میراث طبیعی در قوانین کشور جایگاهی ندارد

مرکز پژوهش های مجلس اعلام کرد؛ میراث طبیعی و حفاظت از آن در قوانین کشور جایگاهی ندارد و متأسفانه همواره در ذیل قوانین میراث فرهنگی یا محیط‌زیست بلاتکلیف باقی‌مانده است.

به گزارش خبرنگار مهر، میراث طبیعی به‌لحاظ کارکردهای آن در شکل‌گیری هویت فرهنگی، وحدت ملی، ایجاد زمینه‌های اشتغال و رونق اقتصادی در دهه‌های اخیر اهمیت زیادی یافته است.

با این‌حال در ایران به‌عنوان مقوله‌ای دارای اهمیت مورد تأکید قرار نگرفته است و همواره در سایه موضوعات میراث فرهنگی قرار داشته است. هرچند نمی‌توان بین میراث فرهنگی و طبیعی تفاوت گذاشت و یکی را بر دیگری ترجیح داد، اما بررسی آثار ثبتی و قوانین مصوب، نشان‌دهنده این تبعیض است.

این میراث در دستگاه‌های مختلف (وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، سازمان حفاظت محیط‌زیست و سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری) از جایگاه حاشیه‌ای برخوردار است و علت اصلی این مسئله عدم تدوین قوانین حمایتی با تأکید بر هویت میراثی این آثار است.

دفتر مطالعات فرهنگی و آموزش مرکز پژوهش‌های مجلس گزارش راهبردی در راستای بررسی وضعیت میراث طبیعی در ایران را توسط بهرنگ ضابطیان، شهاب طلایی شکری، سعید شفیعا تهیه و تدوین کرده است. در این گزارش آمده که میراث طبیعی در قوانین کشور جایگاهی ندارد و همواره ذیل قوانین میراث فرهنگی یا محیط‌زیست، بدون تعریف دقیق باقی مانده است.

بررسی‌ها نشان داد که ضعف قوانین حفاظتی، ضعف بودجه و منابع مالی، ضعف ساختار اجرایی، مسائل راهبردی حوزه میراث طبیعی هستند که نیازمند توجه مجلس شورای اسلامی و نهادهای سیاستگذار است.

به‌نظر می‌رسد اولین گام برای حمایت از میراث طبیعی، تعریف مستقل آن در ادبیات قانونگذاری است تا از این طریق برای آن امکان جرم‌انگاری و حفاظت اختصاصی فراهم شود. گام‌های بعدی استقرار حمایت‌های بودجه‌ای و توجهات مالی به بخش‌های اجرایی مرتبط با آن است تا به همراه تکمیل ساختارهای اجرایی مربوطه، امکان حفاظت پایدار از میراث طبیعی فراهم شود.

چالش‌های ثبت آثار طبیعی و قوانین سختگیرانه

چالش‌ها و مشکلات قانونی موجود برای ثبت آثار طبیعی که در مناطق چهارگانه (پارک‌های ملی، آثار طبیعی ملی، پناهگاه‌های حیات‌وحش، مناطق حفاظت‌شده) قرار دارند موجب شده است که از طرف سازمان حفاظت محیط‌زیست تلاش کمتری برای ثبت آثار طبیعی در فهرست میراث ملی انجام شود. به‌طوری که درمجموع آثار ثبت شده در فهرست میراث ملی کشور 40 اثر توسط سازمان حفاظت محیط‌زیست و حدود 1000 اثر توسط سازمان میراث فرهنگی به ثبت رسیده است. مهم‌ترین دلیل این مسئله، قوانین سختگیرانه ثبت توسط سازمان حفاظت محیط‌زیست است.

براساس بند «الف» ماده (3) قانون حفاظت و بهسازی محیط‌زیست مصوب 28/3/1353 با اصلاحات و الحاقات بعدی، برای ثبت یک اثر طبیعی باید ابتدا مجوز سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری اخذ شود سپس درخواست ثبت باید در شورای‌عالی محیط‌زیست مطرح شود که سالی یک بار برگزار می‌شود.

