آدرس غلط در برنامه توسعه

بازوی پژوهشی اتاق بازرگانی ایران، در گزارشی به بررسی هفتمین سند توسعه ایران پرداخته است و با بررسی صورت‌های مالی دولت نشان می‌دهد عدم تحقق اهداف برنامه‌های توسعه، به هیچ عنوان به‌دلیل فقدان منابع نیست، بلکه به مصرف نادرست منابع برمی‌گردد. همچنین این عدم توفیق دلایل دیگری نیز دارد؛ از جمله تعدد اهداف برنامه، تعیین اهداف غیرواقع‌بینانه، ناآگاهی سیاستگذار و نیز تاثیرگذاری گروه‌های ذی‌نفع غیرمولد در سیاستگذاری‌ها. در مجموع این موارد همواره به تدوین برنامه‌ای آشفته و حاوی آدرس‌های اشتباه به فعال اقتصادی و صنعتگر منجر می‌شود.

به گزارش دنیای‌اقتصاد، تدوین برنامه‌های بلندمدت توسعه در ایران هرچند سابقه‌ای طولانی دارد، اما این برنامه‌ها به اهداف خود دست نیافتند. در پژوهشی که بازوی پژوهشی اتاق ایران منتشر کرده است عنوان شده که ناکامی این برنامه‌ها به دلیل فقدان منابع نیست، بلکه مصرف نادرست منابع به‌نسبت قابل توجه کشور است که براساس برنامه‌های بلندمدت توسعه انجام شده است و آدرس غلط رانتی به اقتصاد داده اند.

گزارش پیش‌رو با مرور تجربه‌های موفق نشان می‌دهد، علاوه بر تاثیرگذاری گروه‌های ذی‌نفع غیرمولد بر سیاست ها، دانش اندک سیاستگذاران طی سال‌هایی که برنامه‌های توسعه نگاشته شده اند، موجب اتلاف چند صد میلیارد دلار از منابع کشور شده است. این گزارش پیشنهاد می‌دهد با بهره گیری از دانش بخش خصوصی، مشکل کمبود دانش جبران شود و با محول کردن این ماموریت به سازمانی فراقوه ای، می‌توان بر معضل تاثیرگذاری منفی گروه‌های ذی‌نفع در سیاست‌ها فائق آمد.

تنظیم و اجرای برنامه‌های توسعه در طول دوران برنامه ریزی در ایران در اختیار تصمیم‌گیران و برنامه ریزانی بوده است که در مواجهه با مسائل و مشکلات، دائم دست به انتخاب‌های تکراری می‌زنند و از دل آن‌ها نتایج جدید و امیدبخشی بیرون نمی‌آید.

این نتیجه گزارشی است که مرکز پژوهش‌های اتاق ایران درباره برنامه توسعه هفتم منتشر کرده است و بررسی روند تدوین برنامه‌های توسعه در کشور نشان می‌دهد که پس از حدود 70سال که از تهیه نخستین برنامه توسعه می‌گذرد، شاخص‌های امروز اقتصاد ایران فاصله بسیاری با شاخص‌های کشور توسعه یافته دارند.

بنا بر برآورد این گزارش، علاوه بر شکاف بزرگ تلاش‌ها و نتایج، در حال حاضر کشور درگیر وضعیتی نامطلوب در سطح شاخص‌هایی مانند تورم، بیکاری، فقر و رشد اقتصادی است. ناتوانی یا حتی بی توجهی در سیاستگذاری علمی برای اداره جامعه و اقتصاد، ناتوانی در برنامه ریزی و فهم آن و پیرو آن، سوءمدیریت‌ها و ناکارآمدی مشهود در زمینه تصمیم‌گیری‌ها و نداشتن اهلیت حرفه‌ای تصمیم‌گیران، گسترش ناهنجاری‌ها و آسیب‌های اجتماعی بعضا مهلک در جامعه ایرانی را موجب شده است.

