چکاپ بدمسکن‌ها در آزمایشگاه «کیبرا»
چکاپ بدمسکن ها در آزمایشگاه بزرگ‌ترین محله زاغه نشین جهان در «کیبرا» سرانجام توانست به این سوال پاسخ دهد که سیاستگذاری در رابطه با بدمسکن ها باید در جهت «جابه جایی مسکن باشد یا فقرزدایی در محل»؟ زیرا مهم‌ترین سوال سیاستگذاران شهری در جهان برای حل معضل زاغه نشینی در شهرها این است: «خانه خوب یا معیشت مناسب»؟
زندگی فقرا در محله های غیررسمی شهرها، یکی از مهم‌ترین بحران‌هایی است که کشور با آن مواجه است؛ چرا که جمعیتی نزدیک به 10 میلیون نفر در کل کشور در سکونتگاه های غیررسمی یا همان زاغه ها سکونت دارند و از ابتدایی ترین استانداردهای زندگی محروم هستند. با وجود 10 میلیون بدمسکن در کشور و وضعیت بحرانی بسیاری از مستاجران در تامین هزینه های زندگی و پرداخت اجاره بها، در سفری که اخیرا یک تیم مدیریتی از وزارت راه و شهرسازی برای شرکت در جلسات دوره ای هبیتات در کنیا داشته، به جای شکار تجربه های موفق از بزرگ‌ترین آزمایشگاه بدمسکن ها در کنیا، پیشنهاد ساخت چند صدهزار واحد مسکونی توسط ایران در کنیا را مطرح کردند. در واقع، نتیجه سفر این تیم مدیریتی مصداق کامل «زیره به کرمان بردن» است، زیرا فرصت بهره مندی از حضور در ابرآزمایشگاه جهان در نایروبی کنیا را از دست داده است. اما «دنیای‌اقتصاد» به منظور جبران این فرصت از دست رفته، یک مطالعه تحقیقاتی از تجربه 21 ساله بهسازی نایروبی در منطقه زاغه نشین «کیبرا» انجام داده است تا شاید مسوولان و متولیان وزارت راه و شهرسازی با مطالعه این گزارش، راه نجات بدمسکن ها از محله های غیررسمی را از بیراهه سیاستی تغییر بدهند.
بر اساس آمارهای رسمی ارائه شده، در ایران نزدیک به 10 میلیون نفر در سکونتگاه های غیررسمی اقامت می‌کنند که از این تعداد بیش از 900هزار نفر در حاشیه شهر تهران اسکان یافته اند و این شکل غیررسمی زندگی حتی به داخل شهر تهران نیز نفوذ کرده که می‌توان آن را در محدوده پل مدیریت به روشنی مشاهده کرد. در ایران دو نوع بدمسکن وجود دارد. نوع اول مستاجرانی هستند که بخش زیادی از درآمد خود را به اجاره بها اختصاص می‌دهند، این در حالی است که «هبیتات» مقدار مجاز اجاره بها را حدود 30درصد درآمد افراد اعلام کرده است. نوع دیگر بدمسکنی به محله ها و مناطقی اطلاق می‌شود که از استانداردهای حداقلی همچون سرپناه مناسب، آب، برق و دیگر امکانات اولیه محروم هستند که به آن «سکونتگاه های غیررسمی» یا «زاغه نشینی» می گویند که جمعیتی نزدیک به 10 میلیون نفر در کل کشور در آن زندگی می‌کنند.
در چنین شرایطی سیاست هایی که سیاستگذاران اتخاذ کرده اند به تشدید بحران بدمسکنی در کشور منجر شده است. سیاستگذاران در وهله نخست، سیاست بی تفاوتی نسبت به محله های فقیرنشین و فقرای بدمسکن را درپیش گرفتند و پس از آن سیاست هایی که نتیجه عکس داشته را اجرایی کرده اند. از جمله سیاست هایی که در پیش گرفته شد، تخریب کامل محله های زاغه نشین و انتقال آنها به محله های دیگر بود. این در حالی است که شغل و سبک زندگی و درآمد این افراد متناسب با موقعیت مکانی ای بود که در آن ساکن بودند. بنابراین، سیاست جابه جایی جمعیت و تخریب محله غیررسمی جواب نداد و باعث شد، جمعیت قابل‌توجهی دوباره به محله های غیررسمی بازگردند.
