سهم بالای بخش دولتی و اعتبارات هزینه‌ای مهمترین چالش دانشگاه ها

مرکز پژوهش های مجلس در گزارشی درباره تأمین مالی و تخصیص اعتبارات دانشگاه های دولتی در ایران بر چالش سهم عمده بخش دولتی و سهم بالای اعتبارات هزینه ای در اعتبارات دانشگاهی تاکید کرده است.

به گزارش خبرنگار مهر، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در گزارشی با عنوان «تأمین مالی و تخصیص اعتبارات دانشگاه های دولتی در ایران»، یادآور شده است: طی سالهای اخیر، بحران های اقتصادی و تحولات و ناپایداری های گوناگون سبب شده است تا در بسیاری از کشورها به ویژه کشورهای درحال توسعه اولویت دولتها برای تأمین هزینه های آموزش عالی تغییر کند. چنین تحولی در رویکرد دولتها، سرمنشأ کاهش سهم دانشگاه ها از منابع عمومی و تلاش برای یافتن منابع دیگر برای تأمین هزینه های خود بوده است.

در همین زمینه ترکیب درآمدی و ساختار تأمین مالی دانشگاه ها در کشورهای منتخب بررسی شد که نشان می دهد ترکیب درآمدی این دانشگاه ها از سه منبع شامل: اعتبارات عمومی، درآمدهای اختصاصی شامل شهریه و سایر منابع بوده است.

نتایج بررسی ها حاکی از این است که در کشورهای مورد مطالعه سهم دولت در تأمین منابع مالی دانشگاه های دولتی درحال کاهش است و سهم سایر منابع از جمله شهریه، وقف و دیگر منابع درحال افزایش است.

همچنین بررسی اسناد بالادستی و قوانین نیز نشان می دهد درخصوص شیوه تأمین مالی و تخصیص اعتبارات دانشگاه های کشور باخلأ قانونی مواجه هستیم که به نظر می رسد نه تنها مصوبه قانونی و سیاستی اصل سی ام قانون اساسی و اولویت های علم و فناوری نقشه جامع علمی کشور هستند که البته این مصوبات نیز هیچگاه به صورت عملیاتی پیاده سازی نشده اند.

در رابطه با الگوی تخصیص اعتبارات دانشگاه های دولتی، بررسی ها نشان می دهد سازمان برنامه و بودجه از الگوی تعیین متوسط هزینه تمام شده استاندارد دانشجویی و توزیع اعتبارات عمومی برای تخصیص اعتبارات این دانشگاه ها استفاده می کند که شامل هزینه هایی همچون هزینه سرانه آموزشی، هزینه سرانه خدمات پشتیبانی، هزینه سرانه خدمات دانشجویی - فرهنگی و هزینه سرانه فعالیت های پژوهشی و فناوری است.

همچنین در برآورد نهایی اعتبارات متغیرهایی همچون داشتن مأموریت خاص، هزینه متوسط بالا در دانشگاه های کوچک، موقعیت منطقه ای و کیفیت آموزش و پژوهش تا حدودی در نظر گرفته می شود.

1. تأمین و تخصیص منابع مالی دانشگاهها در اسناد بالادستی

یکی از اصول قانون اساسی که در حوزه تأمین هزینه های دانشگاه بسیار مورد استناد قرار می گیرد اصل سی ام قانون اساسی است. در این اصل اشاره شده است که «دولت موظف است وسایل آموزش وپرورش رایگان را برای همه ملت تا پایان دوره متوسطه فراهم سازد و وسایل تحصیلات عالی را تا سر حد خودکفایی کشور به طور رایگان گسترش دهد».

بنابراین، بر طبق این اصل دولت وظیفه ای نسبت به ارائه آموزش عالی رایگان به همه افراد متقاضی و بدون محدودیت ندارد، بلکه لازم است سرمایه گذاری دولت در آموزش عالی حداقل به اندازه ای باشد که خودکفایی کشور به تخصص های مورد نیاز برآورده شود.

بنابراین باید توجه داشت که نقش دولت درتأمین منابع مالی دانشگاه های دولتی به چه میزان است و نحوه تخصیص این اعتبارات جهت محقق ساختن اصل سی ام قانون اساسی چگونه باید باشد.