در حالی که براساس تجربه‌های جهانی و متون اقتصادی کلاسیک، صنعت پیشران اقتصاد و صنایع با فناوری بالاتر از متوسط پیشران صنعت هستند، در ایران روندی کاملا معکوس طی شده و سهم ارزش‌افزوده صنایع با فناوری متوسط و بالا طی سه‌دهه گذشته نصف و سهم صنایع با فناوری پایین دوبرابر شده است.

معجون اهداف

اکنون 70سال است که در ایران برنامه‌های توسعه تدوین می‌شود. اما پرسش اساسی این است که نتیجه این تلاش‌ها که تحت عنوان برنامه و برنامه ریزی صورت گرفته آیا به توسعه و پیشرفت کشور یا شکل گیری اقتصاد توسعه یافته، پایدار و مقاوم انجامیده است؟ مشاهدات کارشناسی نشان می‌دهد که پاسخ منفی است و اقتصاد ایران فاصله زیادی با وضعیت مطلوب دارد. علاوه بر این، کشور در سال‌های اخیر در شرایط سختی بوده است.

باید توجه کرد که برنامه ریزی توسعه باید با محوریت چند اولویت و هدف محدود طراحی شود، در حالی که برنامه‌های توسعه در ایران معجونی از اهداف مختلف و آرمانی بوده‌اند. در اینجا باید عنوان کرد که توسعه صنعتی بدون تعیین پیشران‌ها و اولویت‌ها امکان پذیر نیست.

در تعیین پیشران ها، تجربه کشور‌های مختلف نشان می‌دهد که تمرکز بر صنایع ساخت و سه‌حوزه راهبردی ساخت ماشین آلات صنعتی، محصولات الکترونیکی و خودرو قرار داشته و دو صنعت محصولات شیمیایی و محصولات فولادی مورد استفاده در این صنایع را نیز می‌توان صنایع راهبردی آن سه‌صنعت پیشران در نظر گرفت.

این درحالی است که تجربه توسعه در ایران بیانگر آن است که در سه‌دهه گذشته، مجموع سهم صنعت غذا و چهار صنعت وابسته به منابع طبیعی دوبرابر شده و نزدیک به دوسوم ارزش‌افزوده صنعتی ما را شکل می‌دهند و به‌جای آن سهم سه‌صنعت خودرو، ماشین آلات و لوازم الکترونیکی که صنایع پیشران کشور‌های توسعه‌یافته هستند در این بازه نصف شده است.

همچنین تاسیس واحد‌های منفرد شیمیایی و فولادی، اعطای رانت عمدتا به صنایع خام فروش، دارای ارزش‌افزوده پایین و غیر‌راهبردی، همچنین عدم‌رعایت بهینگی در مقیاس تولید و مکان یابی غلط در تمام صنایع، به ویژه صنایع آب‌بر و هدردادن منابع کشور، از نتایج این آشفتگی است.

دومین مشکل عمده در زمینه اتخاذ تصمیم‌های درست، وجود ذی‌نفعانی در ساختار تصمیم‌گیری کشور است که منافع آن‌ها با توسعه کشور مغایر است. امروزه پدیده‌هایی مانند بحران سرمایه‌گذاری یا سلطه فعالیت‌های نامولد و دلالی بر فعالیت‌های مولد و اتخاذ سیاست‌های غیرمولد یا بی تاثیر کردن احکام یا سیاست‌های مولد برنامه‌های توسعه، با منافع این ذی‌نفعان غیرمولد گره خورده است.

علاوه بر موارد فوق انتظار می‌رود، حاکمیت درک درستی از شرایط فعلی کشور داشته باشد. در شرایط فعلی از لحاظ سرمایه اجتماعی کشور در وضعیت مطلوبی نیست و عموم مردم، به‌ویژه فعالان اقتصادی و کارآفرینان به توان حکمرانان برای حل مسائل و مشکلات اعتماد چندانی ندارند. اگر این مساله در تدوین برنامه لحاظ نشود و برنامه بدون توجه به موقعیت کشور تدوین شود و بر همان روال چند دهه گذشته بخواهیم برنامه را تهیه کنیم، می‌توان پیش‌بینی کرد که تحقق اهداف بسیار دور از انتظار باشد.

