرداخت‌های حقوق و مزایا از محل منابع شرکت‌های دولتی، مؤسسه‌های انتفاعی وابسته به دولت و بانکها بوده و به‌منظور رصد و کنترل این پرداخت‌ها در تبصره «20» قانون بودجه سال 1401، شرکت‌های دولتی ملزم به ثبت اطلاعات کارکنان خود در سامانه پاکنا شده‌اند. این در حالی است که با توجه به اینکه پرداخت حقوق و مزایای کارکنان شرکت‌های دولتی مانند سایر دستگاه های اجرایی مستقیماً از سوی خزانه به حساب ذینفع نهایی پرداخت نمی‌شود ضروری است جهت شفافیت و اطمینان از صحت اطلاعات مندرج در سامانه‌های سازمان اداری و استخدامی کشور، هرگونه پرداخت در این شرکت‌ها با درج شناسه پرداخت در وجه ذینفع نهایی صورت پذیرد.

متن حکم قانونی پیشنهادی:

1. سازمان برنامه و بودجه کشور موظف است نسبت به ارائه چارچوب مشخص برای شناسه (کد) گذاری و قابل رصد بودن مخارج دولتی و استاندارد کردن آن اقدام کند تا دستگاه های اجرایی بخش عمومی نیز در راستای مدیریت حسابداری و گزارشگری مالی دولت، عملکرد خود را مطابق با تقسیمات بودجه‌ای و نظام حسابداری بخش عمومی گزارش نمایند؛ به‌نحوی که مخارجی خارج از این نظام پرداخت نشود.

2. کلیه پرداخت‌ها از محل منابع عمومی و اختصاصی مرتبط با هزینه‌های عمومی و همچنین طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای بخش عمومی دولت با رعایت کلیه مراحل خرج و قطعی کردن بدهی، براساس پذیرش اسناد مالی الکترونیکی به نیابت از دستگاه اجرایی در وجه ذینفع به‌طور مستقیم پرداخت می‌شود. پرداخت‌های مربوط به دستگاه های اجرایی نظامی، انتظامی و امنیتی و همچنین مصارف عمومی در حدنصاب معامالت کوچک دستگاه‌های اجرایی از شمول این حکم مستثنا می‌باشند. اما اسناد هزینه‌کرد اعتبارات باید نزد نهاد متولی اجرا وجود داشته باشد تا در صورت لزوم امکان بررسی توسط دیوان محاسبات و دیگر نهاد‌های نظارتی به فراخور وجود داشته باشد.

3. کلیه پرداخت‌های شرکت‌های دولتی صرفاً از طریق حساب‌های نزد بانک مرکزی و سامانه حواله الکترونیک با درج شناسه پرداخت و در وجه ذینفع نهایی انجام می‌شود.

هر پرداختی خارج از این سازوکار در حکم تصرف غیرقانونی در اموال عمومی است.

4. وزارت امور اقتصادی و دارایی (خزانه داری کل کشور) مکلف است اطلاعات کلیه پرداختی‌های موضوع این بند را به تفکیک سرفصل‌های تعریف شده در شناسه پرداخت و ذینفع نهایی تجمیع و امکان دسترسی به این اطلاعات را برای سازمان برنامه و بودجه کشور، دیوان محاسبات کشور و کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی فراهم نماید.

وزارت امور اقتصادی و دارایی (خزانه‌داری کل کشور)، سازوکار اجرایی پرداخت مستقیم به ذینفع نهایی را با هماهنگی سازمان برنامه و بودجه کشور برای اجرا ابلاغ نماید. مسئولیت صحت و سلامت اسناد مالی برعهده بالاترین مقام دستگاه اجرایی و دیوان محاسبات کشور می‌باشد.

9- کنترل سیستمی سقف‌های قانونی حقوق و مزایا:

اگر ذیحساب / مدیر امور مالی و بالاترین مقام اجرایی به‌تنهایی مسئولیت کنترل سقف حقوق و مزایای پرداختی کارکنان را داشته باشند، تنها به کنترل در سقف پرداختی به کارکنان دستگاه اجرایی خود قادر هستند. این در حالی است که اگر کارکنان بنا به دلایل مختلف از بیش از یک دستگاه حقوق دریافت کنند، طبعاً ذیحساب امکان کنترل سقف را نخواهد داشت، بنابراین ضروری است سازمان اداری و استخدامی موظف شود سقف حقوق پرداختی را نیز به‌عنوان یکی از کنترل‌های مستمر در کنار سایر کنترل‌ها مانند کنترل کد ملی، کنترل شماره حساب و... به‌صورت سیستمی در پایگاه‌های اطلاعاتی و سامانه‌های خود و یا با ارتباط با پایگاه‌های اطلاعاتی سایر دستگاه های اجرایی بررسی کند.

همچنین در فرایند ثبت و ارسال اطلاعات مربوط به حقوق و مزایای نیروی انسانی مسئولیت صحت‌سنجی اطلاعات براساس خوداظهاری دستگاه بوده و برعهده نهادی قرار نگرفته است. از این‌رو لازم است تا سازمان اداری و استخدامی به‌عنوان متولی این امر نسبت به صحت‌سنجی اطلاعات و ارسال اطلاعات صحت‌سنجی شده به سازمان برنامه و بودجه اقدام کند.

متن حکم قانونی پیشنهادی:

سازمان اداری و استخدامی موظف است ضمن بررسی سیستمی اقلام اطلاعاتی ثبت شده در سامانه‌های موضوع این ماده از طریق برقراری ارتباط سیستمی با پایگاه‌های اطلاعاتی سایر دستگاه‌های اجرایی، نسبت به کنترل سیستمی سقف های قانونی حقوق و مزایا و ارائه برخط این اطلاعات به دستگاه های نظارتی اقدام نماید.