سند نقشه جامع علمی کشور به مسائل تأمین منابع مالی دانشگاه ها پرداخته و مسیرهای کلی مناسبی برای آن ارائه کرده است. همچنین، این پیوستار رویکرد دولت در تخصیص منابع به دانشگاه را نیز با اولویت بندی حوزه های علم و فناوری و رشته های دانشگاهی تبیین کرده است.

برای نمونه در حوزه تنوع بخشی سبد درآمدی دانشگاه ها می توان به افزایش سهم وقف و خیریه در پشتیبانی از مؤسسات و نهادهای علم و فناوری؛ در حوزه رویه ها و قوانین، افزایش استقلال دانشگاه ها در مدیریت امور اداری، منابع مالی، درآمدها و هزینه ها از طریق افزایش اختیارات و مسئولیت پذیری هیئت های امنا، تدوین سازوکارهای حقوقی و تشویق فروش دستاوردها و انتفاع دانشگاه و محقق نظیر ایجاد شرکت دانش بنیان با مشارکت دانشگاه اشاره کرد که هر یک میتواند راهی برای درآمدزایی دانشگاه ها باشند.

2. نقش دولت و سایر منابع در الگوهای تأمین مالی

الگوی تأمین منابع مالی دانشگاه ها و نقش دولتها در آنها را میتوان به سه دسته تقسیم بندی کرد، الگوی دیوانسالارانه، مشارکتی و تجاری.

الگوی اول، دیوانسالارانه که دولت نقش اصلی را در تأمین تمام و یا سهم بالایی از بودجه مورد نیاز مراکز آموزش عالی برعهده دارد.

الگوی دوم، مشارکتی است که منابع دولتی برمبنای فعالیت های نهادهای آموزش عالی و به عنوان کمک به دانشگاه ها اختصاص داده می شود بر پایه مبانی و اصول این الگو، نهادهای آموزش عالی مجازنند تا به جذب منابع خصوصی (از طریق شهریه دانشجویی، انجام طرح های تحقیقاتی، انجام پژوهشهای علمی برای دیگر واحدهای اقتصادی، بورس تحصیلی و یا سرمایه گذاری در برخی برنامه های ویژه) مبادرت کنند.

الگوی سوم، در الگوی تجاری بخش خصوصی بر دانشگاه نفوذ دارد. منابع مورد نیاز مالی دانشگاه را مستقیماً بازار و بخش خصوصی تأمین می کند و از طریق مبادلات و قراردادهایش بر فعالیت دانشگاهی تأثیرگذار است و گاهی دانشگاه به نام کارآفرینی به مکانی برای کسب سود تقلیل پیدا می کند.

از این رو شاید بهترین الگوی تأمین منابع مالی برای ایران الگوی شبه دولتی - بازاری باشد. شرایط اقتصادی و سیاسی دولت و نقش و جایگاه نهادهای آموزش عالی در ایران ایجاب می کند تا دولت برای کاهش فشارهای اقتصادی و استفاده بهینه از منابع محدود مالی در دسترس، ضمن تشویق دانشگاه ها به خودگردانی مالی، تأمین بخشی از هزینه های آموزش ی را نیز برعهده گیرد.

در این شرایط پیوندی از عملکرد دانشگاه و دولت را شاهد هستیم که در یک سوی آن دولت قرار گرفته و باید ضمن پاسداشت اصول و قوانین حاکم، مؤلفه هایی چون استفاده حداکثری از زیرساخت های قانونی، کیفیت آموزشی، عدالت آموزشی، ظرفیت های منطقه ای و ذینفعان اصلی آموزش عالی را در تخصیص منابع مدنظر قرار دهد و در سوی دیگر آن دانشگاه ها هستند که باید با تکیه بر این منابع محدود دولت و مدیریت آن، ضمن ارتقای کیفی خدمات دانشگاهی، پیوندهای خود را با بازار تحکیم کرده تا بتواند به منابع مالی جایگزین و پایداری دست یابند.

3. ترکیب درآمدی و ساختارهای مالی دانشگاه ها در کشورهای منتخب

ترکیب درآمدی دانشگاه ها در چند کشور نشان می دهد رویکرد دولتها به آموزش عالی، تعیین کننده سهم آنان از تأمین هزینه های آموزشی در سطوح عالی است. بخش های مختلف جامعه اعم از دولت، خانوارها و بخش خصوصی در تأمین هزینه های دانشگاه ها مشارکت دارند در این بین کاملا مشهود است که رویکرد دولتها در تأمین هزینه های آموزش در سطح عالی تغییر کرده است. به گونه ای که سهم دولتها در مقایسه با سهم بخش خصوصی، خانوارها و دیگر منابع طی سالهای اخیر کاهش یافته است.