محدودیت یا اتلاف سرمایه؟

محدودیت سرمایه، به مثابه مهم‌ترین عامل محدودیت رشد، شاید ساده‌ترین و سرراست‌ترین پاسخ این پرسش باشد که منابع کافی برای دستیابی به اهداف برنامه تخصیص داده نشده است. با این حال، شواهد نشان می‌دهد که در 6دهه یعنی از سال 1338 تا پایان سال 1399 معادل 2‌هزار و 262میلیارد دلار منابع ارزی مستقیم حاصل از صادرات نفت و گاز، پتروشیمی، صادرات سایر کالا‌های غیرنفتی و خدمات در اختیار کشور بوده است. از سال 1352 تا پایان سال 1397 حدود یک‌هزار و 850میلیارد دلار از محل منابع مازاد بر صادرات نفت و گاز، انرژی برای مصرف در داخل در کشورمان فراهم بوده است.

در صورتی که این منابع در ایران به این فراوانی وجود نداشت به‌ناچار باید چنین رقمی برای واردات انرژی هزینه می‌شد. یعنی به قیمت جاری از محل این دو منبع، 4‌هزار و 112میلیارد دلار منابع در اختیار سیاستگذاران قرار گرفته تا اهداف توسعه را محقق کنند. به‌عنوان یک نمونه که نشان دهد مشکل کشور نداشتن منابع نیست، می‌توان به این نکته اشاره کرد که براساس داده‌های رسمی ترازنامه انرژی وزارت نیرو از سال 1380 تا 1396، ارزش بنزینی که در ایران مصرف شده، معادل 199میلیارد دلار بوده است.

همچنین از سال 1367 تا سال 1396 ارزش گازوئیل مصرفی، حدود 318میلیارد دلار بوده است. به عبارتی، در مجموع در سال‌های گفته‌شده، حجم حیرت‌انگیز 517میلیارد دلار منابع فقط صرف مصرف تنها دو فرآورده نفتی شده که تنها یکی از نتایج آن آلایندگی بوده است، حال آنکه مدیران دولتی حتی یک‌سنت در طراحی و تولید موتور بنزینی یا موتور دیزلی سرمایه‌گذاری نکرده اند.

از سال 1344 تا پایان سال 1399در بودجه‌های عمرانی به قیمت‌های جاری معادل 529‌هزار و 273میلیارد تومان و چنانچه با تورم زدایی به قیمت ثابت 1399 محاسبه شود، مبلغ 6میلیون و 187‌هزار و 29میلیارد تومان هزینه شده است، اما آیا به میزان این حجم تخصیص منابع دستاورد‌ها قابل مشاهده و لمس است؟ در همین بازه زمانی، در هزینه‌های جاری کشور، حدود 2میلیون و 536‌هزار و 273میلیارد تومان مصرف شده که اگر با تورم زدایی به قیمت ثابت 1399محاسبه شود، معادل حدود 18میلیون و 205‌هزار و 165میلیارد تومان صرف نظام بوروکراسی شده است.

مروری بر شاخص‌های اقتصادی، ارزیابی‌های پیش گفته را بهتر نشان می‌دهد. به‌منظور ارزیابی وضعیت، از شاخص‌های گوناگونی می‌توان بهره گرفت، اما این گزارش، فقط به شاخص‌های کلی وضعیت رشد اقتصادی، تورم و قوم گرایی و منطقه گرایی رشد نابرابری ها، بی عدالتی‌ها و رشد محرومیت‌ها اشاره دارد. وضعیت نامناسب شاخص‌های بالا در ایران که بیانگر ناکامی در تحقق توسعه سریع و پایدار بوده درحالی به دست آمده که در دوره یادشده، میزان قابل‌توجهی از منابع ارزی و ریالی در اختیار برنامه ریزان قرار داشته تا توسعه را از طریق آن محقق کنند.