این روند طولانی ثبت اثر عملاً موجب شده است که سازمان حفاظت محیط‌زیست تمایل کمتری برای ثبت آثار طبیعی در فهرست آثار ملی کشور داشته باشد این درحالی است که روند ثبت اثر در وزارت میراث فرهنگی بسیار ساده‌تر است. این اقدام توسط شورایی داخل وزارتخانه انجام می‌شود که هر دو هفته یک‌بار تشکیل می‌شود. بنابراین برای حفاظت از آثار طبیعی که در مناطق چهارگانه سازمان حفاظت محیط‌زیست قرار دارند و طبیعتأ ثبت آنها توسط این سازمان ممکن است، نیازمند اصلاحات اساسی قانونی با تأکید بر حفاظت میراث طبیعی است.

بودجه حفاظت، ساماندهی و احیای اثر

در ردیف بودجه وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، عنوانی به نام حفاظت، ساماندهی و احیای میراث طبیعی وجود ندارد. میراث طبیعی هم مانند میراث تاریخی و فرهنگی درگیر آسیب و فرسودگی است و نیازمند احیا و مرمت تخصصی است. همچنین ردیف بودجه مستقلی برای تقویت یگان حفاظت وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی لازم است تا برای حفاظت از میراث طبیعی نیز اقدامات مؤثری صورت دهند. جای توجه دارد که درحال حاضر با توجه به لایحه بودجه سال 1401 منابع مالی اختصاص داده شده به این یگان شرایط خوبی ندارد و نمی‌توان انتظار داشت که بدون تغییر در آن، مسئولیت‌های بیشتری به‌عهده این یگان گذاشته شود.

متأسفانه به‌دلیل بی‌توجهی که به حوزه میراث طبیعی صورت گرفته است و بودجه محدودی که به این یگان تخصیص داده شده است، حفاظت از این میراث خارج از دستور یگان حفاظت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی قرار دارد.

بودجه ارزیابی، نظارت و پایش آثار طبیعی

علاوه‌بر آنچه گفته شد برای ارزیابی، نظارت و پایش میراث طبیعی هم باید منابع مالی مستقل در نظر گرفت. ارزیابی و پایش چه قبل از ثبت اثر و چه بعد از ثبت اثر به‌طور دائم لازم است و هزینه مستقلی برای آن در نظر گرفته نشده است. به این دلیل که دستگاه‌ها ردیف بودجه‌ای برای ارزیابی و پایش سایت‌های میراث طبیعی ندارند این موضوع در اولویت آخر دستگاه‌ها قرار می‌گیرد.

این موضوع موجب شده است که علی‌رغم تلاش فراوان کارشناسان دستگاه‌ها برای ثبت آثار طبیعی در فهرست میراث طبیعی و جهانی به‌دلیل عدم نظارت، ارزیابی و پایش آنها در سال‌های آتی، این آثار با مخاطرات زیادی مواجه شوند. ازجمله جنگل‌های هیرکانی و بیابان لوت که با تلاش فراوان سازمان‌های مرتبط در فهرست میراث جهانی یونسکو قرار گرفته‌اند، اما امروزه به‌دلیل مشکلات فراوانی که در حفاظت و مدیریت آنها وجود دارد خطر حذف آنها از فهرست میراث جهانی یونسکو وجود دارد.

توانمندسازی جوامع محلی

امروزه در همه مناطق جهان جوامع محلی و انجمن‌ها نقش مهمی در حفاظت و مدیریت سایت‌های میراث طبیعی دارند. این اقدام به‌صورت یک شبه یا بر اثر تصادف رخ نداده است، بلکه مستلزم تهیه زیرساخت‌های حمایتگر و تسهیلگرانه دارد.

از آن جهت که حفاظت از میراث (طبیعی و فرهنگی) امری حاکمیتی و ملی است، همواره با اقدامات از بالا به پایین و آمرانه بوده است. اما هزینه‌های سنگین حفاظت از میراث طبیعی و وجود فرصت‌های محلی برای مدیریت محلی در این حوزه، لزوم توانمندسازی این جوامع را بیشتر از قبل می‌کند. آموزش جوامع محلی در زمینه اهمیت آثار ملی طبیعی و نحوه حفاظت از آنها می‌تواند از مسئولیت دستگاه‌های مرتبط کم کند و در بلندمدت موجب کم شدن بار مالی سازمان‌ها در مدیریت و حفاظت از آثار طبیعی شود.