تمایل بخش خصوصی برای سرمایه گذاری در این حوزه در کنار سهم خانوارها در قالب شهریه به همان اندازه در این سالها افزایش یافته است و می توان گفت سهم این دو بخش از تأمین مالی آموزش عالی افزایش پیدا کرده و از سهم بخش دولتی فراتر رفته است.

4. ساختار مالی آموزش عالی در ایران

ساختار تأمین مالی دانشگاه ها از سوی دولت در ایران: بررسی ساختار تأمین مالی دانشگاه ها و سایر مؤسسات آموزشی در ایران نشان می دهد که همانند بسیاری از کشورها، دانشگاه های دولتی از محل منابع عمومی و غیرعمومی (درآمدهای اختصاصی) هزینه های خود را تأمین می کنند.

در بحث بودجه عمومی، تنها دانشگاه های دولتی مشمول بودجه عمومی می شوند و با وجود وابستگی به وزارت علوم تحقیقات و فناوری، از نظر دولت دارای جایگاه حقوقی مستقل بوده و ردیف بودجه مجزایی برای هریک در قانون بودجه در نظر گرفته می شود.

براساس تبصره 1 ماده 1 قانون احکام دائمی برنامه های توسعه (مصوب 1396) بودجه اختصاص داده شده به دانشگاه ها از سوی دولت کمک تلقی شده و دو نهاد واسط (سازمان برنامه و بودجه و وزارت علوم، تحقیقات و فناوری) در فرایند تعیین و تصویب آن نقش دارند.

طی چهار دهه گذشته شیوه تخصیص منابع عمومی به دانشگاه های دولتی ایرانی از الگوهای متفاوتی تبعیت کرده است؛ حال آنکه به نظر میرسد با کاهش بودجه عمومی طی این سالها، دولت همواره به دنبال الگویی بهینه برای تأمین هزینه های دانشگاه ها با توجه به روند کاهشی منابع مالی خود بوده است.

الگوی اول: شروع انقلاب اسلامی تا سال 1384 الگوی مبتنی بر نهاده ها (هزینه ها). الگوی دوم: 1385 تا 1392 الگوی مبتنی بر هزینه سرانه دانشجویی. الگوی سوم: 1393 تا 1395 الگوی هزینه سرانه استاندارد. الگوی چهارم: 1396 تاکنون الگوی سرانه استاندارد و شاخص های تکمیلی عملکردی.

سازمان برنامه و بودجه، بودجه پیشنهادی برپایه الگوی جاری را در لایحه بودجه تعیین می کند تا پس از تصویب در مجلس شورای اسلامی مراحل اجرایی شدن بودجه های مصوب آغاز شود. پس از آن، منابع عمومی (اعتبارات هزینه ای و تملک دارایی) نخست به دانشگاه ها ابلاغ می شود و در گام بعدی، منابع عمومی به صورت ماهیانه و یا چندماهه از سوی سازمان برنامه و بودجه به دانشگاه ها تخصیص داده می شود.

در واقع سازمان برنامه و بودجه نقش اصلی را در تعیین، تصویب، ابلاغ و تخصیص بودجه عمومی به دانشگاه دارد و وزارت علوم، تحقیقات و فناوری نقش کم رنگتری در این زمینه ایفا می کند.

بررسی قوانین بودجه سالیانه نشان می دهد که سهم عمده اعتبارات مالی این بخش دارای ماهیت هزینه ای و مابقی ماهیت تملک دارایی های سرمایه ای بوده که به دانشگاه ها و مؤسسات آموزش عالی وابسته به وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سایر دستگاه های اجرایی اختصاص یافته است.

بررسی ها نشان می دهد که در مقایسه با دانشگاه های دولتی خارجی، وابستگی دانشگاه های دولتی در ایران به منابع دولتی بیشتر است. دولت با میانگین حدود 71 درصد سهم بالایی را در تأمین منابع مورد نیاز دانشگاه های پیشرو کشور دارد.

