سکه و شمش، کالاست یا ابزار پولی؟ پاسخ دیوان به جدال بانک مرکزی و بورس

آغاز طرح جدید بانک مرکزی برای پیش‌فروش و امکان بازخرید یک میلیون سکه، بار دیگر آتش اختلافات این نهاد با بازار سرمایه - یا به عبارتی بورس کالا - را شعله‌ور کرده است.

خبرگزاری مهر؛ گروه اقتصاد _ علی فروزان‌فر؛ روز گذشته در حالی که بانک مرکزی و مرکز مبادله ایران در اطلاعیه‌هایی جداگانه از آغاز پیش‌فروش یک میلیون قطعه سکه طلا در روز دوشنبه 17 شهریور 1404 و فراهم شدن امکان بازخرید و معامله ثانویه آن در این مرکز خبر دادند، آتش اختلافات قدیمی میان نهاد ناظر بازار پول - بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران - و بازار سرمایه - بورس کالای ایران - بار دیگر شعله‌ور شد.

این اقدام که با واکنش منفی برخی فعالان بازار سرمایه مواجه شده، بهانه‌ای شد تا به ریشه‌های این نبرد حقوقی عمیق پرداخته و با بررسی یک رأی کلیدی از دیوان عدالت اداری از لایه‌های پنهان این تقابل پرده برداریم.

پیش‌زمینه اختلاف؛ جدال بر سر مرز اختیارات

ریشه‌های این اختلاف به زمان تأسیس «مرکز مبادله ارز و طلای ایران» بازمی‌گردد. از همان ابتدا، بازار سرمایه و به‌ویژه بورس کالا، این مرکز را یک ساختار موازی و مداخله‌گر در حوزه‌ای می‌دانستند که طبق «قانون بازار اوراق بهادار»، منحصراً در اختیار سازمان بورس و اوراق بهادار است.

این دیدگاه به وضوح در نامه بهمن ماه سال گذشته جواد جهرمی، مدیرعامل بورس کالا، به معاون حقوقی رئیس‌جمهور نمایان است.

او در این نامه با اشاره به طرح جدید «انتشار گواهی سکه بانک مرکزی»، تأکید کرده بود که این اقدام با قوانین ناظر بر بازار سرمایه مغایرت دارد.

جهرمی در این نامه استدلال می‌کند که طبق قانون، هرگونه «عرضه عمومی اوراق بهادار» و تصویب «ابزارهای مالی جدید» باید با مجوز و تحت نظارت سازمان بورس و شورای عالی بورس صورت گیرد و بانک مرکزی نمی‌تواند رأساً و بدون طی کردن رویه‌های قانونی بازار سرمایه، اقدام به انتشار اوراقی کند که ماهیت اوراق بهادار دارند.

آنطور که پیداست، این نامه نشان‌دهنده عمق شکاف حقوقی و فلسفی بین این 2 نهاد است.

اما اوج این تقابل، در شکایتی حقوقی به دیوان عدالت اداری تبلور یافته که هدف آن ابطال مصوبات تأسیس مرکز مبادله بود. حال، برای اولین بار جزئیات کامل این پرونده را بررسی می‌کنیم.

شکایتی که به دیوان رفت؛ تشریح اتهامات علیه بانک مرکزی

یک شاکی حقیقی با استناد به مجموعه‌ای از قوانین، دادخواستی را علیه بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار به دیوان عدالت اداری تقدیم کرد و خواستار ابطال مصوبات تأسیس «مرکز مبادله ارز و طلای ایران» شد.

استدلال‌های شاکی که بازتاب‌دهنده دیدگاه کارشناسان بازار سرمایه است، بر چند محور اصلی به شرح زیر استوار بود.

خروج از حدود اختیارات

شاکی معتقد بود شورای پول و اعتبار یک نهاد «سیاست‌گذار» است، نه «مجری» و تأسیس یک شرکت و یک مرکز معاملاتی، اقدامی اجرایی و خارج از صلاحیت این شوراست.

نقض صریح قوانین بازار سرمایه و تشکیل یک تشکل خودانتظام

عنوان «خودانتظام» یک اصطلاح تخصصی در قانون بازار اوراق بهادار است و صدور، تعلیق و لغو مجوز تأسیس تشکل‌های خود انتظام حسب مورد در صلاحیت شورای عالی بورس و اوراق بهادار یا سازمان بورس است.

ابزارهای مالی و اوراق بهادار

معامله ابزارهای مالی مبتنی بر ارز و طلا و همچنین عرضه عمومی اوراق، طبق قانون بازار اوراق بهادار، باید تحت نظارت سازمان بورس باشد.

بازارگردانی

این فعالیت نیز نیازمند اخذ مجوز از سازمان بورس است، در حالی که مصوبه به بانک‌ها و صرافی‌ها اجازه بازارگردانی داده است.

ایجاد بازار موازی و تضییع حقوق سهام‌داران

شاکی هشدار داد که این مرکز، عملاً یک «بورس کالای موازی» ایجاد کرده که با انتقال معاملات از بورس کالا، به حدود 100 هزار سهام‌دار آن شرکت ضرر و زیان وارد می‌کند.