در کنار این تجربه ناموفق در ساماندهی وضعیت زاغه نشین های کشور، یک مورد جهانی وجود دارد که در دو دهه گذشته به «آزمایشگاهی برای بدمسکن ها» تبدیل شده است. کنیا در قاره آفریقا که بزرگ‌ترین جایگاه زاغه نشینی در جهان است، طی مدت 21 سال با حمایت، نظارت و مشارکت هبیتات، با آزمون و خطا، سیاست هایی را در حوزه بدمسکنی و بهسازی سکونتگاه‌های غیررسمی به اجرا درآورده است؛ سیاست هایی که با هدف نجات بدمسکن ها و کاهش فقر مسکن و... عملیاتی شد. «دنیای‌اقتصاد» با توجه به تجربه آزمون و خطاهایی در این ابرآزمایشگاه جهانی در منطقه زاغه نشینی نایروبی پایتخت کنیا نورافکنی برای متولی سکونتگاه های غیررسمی ایران انداخته تا درس های 21 ساله در بزرگ‌ترین محله زاغه‌نشینی جهان را در سیاست های بهسازی خود لحاظ کنند.
10 مشخصه اصلی زاغه‌نشین های کیبرا
کیبرا، محله ای در نایروبی پایتخت کنیا، که بزرگ‌ترین محله زاغه نشین جهان را به خود اختصاص داده، از سال 2004، به آزمایشگاه جهانی برنامه اسکان سازمان ملل (هبیتات) برای حل بحران بدمسکن ها تبدیل شده است. تا سپتامبر 2010، کیبرا به عنوان دومین محله فقیرنشین بزرگ آفریقا در نظر گرفته می شد که طبق منابع اطلاعاتی و رسانه ها، جمعیتی بین یک تا دو میلیون نفر داشت.
ناظران جهانی محله 2میلیون نفری کیبرا در دل پایتخت کنیا، 10مشخصه را برای «خانوار بدمسکن» این منطقه معرفی کرده اند. در سکونتگاه های غیررسمی «کیبرا» که به آن کلبه های گلی - ورقه ای نیز گفته می شود؛ برخی خانه ها بعضا تنها 10مترمربع مساحت دارند و به‌طور متوسط هر واحد توسط هفت نفر اشغال شده است که در مقایسه با میانگین اندازه یک واحد مسکونی در نایروبی که نزدیک به 4 نفر ساکن دارد، رقم نسبتا بالایی است. در واقع، خانوارهای ساکن در یک واحد مسکونی در کیبرا تقریبا دوبرابر سرانه سکونتی در نقاط رسمی نایروبی است.
در منطقه کیبرا، حدود 90درصد مستاجر و تنها 10درصد مالک ساختمان هستند که اصلا در این منطقه زندگی نمی کنند، اما اجاره ماهانه ای را از مستاجران دریافت کرده و از این پول برای توسعه مسکن در مناطق دیگر نایروبی استفاده می‌کنند. علاوه بر این، اجاره بها حدود 50درصد از درآمد ماهانه زاغه‌نشین ها را می‌بلعد. فقرای شهری نایروبی - که عمدتا در بخش غیررسمی کار می‌کنند - فقط می‌توانند از پس هزینه های زندگی در محله های فقیرنشین برآیند. میانگین اجاره ماهانه برای یک واحد مسکونی ارزان‌قیمت در مکان هایی مانند اوموجا تقریبا 7هزار شیلینگ در ماه است که برای کسی که کمتر از 20هزارشیلینگ درآمد دارد، به‌خصوص وقتی هزینه غذا، حمل‌ونقل و شهریه مدرسه را در نظر بگیریم، غیرقابل پرداخت است. در محله های فقیرنشینی مانند کیبرا، اجاره ها از 2000 تا 5000 شیلینگ در ماه متغیر است (یک مطالعه بانک جهانی در سال 2016 نشان داد که یک فرد نایروبیایی به طور متوسط کمتر از 30هزارشیلینگ در ماه درآمد دارد؛ درآمدی که نمی‌تواند هیچ نوع طرح وام مسکن، حتی برای مسکن کم درآمدها را پوشش دهد).
