نظارت پیشینی شورای نگهبان بر عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با قانون اساسی و آثار و نتایج آن

به گزارش گروه سیاسی خبرگزاری دانشجو، روز پانزدهم مهرماه، مصادف با اتفاقی است که در تاریخ حقوق ایران بسیار با اهمیت است و این اتفاق عبارت است از امضای متمم قانون اساسی مشروطه. شاید بتوان گفت مهم‌ترین اصل این متن قانونی، اصل دوم آن است که به اصل طراز معروف شد و بر اساس آن قرار بود در هر دوره‌ای، مراجع تقلید شیعه تعداد 20 نفر از مجتهدین را به مجلس معرفی کنند تا مجلس از میان آن‌ها حداقل پنج نفر را انتخاب کند و این عده مصوبات مجلس را با موازین شرعی انطباق دهند و نظرشان در این رابطه نیز نهایی و لازم الاجرا باشد. این اصل اگر به اجرا درمی‌آمد حاصلش عدم مغایرت قوانین مصوب کشور با موازین شرع بود، اما باوجود تلاش‌های صورت گرفته، این آرزو محقق نشد که البته دلایل این عدم تحقق در جای خود نیازمند بررسی است.

سال‌ها بعد اما، پس از پیروزی انقلاب اسلامی، این آرزو محقق شد و با تدبیر حضرت امام خمینی (ره)، همت تدوین‌کنندگان قانون اساسی و رای مردم ایران، نهادی به نام شورای نگهبان با جایگاهی ممتاز در قانون اساسی پیش‌بینی شد تا از تصویب قوانین مغایر با شرع پیشگیری کند. البته این نهاد نسبت به آنچه در اصل طراز پیش بینی شده بود از امتیازی برخوردار است و آن این که در کنار پاسداری از موازین شرع، پاسدار قانون اساسی نیز هست و ضمانت اجرایی تحقق این وظیفه نیز این است که تا مصوبه‌ای به تصویب شورای نگهبان نرسد، قانون نخواهد شد و لازم‌الاجرا نمی‌شود.

یادداشت پیش رو نگاهی دارد به موضوع نظارت شورای نگهبان بر مصوبات مجلس شورای اسلامی از جهت عدم مغایرت با قانون اساسی.

سلسله مراتب هنجار‌ها در نظام حقوقی و لزوم نظارت در این خصوص

در یک نظام حقوقی، هنجار‌های مختلفی اعم از قانون اساسی، قوانین عادی و مقررات وجود دارند که ارزش و جایگاه آن‌ها با یکدیگر برابر نیست. با توجه به نابرابری جایگاه هنجار‌های مذکور، لازم است هنجار‌های کم‌اهمیت‌تر، مطابق با هنجار‌های مهم‌تر باشند و یا اینکه حداقل با آن‌ها مغایر نباشند. دلیل این لزوم آن است که در غیر این صورت، پس از اندک زمانی، قوانین و مقرراتی وضع خواهند شد که با قانون اساسی به عنوان میثاق ملی تعارض داشته، وضعیت را به‌گونه‌ای دگرگون می‌کنند که نظام حقوقی برآمده از قانون اساسی، تغییر پیدا کند. دلیل دیگر برای لزوم نظارت در این زمینه، تفاوت جایگاه و شأن هنجار‌ها‌ی مختلف نسبت به یکدیگر است. این تفاوت اقتضا دارد تا هنجار کم‌اهمیت‌تر، مغایر با هنجار بالادست نباشد، والا فایده‌ای بر وجود نظام سلسله مراتبی میان هنجار‌ها وجود نخواهد داشت. به تعبیر دیگر، لازمه شأن و جایگاه برتر یک هنجار نسبت به هنجار دیگر، این است که نسبت به عدم مغایرت هنجار‌های مادون با هنجار‌های مافوق، نظارت صورت گیرد.

این موضوع، یعنی مطابقت یا عدم مغایرت هنجار‌های کم‌اهمیت‌تر با هنجار‌های مافوق، نیاز به مقامات یا نهاد‌هایی دارد تا بر هنجار‌های پایین‌دستی نظارت نموده، عدم انحراف آن‌ها از هنجار‌های برتر را احراز کنند. این کار باید توسط نهادی صورت گیرد که به لحاظ جایگاه در سطحی قابل توجه نسبت به نهاد‌های دیگر قرار داشته و به لحاظ ترکیب نیز، از کسانی تشکیل شود که بر نظام حقوقی، قانون اساسی و قوانین عادی، احاطه علمی کافی داشته باشند.

در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران، وظیفه احراز عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با قانون اساسی، مطابق اصول 72، 91، 94 و 96 قانون اساسی، برعهده شورای نگهبان است و این نهاد به عنوان نگاهبان قانون اساسی وظیفه دارد تا مصوبات مجلس شورای اسلامی را بررسی کرده، مغایرت یا عدم مغایرت این مصوبات با قانون اساسی را اعلام کند.