بستر فساد و قیمت‌گذاری دستوری

این اقدام به جای تکیه بر مکانیزم شفاف عرضه و تقاضا، راه را برای قیمت‌گذاری دستوری و توزیع رانت توسط بانک مرکزی باز می‌کند.

دفاعیه بانک مرکزی؛ ما در زمین خود بازی می‌کنیم

در مقابل این ادعاها، بانک مرکزی دفاعیه‌ای حقوقی ارائه کرده است که بر تفکیک کامل حوزه بازار پول از بازار سرمایه تأکید داشته و بعضی از جزئیات آن به شرح زیر است.

قوانین حاکم متفاوت است

بانک مرکزی اعلام کرد که تابع «قانون پولی و بانکی» است و نباید فعالیت‌های آن را با قوانین «بازار سرمایه» سنجید. هدف قانون‌گذار تفکیک این دو حوزه بوده است و در ماده 3 قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی، مقرر گردیده است: «به منظور نظارت کامل بانک مرکزی بر بازار متشکل و غیرمتشکل پولی و تفکیک بازار پول و سرمایه، ریاست شورای بورس بر عهده وزیر امور اقتصادی و دارایی است». بنابراین به صرف مشابهت در الفاظ و ابزارها، نمی‌توان احکام یکسانی بر این دو حوزه حمل نمود.

بانک مرکزی در دفاعیه خود تاکید کرده است که نهادی حاکمیتی و متولی بازار پول و اعتبار بوده و تابع قوانین خاص حاکم بر خویش (همچون قانون پولی وبانکی، قانون عملیات بانکی بدون ربا، قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی) است و بررسی رفتار آن با قوانین بازار سرمایه ناصواب و دارای نتایج غیرقابل جبران است.

این بانک توضیح داده که در تحلیل مقررات ناظر بر فعالیت‌های بانک مرکزی، باید به یکپارچگی بازار پول و همبستگی نهادهای پولی و اعتباری با اقتصاد کلان توجه کرد و نباید به صورت بخشی، یکجانبه نگری و با اتکاء به برخی قوانین غیرمرتبط، استنتاج نمود.

وظیفه ذاتی و حاکمیتی

حفظ ارزش پول ملی و تنظیم بازار ارز و طلا (به‌عنوان ابزار پولی) از وظایف ذاتی بانک مرکزی است. تأسیس مرکز مبادله ایران با هدف تفکیک شأن سیاست گذاری و نظارت از تصدی و اجرا، ابزار لازم برای تحقق این وظیفه حاکمیتی است و طبق قاعده «اذن در شیء، اذن در لوازم آن نیز هست»، این اقدام قانونی است.

شمش و مسکوکات طلا کالا نیست، ابزار پولی است

بانک مرکزی در این دفاعیه استدلال کرد که «شمش و سکه طلا» کالای مصرفی نیستند که در بورس کالا معامله شوند، بلکه ابزاری برای سیاست‌گذاری پولی و مداخلات ارزی هستند.

«خودانتظام» واژه‌ای عمومی است

این اصطلاح محدود به بازار سرمایه نیست و نهادهایی مانند «کانون بانک‌ها» نیز خودانتظام بوده اما تحت نظارت بانک مرکزی فعالیت می‌کنند.

تأیید در قوانین بالادستی

بانک مرکزی اشاره کرد که نام «مرکز مبادله ارز و طلای ایران» در قوانین مؤخر مانند قانون بودجه و برنامه هفتم توسعه ذکر شده که این امر به آن وجاهت قانونی می‌بخشد.

بانک مرکزی با اشاره به اینکه شاکی «مرکز مبادله ارز و طلای ایران» را نهاد مالی تلقی کرده است، در حالی که در قانون بازار اوراق بهادار در تعریف نهاد مالی آمده است: «منظور نهادهای مالی فعال در بازار اوراق بهادارند» که خصوصیت بازر آن فعالیت در بازار سرمایه و طبق قانون مذکور است. لیکن قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی که از نظر زمانی نیز متاخر از قانون بازار اوراق بهادار است، مقرر نموده است: «تاسیس، ثبت، فعالیت و انحلال نهادهای پولی و اعتباری از قبیل بانک، تعاونی اعتبار و.... فقط با اخذ مجوز از بانک مرکزی و به موجب مقررات شورای پول و اعتبار امکان پذیر است». ذکر عبارت «از قبیل» مبرهن می‌سازد که از نظر قانونگذار نهادهای پولی و اعتباری منحصر در موارد مذکور در قانون مذکور نیستند و بانک مرکزی می‌تواند به موجب اقتضائات، اقدام به تأسیس نهادهای پولی و اعتباری دیگری نماید و بر این مبنا، مرکز مبادله ارز و طلای ایران تأسیس گردیده است.

عرضه محصولات پتروشیمی در بورس کالا، نافی صلاحیت وزارت نفت در تنظیم گری عرضه و فروش محصولات پتروشیمی نیست

بانک مرکزی همچنین ابراز داشته است که اختیارات و وظایف شورای عالی بورس در قانون بازار اوراق بهادار که مورد استناد شاکی است، ناظر به ایجاد و توسعه زیرساختی برای داد و ستد کالاها و دارایی هاست، نه ناظر به خود دارایی‌ها.