درصورتی که مردم محلی از ارزش و اهمیت آثار طبیعی مطلع شوند و ذهنیت آنها نسبت به جایگاه این میراث تغییر کند نه تنها موجب تخریب این آثار نمی‌شوند، بلکه در نقش حافظان میراث، سازمان‌های مرتبط را همراهی می‌کنند.

واگرایی و ناهمسویی سازمان‌ها

با توجه به اولویت‌های تخصصی سازمان‌ها و غلبه بخشی‌نگری به فعالیت‌های مرتبط با میراث طبیعی، نوعی واگرایی در مدیریت حوزه میراث طبیعی مشاهده می‌شود. اگر نهادی مسئول ثبت اثر می‌شود باید در زمینه حفاظت و نظارت تخصصی سایر دستگاه‌ها - با تأکید بر میراثی بودن اثر_ اقدامات هماهنگ صورت دهند و همچنین دسترسی به مناطقی که تحت نظارت دستگاه دیگر است، ممکن شود. همچنین اگر حفاظتی صورت می‌گیرد، لازم است تا فرایند مرمت و بازسازی _ با توجه به نیازهای حفاظتی - به‌صورت منظم صورت گیرد.

بنابراین لازم است تا برای دستگاه‌های ذی‌ربط تکالیفی تعریف شود تا با نگرش کل‌نگر و متمرکز بر هدف مشترک، زمینه هم راستایی سازمان‌ها و نهادی ذی‌ربط فراهم شود.

عدم استقلال نهادی

از دیگر مسائل و مشکلات در حوزه میراث طبیعی ملی کشور می‌توان به عدم استقلال نهادی اشاره کرد. یعنی هرکدام از سازمان‌های مرتبط به میراث طبیعی یعنی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، سازمان حفاظت از محیط‌زیست و سازمان جنگل‌ها که در حوزه میراث طبیعی مسئولیت‌هایی دارند، نقاط ضعفی دارند که درمجموع سردرگمی و بلاتکلیفی فرایند حفاظت از میراث طبیعی را موجب شده است. در وزارت میراث فرهنگی مهم‌ترین مشکل نبود کارشناسان و متخصصان کافی در مورد میراث طبیعی (به‌طور خاص در مورد شناسایی آثار طبیعی) است. اما در سازمان محیط‌زیست و سازمان جنگل‌ها مشکل اصلی در حوزه فنی مرتبط با ثبت اثر به‌طور خاص در مورد ثبت جهانی است.

علاوه بر این می‌توان به ضعف یگان حفاظت وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی نسبت به یگان حفاظت سازمان‌های حفاظت محیط‌زیست و سازمان جنگل‌ها و مراتع اشاره کرد. این ضعف هم در نبود بودجه کافی، حمایت‌های قضائی و قانونی از کارکنان یگان و عدم دسترسی به امکانات تخصصی حفاظتی است. از طرف دیگر وزارت میراث در حوزه اکوتوریسم و گردشگری تخصص و تجربه زیادی دارد و نحوه به کارگیری سرمایه‌های میراثی در قالب اقدامات گردشگری را در دستور کار دارد. در حالی‌که این مباحث در سازمان حفاظت محیط زیست و سازمان مراتع و جنگل‌ها جایگاهی ندارد و تنها به بحث حفاظت آثار طبیعی پرداخته اند.

بنابراین شرایط توصیف شده نشان از تداخل نهادی، ابهام در مرزبندی سازمان‌ها و عدم استقلال و وابستگی سازمان‌ها و نهادهای مسول در حوزه میراث طبیعی است. این درحالی است که وضعیت مطلوب به گونه‌ای است که هرکدام از این سازمان‌ها و نهادها در حوزه میراث طبیعی از یکدیگر استقلال نسبی داشته باشند و در برخی از موارد از کمک یکدیگر برخوردار شوند. به نظر می‌رسد تدوین قوانینی که حمایت از میراث طبیعی را در مرکز توجه قرار داده باشد و دستگاهی ذی‌ربط را ساماندهی تخصصی کند، لازم است.