الگوی تعیین متوسط هزینه تمام شده استاندارد دانشجویی و توزیع اعتبارات عمومی دانشگاه ها نشان می دهد که در حال حاضر سازمان برنامه و بودجه از مدلی با عنوان «تعیین هزینه استاندارد دانشجویی و توزیع اعتبارات عمومی به دانشگاه ها» برای تخصیص منابع عمومی به دانشگاه ها استفاده می کند.

از جمله مزیت های این الگو می توان به موارد «کاهش چانه زنی»، «افزیش شفافیت در بودجه دانشگاه ها»، «برقراری سطحی از عدالت توزیعی»، «توجه به مدیریت هزینه ها با شفاف شدن فرایند تعیین بودجه دانشگاه ها»، «تأکید بر بودجه ریزی عملیاتی در مراکز آموزش عالی» اشاره کرد.

ایرادهای الگوی تخصیص منابع مالی با فرض اجرای کامل:

1. نبود ضریبی بهعنوان مشوق برای ایجاد رقابت بین دانشگاه ها

2. نبود امکان پیوند شاخص های کیفی به شاخص های کمی مورد محاسبه در این الگو و تحت الشعاع قرار گرفتن تضمین و بهبود کیفیت آموزشی

3. نبود مکانیزم های انگیزشی لازم برای مسئله محور شدن آموزش ها و پژوهش های دانشگاهی

4. کمرنگ بودن تصمیم گیری مبتنی بر داده (به روز و منسجم) در قلمرو آموزش عالی (میزان اشتغال دانش آموختگان، میزان قبولی در سطوح بالاتر آموزشی، رتبه کیفی نهادهای آموزش عالی)

5. توجه اندک به ظرفیت های منطقه ای و مأموریت های دانشگاه ها

6. کم توجهی به اسناد و سیاست های بالادستی در تخصیص منابع همچون اولویت های علم و فناوری نقشه جامع علمی کشور

7. عدم حرکت به سمت بودجه ریزی عملکرد محور (عملیاتی) در سطح کلان نظام آموزش عالی و درون دانشگاهی

چالش های پیشروی دانشگاه ها در جذب منابع مالی غیردولتی

در ادامه این گزارش مرکز پژوهش های مجلس آمده است: دانشگاه ها باید بتوانند سایر منابع مالی را جذب کنند که البته در این مسیر با چالش هایی مواجه هستند. برخی چالش های پیشروی دانشگاه ها در جذب منابع مالی غیردولتی احصا شده است که عبارتند از:

- موانع موجود و محیطی برای استقلال در تصمیم گیری در دانشگاه ها (تمرکز برخی تصمیم ات محیط سیاسی و انتصابات، عدم ثبات مدیریتی، نقش و اثرگذاری اندک هیئت امنا.)

- ضعف در ارتباط دانشگاه با صنعت.

- مقاله محوری آیین نامه های ارتقا اعضای هیئت علمی دانشگاه ها.

- عدم ابتنای تحقیقات دانشگاهی به مسائل واقعی و ملموس.

- نبود نظام مدیریت عملکرد کارا و مؤثر برای تصمیم گیری در مؤسسات آموزش عالی.

- نبود الگوی بهینه توزیع و تخصیص اعتبارات در درون اکثر دانشگاه ها (بین دانشکده ها و مؤسسات زیرمجموعه) و مؤسسات آموزش عالی مبتنی بر الگو در نظرگیرنده کارایی و اثربخشی فعالیتها.

- عدم امکان واگذاری سهام دولتی در بورس و وجود مشکلات حقوقی ازجمله نیاز به واسط برای معامله.

- مدیریت ضعیف هزینه ها در دانشگاه ها.

- نبود توان و عزم لازم برای بهره گیری از ظرفیت های منطقه ای.

- جذب اندک منابع مالی بین المللی بهسبب تأثیر شرایط اقتصادی بر روابط علمی و بین المللی نهادهای علمی.

- عدم بهره مندی از ظرفیت واقفین و خیرین در نظام آموزش عالی.

مهمترین نتایج گزارش حاضر:

* سهم بالای بخش دولتی و سهم اندک بخش غیردولتی (بخش خصوصی و شهریه) در تأمین منابع مالی دانشگاه های دولتی:

همچنان حدود 76 درصد از منابع مالی دانشگاه های دولتی کشور از طریق منابع عمومی دولت تأمین می شود. این مهم به معنای لزوم اتخاذ سیاست هایی جهت مشارکت بیشتر بخش خصوصی و خانوارها (از طریق شهریه / وام های تحصیلی) درتأمین منابع مالی این نهادهاست.

