تنها راه جبران کسری بودجه گرانی است؟

در لایحه اصلاحی بودجه سال 1403 نسبت به نسخه اولیه گام‌های مثبتی برداشته شده است. دولت در نسخه اصلاحی از لایحه بودجه سال 1403 جدولی از فروض مصارف به لایحه افزوده که 12 فرض مهم هزینه‌ای لایحه بودجه در آن درج شده است. ارائه این جدول اگرچه هنوز با نسخه مطلوب فاصله دارد، امت گامی مهم در راستای ارتقای شفافیت مصارف محسوب می‌شود. علاوه بر این، بازپرداخت حداقل 20 هزار میلیارد تومان از بدهی دولت به پیمانکاران که از محورهای مهم موردمطالبه مجلس در برنامه هفتم بود، در لایحه اصلاحی منظور شده است. باتوجه به تاکیدات نمایندگان مجلس در جلسه بررسی کلیات لایحه بودجه بر لزوم لحاظ متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان با شاغلان همتراز و تامین منابع پایدار برای آن، در لایحه اصلاحی منابع حاصل از افزایش یک واحد درصد مالیات ارزش‌افزوده به این موضوع اختصاص یافته است. در نظر گرفتن یک درصد افزایش مالیات بر ارزش‌افزوده برای موضوع متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان به‌دلیل ماهیت پایدار آن که منجر به افزایش سقف استقراض دولت نمی‌شود، نکته مثبت نسخه اصلاحی لایحه بودجه دولت است.

نقاط قوت و ضعف بودجه 1403

به‌گزارش صمت، لایحه بودجه 1403 در شرایطی به مجلس ارائه شد که برآورد دقیق‌تر ارقام منابع عمومی نسبت به بودجه سال‌های گذشته، کاهش قابل‌توجه کسری تراز عملیاتی اسمی و حقیقی نسبت به سال‌های گذشته و کاهش تبصره‌های غیربودجه‌ای در راستای اجرای آیین‌نامه داخلی مجلس از مهم‌ترین نقاط قوت آن به‌شمار می‌رفت، اما این لایحه دارای ایرادات مهمی از جمله کسری قابل‌توجه منابع و مصارف هدفمندسازی یارانه‌ها و عدم‌ارائه فروش منابع و مصارف، تداوم روند معیوب گذشته درباره ناترازی انرژی، عدم‌ارائه فروش لازم برای محاسبه نحوه استخراج ارقام کلان بودجه و مشخص نبودن نسبت مصارف و اولویت‌های بودجه با مصوبه برنامه هفتم توسعه و میزان منابع قابل‌اختصاص به آنها بود. بر همین مبنا، مجلس کلیات بودجه را تصویب نکرد و لایحه برای اصلاح به دولت پس فرستاده شد. نسخه اصلاحی لایحه بودجه در شرایطی تقدیم مجلس شده که اهم تغییرات نسخه اصلاحی شامل پرداختن به موضوع متناسب‌سازی مستمری بازنشستگان، تغییر سازکار خرید گندم و اضافه شدن برخی فروش مصارف بوده است.

بحران شفافیت در لایحه دولت

لایحه بودجه تقدیم‌شده توسط دولت از جهاتی با کاهش شفافیت و پاسخگویی همراه بود. باوجود آنکه ماده 182 آیین‌نامه داخلی مجلس تصریح دارد فروض درآمدی و هزینه‌ای بودجه در بخش اول لایحه ارسال شود، در لایحه ارسالی اولیه دولت فروض معدودی از هزینه‌ها ارائه شده بود. در حالی که لازم است مجموعه زیادی از اطلاعات نیز ارائه شود. در نسخه اصلاح‌شده از لایحه بودجه 1402 جدولی با عنوان شماره 8 به لایحه افزوده شده است که 12 فرض مهم هزینه‌ای لایحه بودجه شامل میزان رشد حقوق و مستمری، رشد ردیف‌های درآمد هزینه‌ای، مالیات بر ارزش‌افزوده بخش سلامت، بازپرداخت بدهی دولت به پیمانکاران و سهم ردیف‌های متفرقه از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در آن درج شده است. ارائه این جدول هرچند هنوز با نسخه مطلوب فاصله دارد، اما یک گام در راستای ارتقای شفافیت مصارف محسوب می‌شود.