از سال 1327 تاکنون یعنی طی 6برنامه عمرانی پیش از انقلاب و 6برنامه توسعه پس از انقلاب، منابع ارزی کالایی نیز در اختیار کشور بوده است. بخشی از منابع ارزی حاصل از صادرات مستقیم نفت و گاز و بخش دیگری منابع انرژی‌ای است که در داخل مصرف شده و اگر کشور از این منابع برخوردار نبود برای واردات آن‌ها باید منابع ارزی کلانی تخصیص داده می‌شد. جدا از این موارد منابع زیادی نیز به‌عنوان بودجه‌های عمرانی برای ساخت زیرساخت‌ها در کشور هزینه شده است.

درآمد‌های ارزی صادرات حاصل از نفت و گاز کشور طی سال‌های 1399-1338 برابر با یک‌هزار و 608میلیارد دلار بوده که 82‌درصد آن متعلق به دوره 1399-1368 است. اگر جمع صادرات کالا‌های پتروشیمی، کالا‌های غیرنفتی و خدمات نیز به آن افزوده شود به رقم 2‌هزار و 262میلیارد دلار می‌رسد که باز هم 85‌درصد آن متعلق به بازه زمانی سال پایانی جنگ یعنی 1368 تا پایان سال 1399 است. این میزان، ارزی است که به‌طور مستقیم طی این سال‌ها در اختیار کشور قرار گرفته و باید عنوان کرد رقم آن بسیار چشمگیر است؛ اما با این میزان درآمد‌های ارزی، توسعه صنعتی قابل‌قبولی در کشور تجربه نشده است.

شکاف خواسته‌ها و نتایج درعین برخورداری از فراوانی منابع نشان می‌دهد که مشکل کشور در توسعه نیافتگی، فقدان منابع نبوده بلکه فقدان ساختار تصمیم سازی درست در امر توسعه است. با وجود درآمد‌های عظیم ارزی نفتی در کشور حداقل در طول 50سال گذشته، باید گفت که سرمایه کافی برای توسعه وجود داشته، اما این سرمایه به دلیل کم دانشی و وجود ذی‌نفعان آگاه، به توسعه اقتصادی منجر نشده است. ابتدا باید برنامه‌هایی برآمده از دانش نخبگان و متخصصان واقعی طراحی شود، سپس تصمیم‌گیری‌های اقتصادی به اهل فن و علم واگذار شود. به طور یقین باید گفت بدون چنین اصلاحاتی، دستیابی به توسعه اقتصادی کشور سرابی بیش نیست.

نخستین اصل که برنامه باید داشته باشد، محدود کردن نقاط هدف است. نمی‌شود با نشان‌گیری ده‌ها نقطه مختلف، به نتیجه گیری درست و مطلوبی رسید. با وجود این، آنچه در برنامه‌های توسعه ایران به چشم می‌خورد، مشخص کردن تعداد بسیاری اهداف تحت عنوان اولویت است.

دومین اصلی که برنامه باید داشته باشد، تعریف دقیق و علمی مفاهیم کلیدی در آن است. برای مثال وقتی به تولید اشاره می‌شود، باید، تعریف درست و مشخصی از مفهوم تولید و مصادیق آن ارائه شده باشد. وقتی چنین تعریفی ارائه نشده باشد، هر فعالیتی می‌تواند خود را به‌عنوان فعالیت تولیدی در این برنامه جانمایی کند که نه‌تن‌ها به تسهیل دستیابی به هدف نهایی کمکی نمی‌کند، بلکه باعث دوری یا شکست در برنامه می‌شود. واژگان پایه‌ای در برنامه‌های توسعه کشور اغلب تعریف نشده اند و اساسا تعریف عملیاتی از آن‌ها وجود ندارد؛ واژه‌هایی مانند عدالت، شایسته سالاری، مردم سالاری، بهره وری، رقابت و دانش بنیان، از این دست هستند.