اکثر ساکنان کیبرا در خانه های متراکم ساخته شده از گل و ورق فلزی زندگی می‌کنند. اکثر خانه ها بر روی زمین ناپایدار ساخته شده اند و دسترسی کافی به آب تمیز و خدمات بهداشتی ندارند. بسیاری از خانواده ها مالک زمینی که در آن زندگی می‌کنند نیستند و با تهدید مداوم به اخراج یا آوارگی روبه‌رو هستند. دسترسی بسیار کمی به آب شیرین یا برق وجود دارد. خانواده ها در خانه های کوچک با اسکلت فلزی یا گلی زندگی می‌کنند که اغلب بیش از 8 فوت مربع نیستند. یک توالت فرنگی بلند باید به ده ها خانواده خدمات ارائه دهد و با بهداشت محدود، نبود زهکشی و کمبود آب، بیماری ها به سرعت شیوع پیدا می‌کنند. همچنین، امید به زندگی فقط 30 سال است. از هر 5 کودک، یک نفر قبل از 5سالگی می‌میرد، زیرا فقر، گرسنگی و بیماری‌های مرتبط با اسهال باعث مرگ زودرس می‌شود. اکثر کودکان یک والد دارند یا هیچ والدینی ندارند. به طور کلی، حدود 6.4 میلیون نفر از جمعیت شهری کنیا در سکونتگاه های غیررسمی زندگی می‌کنند، در حالی که تخمین زده می‌شود 60درصد از ساکنان نایروبی، پایتخت کنیا، در محله های فقیرنشین زندگی می‌کنند. در مناطق روستایی، این مشکل با مسکن بی کیفیت و کمبود خدمات اولیه مانند آب آشامیدنی تمیز مشخص می‌شود. علاوه بر این، 68درصد از کنیایی ها فاقد سند زمین یا ضمانت مالکیت هستند. دولت کنیا مسکن مناسب و مقرون به صرفه را یکی از اولویت های خود برای جبران کسری مسکن قرار داده است. با این حال، ارائه مسکن بر عهده دولت های محلی است که اغلب فاقد منابع کافی هستند.
دو تجربه نایروبی برای بدمسکن ها
نایروبی برای حل معضل بدمسکن ها به ویژه در منطقه کیبرا، دو تجربه (موفق و شکست‌خورده) را طی 21 سال پشت سر گذاشت. در اولین گام، دولت کنیا با مشارکت مستقیم «هبیتات» در سال 2004 پروژه فقرزدایی از «کیبرا» به منظور انتقال بدمسکن ها یا همان «جابه‌جایی امن» را استارت زد. این طرح با مشارکت سه‌ضلعی دولت، جوامع محلی و نهادهای شهری و البته بخش خصوصی تحقق پذیرفت.
در این طرح، یک شهرک مسکونی کوچک تحت عنوان «سرزمین موعود» در مجاورت «کیبرا» ساخته شد اما شکست خورد و باعث بازگشت 90درصد جمعیت انتقال‌یافته به کیبرا شد. کیبرا از سال 2004 شاهد سه پروژه بهبود وضعیت بوده، اما هیچ کدام زندگی ساکنان را به طور قابل‌توجهی بهبود نبخشیده است.
تاسیس KENSUP در سال 2004، تاریخ مهمی را برای سیاست ملی مسکن جدید در کنیا رقم زد. در واقع، از این تاریخ، دولت کنیا رویکردی طرفدار فقرا اتخاذ کرد و محله های فقیرنشین را نه به عنوان مناطقی که باید تخریب شوند، بلکه به عنوان مناطقی که باید بازسازی شوند، در نظر گرفت. مطمئنا، KENSUP در ساخت برخی مدارس، جاده ها، درمانگاه ها و سایر امکانات موفق بوده است. اما وقتی از کارمندان KENSUP پرسیده شد که آیا فکر می‌کنند این برنامه سطح زندگی مردم کیبرا و معیشت آنها را بهبود بخشیده است، پاسخ آنها این بود: «نه، این‌طور فکر نمی کنم.»
طبق تحقیقات Urban ARK، یک برنامه تحقیقاتی جهانی، دلایل اصلی این امر فساد، مدیریت ضعیف و عدم‌مشورت با ساکنان محله های فقیرنشین است. به عنوان مثال، برنامه بهبود وضعیت محله های فقیرنشین سازمان ملل متحد در کیبرا که به انتقال 1200 خانواده به واحدهای مسکونی بلندمرتبه منجر شد، با شکایت هایی از سوی ساکنانی مواجه شد که ادعا می کردند تخصیص ها ناعادلانه انجام شده است. مطالعات همچنین نشان داده است که بسیاری از افراد ذی‌نفع در نهایت واحدهای خود را اجاره داده اند (زیرا به درآمد اضافی نیاز داشتند یا نمی‌توانستند از پس بازپرداخت ها برآیند) و به محله فقیرنشین بازگشته اند. تلاش ها برای بیرون راندن ساکنان محله های فقیرنشین به دلایل زیادی شکست خورده است.
علاوه بر این، اکثر ساکنان محله های فقیرنشین خود را ساکنان موقت محله های فقیرنشین می دانند (حتی اگر بسیاری از آنها تمام عمر خود را در آنجا بگذرانند). آرزوی آنها این بود که سرانجام پس از بهبود درآمدشان، از محله فقیرنشین به مسکن بهتر نقل مکان کنند یا از پولی که در شهر به دست می آورند برای بهبود مسکن خود در روستاهای خود استفاده کنند. ساکنان محله های فقیرنشین در نایروبی آرزوی خانه های بهتر در شهر را نداشتند؛ بلکه آرزوی درآمد بالاتر و پایدارتر را دارند (که خروج نهایی آنها از محله فقیرنشین را تسهیل می‌کند).