بازوی پژوهشی مجلس، حامی ارزفروشی دولت

تحلیل وضعیت بازار ارز نشان‌دهنده این است که مدیریت میزان تقاضای ارز، ایجاد انگیزه برای بازگشت ارز و حفاظت از ذخایر ارزی کشور جزو اولویت‌های اساسی کشور در سال آینده است. باوجود اینکه براساس یکی از بندهای ماده 20 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور و ماده 44 قانون بانک مرکزی، نظام ارزی کشور شناور مدیریت‌شده تعیین شده و تعیین نرخ‌های ثابت دستوری خلاف این قوانین است، با این حال سیاست پرداخت ارز ترجیحی کماکان در دستور کار بانک مرکزی قرار گرفته و باوجود تذکر نمایندگان، در فروش رسمی اعلام‌شده در اصلاحیه لایحه بودجه هم تغییری روی نداده است. با فرض اختصاص ارز ترجیحی برای جلوگیری از شوک‌درمانی‌های آتی، لازم است نرخ ارز ترجیحی بر عددی خاص تثبیت نشود و به‌صورت تدریجی افزایش یابد تا از افزایش شکاف ارز ترجیحی با نرخ بازار مبادله جلوگیری شود، یکی از تبعات عدم‌افزایش نرخ ارز ترجیحی، کاهش نرخ نسبی کالاهای مشمول و افزایش تقاضا برای واردات این کالاها است. وضعیت واردات اقلام عمده کالاهای اساسی در 8 ماه نیز تاییدکننده رشد میزان واردات در 5 قلم است. در این شرایط، بانک مرکزی در هشت‌ماهه ابتدایی سال، 4.5 میلیارد دلار از منابع نفتی ارز 28هزار و500 تومانی برای کالاهای اساسی اختصاص داده است، هرچند نگارندگان این گزارش رسمی به این اشاره نمی‌کنند که معادل 3 میلیارد و 700 میلیون دلار ارز هم صرف فساد چای شده که معادل 80 درصد ارزی است که به کالاهای اساسی اختصاص یافته است. از سوی دیگر، از منظر ذخایر ارز مجموع برآیند عملکرد بانک مرکزی به‌نحوی بوده است که براساس آمار منتشرشده توسط این نهاد، خالص ذخایر خارجی آن به‌میزان 190هزار میلیارد تومان نسبت به اسفند 1401 کاهش یافته است. این امر بیش از هر چیز در خدمت سیاست رئیس کل فعلی بانک مرکزی است که به‌دنبال تثبیت نرخ ارز بود که از قضا در امسال اثری کنترلی بر نرخ تورم داشت و اجازه جهش‌های بیشتر قیمتی را نداد.

گران‌سازی، الگویی تکراری در جبران کسری

براساس حکم مصوب مجلس در برنامه هفتم و در راستای کمک به معیشت بازنشستگان باید حقوق بازنشستگان کشوری و لشکری در طول 3 سال برابر با 90 درصد حقوق و مزایای مشمول کشور شاغل همتراز شود. به‌علت اختلاف افزایش‌های حقوق سالانه خارج از ضریب ریالی برای شاغلان نیاز به متناسب‌سازی به‌وجود آمده و باتوجه به رشد کمتر از تورم بازنشستگان معیشت آنها دچار مشکل شده است. از آنجایی که اقدام ضروری موردبحث موجب ایجاد بار مالی دائمی می‌شود، باید در پی منابع پایدار برای آن بود. از منظر منابع و مصارف براساس برآوردها، متناسب‌سازی در سال اول برای رفع 40 درصدی شکاف در صندوق کشوری و لشکری به‌حدود 70 هزار میلیارد تومان منابع نیاز دارد. برآورد میزان درآمد یک واحد درصد مالیات ارزش‌افزوده در سال آینده، حدود 65 هزار میلیارد تومان است و با در نظر گرفتن حدود 7 هزار میلیارد تومان منابع اختصاص‌یافته در خود لایحه بودجه به این امر اعتبار لازم برای متناسب‌سازی 40 درصد به‌صورت پایدار تامین می‌شود. در گام بعدی با افزایش یک واحد درصدی در سال آینده و باتوجه به اینکه درآمد مالیات بر ارزش‌افزوده به‌شکل متداول بیش از رشد سالانه حقوق است، منابع لازم برای متناسب‌سازی از این راه قابل‌تامین است. باتوجه به تاکید نمایندگان مجلس در جلسه بررسی کلیات لایحه بودجه بر لزوم لحاظ متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان با شاغلان همتراز و تامین منابع پایدار برای آن، در لایحه اصلاحی افزایش یک واحد درصد مالیات بر ارزش‌افزوده برای تکمیل و بهره‌برداری از طرح‌های عمرانی اختصاص یافته بود که در نسخه اصلاحی این منابع برای متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان کشوری و لشکری در نظر گرفته شده است. به‌طورکلی در نظر گرفتن یک درصد افزایش مالیات بر ارزش‌افزوده برای موضوع متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان به‌دلیل ماهیت پایدار آن که منجر به افزایش کسری بودجه دولت سال‌های آینده نمی‌شود، نکته مثبت نسخه اصلاحی لایحه بودجه دولت است. خالص انتشار اوراق در لایحه 1403 معادل یک درصد از منابع بودجه عمومی است. در واقع دولت بنا ندارد از محل اوراق، قرض جدیدی ایجاد کند. تلاش در راستای کاهش استقراض و ایجاد بدهی در سال‌های آینده به‌صورت کلی مطلوب است، اما در شرایطی که به‌علت کسری بودجه دولت‌ها ناگزیر از استقراض هستند، بهترین شیوه استقراض، نوعی از استقراض است که هم تعهدآور باشد و هم دولت‌ها خود را به بازپرداخت آن ملزم بدانند و از سوی دیگر، شفاف نیز باشد.