فساد در بهره‌برداری

شکل‌گیری فساد در بهره‌برداری از میراث طبیعی ازجمله مهم‌ترین مسائلی است که درنتیجه وجود خلأهای قانونی یا تناقضات و تعارضات قانونی به‌وجود آمده است. برای مثال می‌توان به مشکلاتی که در بهره‌بردای و تصرفاتی که در غار علیصدر یا دست‌اندازی‌ها به سواحل شمال، جاده جنگل ابر، جنگل‌های هیرکانی، بیابان لوت و... اشاره کرد. همچنین جای توجه دارد که در برخی موارد قوانین مرتبط با میراث طبیعی موجب تعارض منافع و شکل‌گیری فساد شده است.

مانند بند «الف» ماده (3) قانون حفاظت و بهسازی محیط‌زیست که تعیین مناطق چهارگانه (و به‌الطبع آن ثبت آثار طبیعی ملی که در مناطق چهارگانه محیط‌زیست قرار دارند) را مشروط به اخذ مجوز از وزیر اقتصاد با تأکید بر طرح‌های اکتشاف و بهره‌برداری از مواد معدنی کرده است. یعنی دستگاهی که وظیفه بهره‌برداری از معادن را دارد، در جایگاهی دیگر نقش صادرکننده مجوز برای ثبت آثار واقع شده در محدوده مذکور را دارد.

بنابراین چانه‌زنی‌ها در بخشی از فرایند ثبت اثر (که محور حفاظت محیط‌زیست است) مطرح است و این خطر وجود دارد که برای ثبت یک اثر طبیعی، امتیاز اکتشاف یا استخراج معدن نیز (که از سوی دیگر بر ضد همین آثار طبیعی عمل خواهد کرد) صادر شود. یعنی صدمات جانبی به‌واسطه فرایند قانونی ثبت آثار ملی برای طبیعت ایجاد شود. به‌نظر می‌رسد موضوع فساد در بهره برداری را باید از جهت تعارض منافع دستگاهی مورد بررسی و اصلاح قانون قرار داد.

متأسفانه موضوع بااهمیت میراث طبیعی در تمامی دستگاه‌های مرتبط (وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، سازمان حفاظت محیط‌زیست و سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری) از جایگاه حاشیه‌ای برخوردار است. علت اصلی این مسئله عدم تدوین قوانین حمایتی از میراث طبیعی کشور است.

درواقع می‌توان گفت که میراث طبیعی و حفاظت از آن در قوانین کشور جایگاهی ندارد و متأسفانه همواره در ذیل قوانین میراث فرهنگی یا محیط‌زیست بلاتکلیف باقی‌مانده است. برای حفاظت صحیح از میراث طبیعی کشور لازم است تا واژه میراث طبیعی به‌طور مستقل نه ذیل میراث فرهنگی و محیط‌زیست وارد ادبیات قانونی کشور شود تا از این طریق از قوانین حمایتی، شأن و منزلت درخور برخوردار شود. بنابراین لازم است تا موارد ذیل در دستور کار مجلس شورای اسلامی و دیگر نهادهای سیاستگذار قرار گیرد:

قانونگذاری با موضوع جرم‌انگاری علیه جرایم میراث طبیعی،

تسهیلگری فرایند ثبت آثار طبیعی ملی با تأکید بر مناطق چهارگانه سازمان حفاظت محیط‌زیست،

توانمندسازی جوامع محلی در راستای حفاظت از میراث طبیعی و فرهنگی،

شناسایی راهکارهای تأمین مالی پایدار برای حفاظت از میراث طبیعی،

ایجاد همگرایی دستگاه‌های اجرایی در حوزه میراث طبیعی،

شناسایی ظرفیت‌های یگان‌های حفاظت در راستای حفاظت از میراث طبیعی،

برطرف‌سازی تعارض منافع دستگاهی از قوانین مرتبط با میراث طبیعی.

برخی از عناوین و موضوعات فوق در مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی به‌عنوان گزارش‌های مستقل، درحال بررسی و تدوین است.