نقد و بررسی دو احتمال درباره نظارت بر مصوبات مجلس شورای اسلامی به حسب زمان نظارت

دو نوع نظارت را می‌توان به حسب زمان، برای شورای نگهبان در نظر گرفت و تصور کرد. در نظارت نوع نخست، مصوبات مجلس شورای اسلامی پس از تصویب و امضا توسط رئیس جمهور، لازم‌الاجرا شده و همزمان توسط مقام ناظر، بررسی می‌شوند. این شیوه که در غالب نظام‌های حقوقی جاری است، دارای معایبی است. اما در نظارت نوع دوم، مصوبات نهاد قانون‌گذار قبل از آنکه به مرحله اجرا دربیایند، توسط نهاد ناظر، بررسی می‌شوند تا مغایر با قانون اساسی نباشند.

نظارت نوع نخست، اگرچه موجب تسریع ورود مصوبات مجلس به نظام حقوقی و اجرایی شدن آن‌ها می‌شود، اما ایراد قابل توجهی دارد و آن اینکه در صورت مغایرت مصوبه مجلس با قانون اساسی، مجوز اجرای قانونی است که در رتبه هنجاری پایین‌تر از قانون اساسی قرار دارد، اما مغایر با آن است. این امر، به لحاظ عقلی و منطقی غیرقابل پذیرش است، زیرا وجود قانون اساسی در یک نظام حقوقی، به معنای لزوم مطابقت یا عدم مغایرت تمامی هنجار‌های پایین‌تر با قانون مذکور است. به بیان ساده‌تر، هدف از وضع قانون اساسی، عدم اجرای قوانین پایین‌دستی مغایر این هنجار در نظام حقوقی است و حال اینکه اجازه اجرای مصوبات مجلس، بدون نظارت از حیث انطباق یا عدم مغایرت با قانون اساسی، به معنای نقض این هدف است.

ایراد مهم دیگر این شیوه از نظارت، مربوط به هزینه‌هایی می‌شود که این نظارت در پی دارد. برای توضیح می‌توان گفت اگر فرضاً پس از آنکه مدت زمانی از اجرای قانون مصوب مجلس، مغایرت یک یا چند ماده از آن با قانون اساسی احراز و نیاز به اصلاح آن قانون باشد، هزینه‌های ناشی از آن قانون که توسط شهروندان پرداخت شده است، چگونه قابل جبران خواهد بود.

ایراد دیگر این است که اگر فرضاً قانونی لازم‌الاجرا شده و در حین اجرا، نتیجه نظارت نهاد ناظر، مغایرت کل قانون مذکور یا برخی از مفاد آن با قانون اساسی باشد، نتیجه این است که آن قانون یا برخی از مفادش، قابل اجرا نبوده و نظام حقوقی دچار خلأ قانونی خواهد شد. به بیان دیگر، به یکباره یک قانون یا برخی از مفاد آن، از نظام حقوقی حذف شده و مشکلاتی پدید خواهد آمد؛ مشکلاتی که تا زمان اصلاح قانون مذکور توسط نهاد قانون‌گذار یا وضع قانون جدید، ادامه خواهد یافت.

این همه در حالی است که در نظارت نوع دوم، با توجه به اینکه مصوبه مجلس قبل از لازم‌الاجرا شدن، از جهت مغایرت یا عدم مغایرت با قانون اساسی، توسط نهاد ناظر بررسی می‌شود، احتمال اجرای قانونی خلاف قانون اساسی، هیچ‌گاه محقق نخواهد شد.

علاوه‌بر‌این، با توجه به اینکه نظارت بر انطباق یا عدم تغایر قوانین عادی با قانون اساسی، قبل از اجرایی شدن مفاد این قوانین به عمل می‌آید، طبیعتاً هزینه‌هایی که در بالا به آن اشاره شد، پدید نخواهد آمد.

همچنین روشن است که در صورت اعمال نظارت نوع دوم، معضل خلأ قانونی پدید نخواهد آمد، زیرا نظارت بر مصوبات مجلس، پیش از لازم‌الاجرا شدن آن‌ها و ورودشان به مرحله اجرا صورت خواهد گرفت و این مصوبات تا قبل از تایید توسط نهاد ناظر، اجرا نمی‌شوند.

مطابق با اصل 96 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، نظارت نسبت به مصوبات مجلس، نظارتی پیشینی است. ممکن است چنین به نظرآید که اعمال این نوع از نظارت، باعث می‌شود تا در روند اجرایی شدن برخی قوانین مانند قانون بودجه، خلل پیش آمده و اجرای مفاد این دست از قوانین به دلیل لزوم نظارت پیشینی شورای نگهبان، با تأخیر مواجه شود، تأخیری که در برخی موارد، خسارت‌ها و آسیب‌های قابل توجهی را به بار می‌آورد. در پاسخ می‌توان گفت این احتمال، با پیش‌بینی دقیق قانون‌گذار اساسی، به وقوع نمی‌پیوندد، زیرا مطابق اصل 94 قانون اساسی، شورای نگهبان صرفاً 10روز برای اعلام نظر درباره مصوبات مجلس فرصت دارد و این مدت، مطابق اصل 95 قانون اساسی، صرفاً تا 10 روز دیگر قابل تمدید است. بنابراین، شورای نگهبان موظف است تا نهایتاً ظرف مدت زمان 20 روز، نسبت به مصوبه مجلس شورای اسلامی اظهار نظر کند و روشن است که این زمان اندک، موجب بروز خلل در نظام حقوقی کشور نمی‌شود. احمد تقی زاده، حقوقدان