در شرایطی که سرمایه‌گذاری‌های پربازده در بخش عمومی وجود داشته باشد و به‌دلایل مختلف از جمله ریسک‌ها یا عدم‌اعتماد به تعهدات دولت، بخش خصوصی تمایل کمی به سرمایه‌گذاری داشته باشد، استفاده از ظرفیت انتشار اوراق برای تامین مالی سرمایه‌گذاری‌های انتفاعی پربازده اقدام مناسبی است. وضعیت انتشار اوراق و بازپرداخت اصل آن در لایحه به‌نحوی است که خالص اوراق اضافه‌شده به بازار در سال آینده بسیار کم است و از این‌رو ظرفیت خوبی برای افزایش انتشار اوراق برای سرمایه‌گذاری‌های زیرساختی وجود دارد.

انرژی کمتری تامین خواهد شد

ناترازی انرژی علاوه بر اتلاف شدید منابع ملی به یکی از محدودکننده‌های اصلی رشد و موتور ایجاد ناترازی ارزی تبدیل شده است. در حال حاضر کشور با چالش ناترازی رو به گسترش گاز طبیعی، برق و همچنین فرآورده‌های نفتی مواجه است، اما بررسی بندهای مرتبط با حوزه انرژی لایحه پیش‌رو رویکرد قابل‌توجهی برای جلوگیری از ناترازی انرژی یا کاهش پیامدهای آن اتخاذ نکرده است. از این‌رو به‌نظر می‌رسد احکام بخش انرژی با شرایط ویژه‌ای که در حال حاضر ایران با آن روبه‌رو است، منطبق نیست. از سوی دیگر، باید قانون بودجه سالانه به‌نحوی تهیه شود که به‌عنوان برشی یک‌ساله از برنامه هفتم باشد. باتوجه به مشکل جدی ناترازی انرژی، در مصوبه برنامه هفتم «پیشرفت» تمرکز قابل‌توجهی بر حوزه بهینه‌سازی انرژی شده است، اما باوجود این تاکید، در لایحه پیشنهادی جهت‌گیری مشخصی در این حوزه دیده نمی‌شود. براساس آمار عملکرد هشت‌ماهه و باتوجه به افزایش مصرف داخلی نسبت به عملکرد هشت‌ماهه، میزان تحقق نسبت به مصوب هشت‌ماهه 78 درصد و برابر با 345 هزار میلیارد تومان بوده که در صورت تداوم همین روند، منابع محقق‌شده به حدود 517 هزار میلیارد تومان می‌رسد. در سال آینده باتوجه به افزایش مصرف داخلی، تحقق همین مقدار از منابع هدفمندی نیز دور از انتظار است. لازم به ذکر است که در گزارش هشت‌ماهه خزانه‌داری کشور، هدفمندی همچنان 40 هزار میلیارد تومان تنخواه به بودجه عمومی بدهکار است.

در مرحله اول لایحه بدون ذکر هیچ جزئیاتی، 758 هزار میلیارد تومان به‌عنوان منابع این بخش در نظر گرفته شده است. باتوجه به روند قبلی در صورت عدم‌تغییر قابل‌توجه فروض این تبصره حتی با اضافه شدن بخشی از منابع ال‌پی‌جی و اتان پیش‌بینی می‌شود که حدود 600 هزار میلیارد تومان از منابع هدفمندسازی محقق شود. در سمت مصارف نیز، هزینه‌های فزاینده و افزوده شدن 120هزار تومان به مبلغ یارانه نقدی برای استفاده‌کنندگان از کالابرگ، خرید تضمینی گندم و... تعادل منابع و مصارف هدفمندی را مختل کرده و این بخش نیازمند اصلاح اساسی است.