به نوشته این گزارش بیش از 40سال است که از واژه‌هایی مانند عدالت و شایسته سالاری سخن گفته می‌شود، اما در عمل محقق نمی‌شوند. باید گفت با اجرای چنین روشی که صرفا واژه‌ها برجسته شوند، اما در عمل، شهروندان از آن‌ها بی بهره باشند، توسعه‌ای اتفاق نخواهد افتاد.

سومین اصلی که باید هر برنامه از آن برخوردار باشد، بیان مشخص و دقیق مسیری است که کشور باید به توسعه برسد. وقتی برنامه نویس یا سیاستگذار نمی‌داند توسعه قرار است از چه مسیری حاصل شود، چگونه می‌توان به آن دست یافت؟ طی سال‌های گذشته، اقتصاد ایران با عدم‌تعیین صحیح بخش محوری اقتصاد برای توسعه، مانند آونگ میان بخش‌ها در رفت وآمد بوده است و همان‌طور که امروز ملاحظه می‌شود، از این رفتار نه‌تن‌ها توسعه حاصل نشده، بلکه کشور را دچار آشفتگی‌های بسیار در اقتصاد کرده است.

تجربه جهانی صنایع پیشران

لزوم توجه به بخش‌های پیشران مربوط به اصل اول و تشخیص اولویت ها، مهم‌ترین گام سیاستگذار است. در خصوص بحث انتخاب پیشران نیز منابع مختلفی در دسترس است، اعم از تجربیات کشورها، متون و مبانی نظری اقتصادی و داده‌های آماری که تمام این موارد در یک نقطه همگرا هستند و آن بحث توجه ویژه به بخش ساخت صنعتی است. در یکی از نمونه‌های موفق، مشاهده شده است که نخست برای گسترش صنایع سبک مانند پوشاک تلاش می‌شود؛ به‌تدریج با تغییر اولویت‌ها برنامه‌های توسعه مختلف باید به سمت صنایع خودرو، فولاد و کشتی سازی در برنامه بعد و سپس صنایع نیمه‌هادی و الکترونیک تغییر پیدا کنند.

انتخاب این پیشران‌ها با توجه به آثار سرریزی آن بر بقیه بخش‌های اقتصادی انتخاب شدند. علاوه بر این در این تجربه، صنعت خودرو و ماشین آلات به‌عنوان صنایعی با ارزش افزده متوسط و متوسط رو به بالا و صنایع الکترونیک به عنوان صنعتی با فناوری بالا بیشترین سهم از ارزش افزوده را داشته اند. این سه بخش را می‌توان صنایع هدف و پیشران توسعه و منبع اصلی کسب درآمد‌های ارزی در این کشور‌ها نامید.

در کنار این سه‌بخش هدف، تولید در دو بخش محصولات شیمیایی و فولاد در این کشور‌ها به عنوان تامین خوراک این صنایع مدنظر بوده است. با وجود توجهی که به توسعه این صنایع در ایران در دهه‌های گذشته صورت گرفته، آنچه شکل گرفته، تاسیس منفرد واحد‌های شیمیایی و فولادی بدون درنظر گرفتن جایگاه آن‌ها در زنجیره تولید و تامین صنعتی کشور و صنایع بالادستی آن‌ها بوده است و از همه مهم‌تر، توجه چندانی به سه قید مهم یعنی میزان کمک استقرار این واحد‌ها به گذار از خام‌فروشی، رعایت بهینگی در مقیاس تولید و مکان یابی درست این واحد‌ها صورت نگرفته است. در ایران با اعطای علائم رانتی اشتباه، امروز صنعت کشور به لحاظ سطح فناوری موجود در آن، در مسیر رو به پیشرفتی قرار ندارد.