ساکنان محله های فقیرنشین در نایروبی همچنین تلاش های دولت و سایر سازمان‌ها برای ارتقای محله های فقیرنشین را به عنوان تمرین های تخلیه محله های فقیرنشین، در جهت ارتقا می بینند که چندان هم دور از واقعیت نیست. برای مثال، در مومباسا، 520 مستاجر از ملک بوکستون بیرون رانده شدند تا راه برای یک پروژه به اصطلاح مسکن کم هزینه که فقط به نفع طبقات ثروتمند و متوسط بود، هموار شود. 90درصد از اخراجی ها به محله های فقیرنشین دیگر نقل مکان کردند، زیرا توانایی نقل مکان به این واحدها را نداشتند. آنچه حتی رسواکننده تر است این است که 90درصد از واحدها به توسعه دهنده اختصاص داده شد؛ دولت شهرستان مومباسا تنها 10درصد را دریافت کرد. این پروژه نه جمعیت محله های فقیرنشین مومباسا را کاهش داد و نه زندگی آنها را بهبود بخشید.
تجربه نشان داده است که ابتکارات ارتقای محله های فقیرنشین یا به نفع توسعه دهندگان مسکن است یا به نفع ثروتمندان و طبقات متوسطی که توانایی خرید واحدهای ارتقا‌یافته را دارند، همان‌طور که در پرونده بوکستون نشان داده شده است. ثانیا، با توجه به سبک اقتدارگرایانه دولت فعلی و بی اعتنایی آن به مشارکت عمومی یا مشورت با کنیایی های آسیب دیده، شاید هدف این نباشد که کیفیت زندگی ساکنان کیبرا بهتر شود، بلکه هدف، تصاحب 630 هکتار زمین دولتی است که آنها در آن زندگی می‌کنند.
این تجربه نشان داد که ساخت مسکن صرف توسط دولت بدون توجه به جنبه های اجتماعی، شغلی و معیشتی فقرای مسکن، به ریشه کن شدن فقر منجر نمی‌شود و تصمیم‌گیری برای حل معضلات سکونتگاه های غیررسمی، باید با مشارکت مستقیم ساکنان و انجمن ها و نه صرفا دولت امکان پذیر خواهد شد. همین موضوع، به تجربه دوم و نسبتا موفق نایروبی برای حل معضل زاغه‌نشین ها منجر شد. کنیا در دومین تجربه «فقرزدایی» خود در سال 2020 طرح توسعه‌ای با عنوان «موکورو» را اجرایی کرد که در آن، اقدام به «رسمیت بخشی به زاغه ها» یا «فقرزدایی در محل» کرد. در واقع در این طرح بدون جابه‌جاکردن ساکنان سکونتگاه غیررسمی، «خدمات پایه شهری»، «مالکیت انعطاف پذیر» (اجاره به شرط تملیک) برای ایجاد حس امنیت در محله، ارتقای تدریجی وضعیت زندگی به جای جابه‌جایی بزرگ و همچنین حذف یا تعدیل مقررات سخت گیرانه شهرداری برای ساخت پیاده شد. از نکات قابل‌توجه در این طرح این بود که مردم خود «سکاندار رسمیت بخشی به محله» بودند و دولت در کنار آنها در بازآفرینی این محله حضور داشت.
این طرح باعث شد تا سرانه خدمات شهری از 10درصد به 40درصد در سکونتگاه های غیررسمی افزایش یابد و بسیاری از خانواده ها حس تعلق و مالکیت بیشتری به خانه خود پیدا کنند. همچنین ساختارهای جدید بر پایه سبک زندگی محلی و سبک شغلی فقرای ساکن طراحی و بازسازی شد (مثلا فضا برای مشاغل خانگی، فروشندگی، انبار خانگی)، به طوری که این طرح الگوی کشورها برای نحوه مقابله با پدیده فقر مسکن است.
با وجود این، چالش هایی پیش روی این طرح قرار دارد. شاید محدود بودن منابع مالی مهم‌ترین آن باشد که نیازمند سرمایه‌گذاری های بیشتری است و فساد و منافع سیاسی هنوز هم در برخی پروژه ها دخالت دارند. علاوه بر این، زمین ها همچنان مالکان خصوصی دارند و مساله حقوق مالکیت باید حل شود. همچنین، قیمت زمین در نایروبی بسیار بالاست و همین باعث می‌شود تا بخش خصوصی گاهی انگیزه ساخت مسکن ارزان را نداشته باشد.