* سهم بالای اعتبارات هزینه ای (حقوق و دستمزد پرسنل)

شواهد نشان می دهد بیش از 85 درصد از اعتبارات هزینه ای دانشگاه ها صرف حقوق و دستمزد می شود و این مسئله سبب ضعیف شدن بخش تحقیق و توسعه به ویژه در دانشگاه هایی می شود که درآمد اختصاصی اندکی دارند.

* عدم حرکت جدی به سمت بودجه ریزی عملکرد محور علیرغم تأکید قوانین

دانشگاه ها نه تنها وظیفه دارند سیستم مالی خود را از برنامه ای به عملیاتی تغییر دهند، بلکه در اجرای ماده 138 قانون برنامه چهارم، ماده 20 قانون برنامه پنجم و بند «پ» ماده 7 قانون برنامه ششم توسعه ملزم به تهیه بودجه عملیاتی به منظور دستیابی به بهای تمام شده فعالیتهای آموزشی و پژوهشی و تعیین هزینه سرانه دانشجو برای دریافت بودجه دولتی هستند.

اما با وجود تأکید این قوانین به بودجه ریزی عملیاتی، همچنان توفیقی در این زمینه حاصل نشده است.

* لزوم حرکت به سمت الگوی بهینه در تخصیص اعتبارات به دانشگاه ها

با آنکه الگوی حاضر، بسیاری از فاکتورهای مهم در نظام آموزش عالی را در تخصیص اعتبارات عمومی شامل می شود؛ اما همچنان این تخصیص بهینه نیست و با تکیه بر اسناد بالادستی و خط مشی های مورد توجه در این اسناد در کنار دیگر ظرفیت ها و پتانسیل ها میتوان به الگوی بهینه تر در این حوزه دست یافت.

راهکارهای پیشنهادی مرکز پژوهش های مجلس:

1. حمایت از استقرار پایگاه جامع رصد اشتغال دانش آموختگان با هدف برنامه ریزی داده محور و استخراج ضریبی به عنوان ضریب بهره وری در تعیین اعتبارات دانشگاه ها: «ایجاد بانک یا نظام جامع اطلاعات بازار کار» و «آموزش نیروی انسانی متخصص، ماهر و کارآمد متناسب با نیاز بازار کار» از جمله مواردی هستند که در سیاست های کلی اشتغال مورد توجه قرار گرفته اند.

این مهم در کنار اهمیت امکان دسترسی به داده های به روز در حوزه دانش آموختگان و بازار کار می تواند به بهره ور شدن دانشگاه ها و سازگاری میان نیاز بازار و بروندادهای دانشگاهی کمک کند. بنابراین می تواند به عنوان ضریبی برای نشان دادن بهره وری دانشگاه ها مدنظر قرار گیرد، البته در تعیین ضریب باید به مسائلی مانند میزان شغل موجود در استان یا منطقه، میزان نرخ بیکاری دراستان یا منطقه توجه کرد و ضریب های متفاوتی را برای دانشگاه ها با توجه به منطقه جغرافیایی تعریف کرد.

2. حمایت از ایجاد نهاد ملی تضمین کیفیت آموزش عالی و اعتباربخشی مستقل، خارج از وزارتین علوم و بهداشت به منظور جلوگیری از پدیده اتحاد ناظر و ارزیابی کیفی دانشگاه ها برمبنای آن نتایج این نهاد

3. جهت دهی منابع مالی مقرر در بودجه سنواتی، کمکها و هدایای اشخاص حقیقی و حقوقی و منابع بازگشتی اعطای تسهیلات به صندوق شورای عالی عتف برای حمایت از پژوهش های مسئله محور (شایان ذکر است که حمایت های دولت از علوم پایه و علوم انسانی راهبردی و بلندمدت است.)

4. بورسیه دانشجویان توسط دستگاه های اجرایی و بخشهای صنعتی و خصوصی؛ به نحوی که این مجموعه ها بتوانند نیازمندی های خود به نیروی انسانی متخصص در رشته ها و مقاطع تحصیلی مختلف را از طریق بورسیه نخبگان در دانشگاه های معتبر و با کیفیت داخلی تأمین کنند. در این فرایند رشته ها و مقاطع تحصیلی مورد نیاز نهادهای فوق با همکاری وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی تعیین خواهد شد.