بنابراین نقش شورای عالی بورس نافی صلاحیت مراجع حاکمیتی دیگر نمی‌باشد. به عنوان مثال عرضه محصولات پتروشیمی در بورس کالا، نافی صلاحیت وزارت نفت و سایر نهادهای حاکمیتی همچون هیئت وزیران در سیاست گذاری و تنظیم گری عرضه و فروش محصولات پتروشیمی نیست.

اساساً مرکز مبادله ارز و طلای ایران به منظور مدیریت بهینه معاملات طلا و ارز، رصد و پایش این معاملات و اعمال سیاست‌های پولی کشور تأسیس شده است.

اوراق بهادار قابل معامله در بازار سرمایه یا غیر آن؟

بانک مرکزی در دفاعیات خود تاکید کرده است که اوراق بهادار به 2 دسته اوراق بهادار قابل معامله در بازار سرمایه و غیر آن تقسیم می‌شوند. تدقیق در موارد متعدد قانون نشان می‌دهد استفاده از اوراق بهادار غیرمعامله شده در بازار سرمایه، برای برخی بخش‌های حاکمیتی مجاز است و در قانون بازار اوراق بهادار به صراحت مواردی از این دسته اوراق بهادار بیان شده است.

رأی نهایی دیوان؛ تفکیک بین طلای متعارف و طلای حاکمیتی و تأیید اختیارات بانک مرکزی

هیأت تخصصی مالیاتی و بانکی دیوان عدالت اداری پس از بررسی استدلال‌های طرفین، با صدور رأی، شکایت شاکی را رد و با اشاره به اینکه مصوبات مورد شکایت در زمان حاکمیت قانون پولی و بانکی و قانون عملیات بانکی بدون ربا و نه حاکمیت قانون جدید بانک مرکزی بوده، مصوبات شورای پول و اعتبار را قانونی اعلام کرد. منطق قضات دیوان بر چند پایه به شرح زیر استوار بود.

تفکیک ماهیت طلا

دیوان میان «طلای متعارف» (مصنوعات، طلای آب‌شده) و «طلای حاکمیتی» (شمش و مسکوک) تفاوت قائل شد و پذیرفت که شمش و سکه، سبقه حاکمیتی داشته و ابزاری برای کنترل بازار و مداخلات پولی و ارزی بانک مرکزی هستند و انتظام بخشی به بازار طلا در حوزه حاکمیتی مربوط به وظایف و اختیارات بانک مرکزی است و در سایر موارد به عهده سایر مراجع ذیربط می‌باشد.

خروج از صلاحیت بورس

دیوان با توجه به سبقه حاکمیتی شمش و مسکوک جهت کنترل بازار و در برخی موارد مداخلات ارزی و پولی، نتیجه گرفت که این نوع طلا از حوزه «کالا بودن» و در نتیجه از صلاحیت بورس کالا و سازمان بورس خارج است.

تأیید وظایف حاکمیتی بانک مرکزی

رأی دیوان با استناد به قوانین پولی و بانکی، تأیید کرد که مداخله، نظارت و سیاست‌گذاری در بازار ارز و طلا از وظایف و اختیارات بانک مرکزی است.

تفاوت کارکرد مرکز مبادله با بورس کالا

دیوان پذیرفت که کارکرد مرکز مبادله ایران متمایز از بازار سرمایه و بورس است و مبتنی بر «سوداگری و عرضه و تقاضا» نیست، بلکه بر اساس «نگاه حاکمیتی و سیاست‌گذاری کلان» مدیریت می‌شود.

مرز باریک میان تأسیس مرکز و ثبت شرکت

البته نکته قابل توجه در بخشی از رأی دیوان، تفکیکی است که میان «اصل ایجاد مرکز مبادله» و «تأسیس شرکت سهامی خاص» برای آن قائل شده است.

در نهایت رأی اینگونه صادر شده است که: فلذا مجموعاً از حیث اصل ایجاد مرکز مبادله ارز و طلای ایران و سایر احکام متفرع بر آن به غیر از موضوع تشکیل شرکت سهامی خاص، ایرادی بر مصوبات معترض عنه مترتب نبوده و دیوان رأی به رد شکایت صادر می‌نماید.

این یعنی دیوان ضمن تأیید کلیت اختیارات بانک مرکزی برای راه‌اندازی چنین مرکزی، بررسی قانونی بودن شکل حقوقی آن (یعنی ثبت یک شرکت) را به مجالی دیگر موکول کرده است.

این رأی، سند محکم قضائی برای اقدامات اخیر بانک مرکزی در پیش‌فروش سکه و مدیریت بازار طلا از طریق مرکز مبادله است؛ اما همان‌طور که واکنش‌ها نشان می‌دهد، این رأی حقوقی هنوز نتوانسته به نبرد فلسفی و عملی این 2 نهاد پایان دهد و به نظر می‌رسد این تقابل همچنان ادامه خواهد داشت.