به لحاظ سهم ارزش‌افزوده، ابتدا صنعت غذا و سپس چهار صنعت مواد و فرآورده‌های شیمیایی، فلزات پایه، کک و فرآورده‌های حاصل از پالایش نفت و سایر فرآورده‌های معدنی غیرفلزی که وابسته به منابع طبیعی هستند، پنج‌صنعت با بیشترین سهم در اقتصاد ایران هستند و مجموع سهم ارزش افزوده آن‌ها از کل ارزش‌افزوده صنعتی در سال 1397 برابر با 64‌درصد است و دوسوم ارزش افزوده صنعتی کشور به این پنج صنعت وابسته است و به غیر از صنعت مواد و محصولات شیمیایی که دارای سطح فناوری متوسط رو به بالاست، صنعت غذا در رده تولیدات با سطح فناوری پایین و سه صنعت فلزات پایه، کک و فرآورده‌های حاصل از پالایش نفت و سایر فرآورده‌های معدنی غیرفلزی در رده تولیدات با سطح فناوری متوسط رو به پایین طبقه بندی می‌شوند و سه صنعت مهم ماشین آلات، خودرو و محصولات الکترونیکی، جزو صنایع با کمترین سهم در ارزش افزوده هستند.

در طول یک‌سده گذشته در بسیاری از دولت‌ها - به جز چند دوره محدود - عموما قوانین و رویه‌های اجرایی ضد تولید عمل کرده است. در ایران علاوه بر سطح پایین دانش کاربردی و عقب‌ماندگی از فنون و علوم پیشرفته، قوم‌گرایی و منطقه گرایی تصمیم‌گیران اقتصادی، به بی عدالتی در توزیع همین صنایع با سطوح پایین فناوری نیز منجر شد.

در تجربه ایران باید گفت ذی‌نفعان حاضر در حلقه تصمیم‌گیران کشور، به علت منافع بسیار کلان اقتصادی که از خام‌فروشی و در نتیجه عدم‌توسعه صنعتی کشور می‌برند، امکان ورود متخصصان و نخبگان واقعی در حلقه تصمیم‌گیران و برنامه ریزان اقتصادی را نمی‌دهند و همین موضوع امروز فضای عمومی توسعه اقتصاد کشور را دچار چالش‌های فراوان کرده است. کشور دارای سرمایه است، اما این سرمایه به علت عدم‌تشکیل نرم افزار‌های توسعه، به بحران سرمایه‌گذاری و عدم‌توسعه صنعتی انجامیده و فعالیت‌های نامولد و دلالی، کانون جولانگاه سرمایه‌های کشور شده است.

در سال‌های اخیر، شاهد میل همین سرمایه به خروج هستیم، حتی علاه بر خروج سرمایه، به علت عملکرد بسیار بد و ضعیف تصمیم‌گیری و اجرا، نیروی کار زبده، متخصص و نخبه نیز در حال خروج از کشور است. به عبارت دیگر باید گفت، کشوری که نتواند در زمینه سرمایه‌های نرم افزاری توسعه خود درست عمل کند، در نهایت شاهد فرار و خروج سرمایه‌های سخت‌افزاری و مواد خام توسعه خود خواهد بود و اینجاست که به‌شدت توان توسعه اقتصادی و صنعتی خود را از دست خواهد داد. برای حل مشکل کم دانشی در مسیر توسعه، باید شرایطی را فراهم کرد که نخبگان و کارشناسان بتوانند در فرآیند برنامه ریزی مشارکت و مشکلات آن را حل کنند.

این فرآیند در تلفیق با نهاد فراقوه‌ای می‌تواند به بهبود توسعه کمک کند. بخش خصوصی در تهیه و اجرای برنامه‌ها باید مشارکت داشته باشد.

به‌منظور توسعه اقتصادی در کشور تعادل و تناسب بین نقش دولت و بخش خصوصی ضرورت دارد. تجربه کشور‌های نوظهور جملگی بیانگر آن است که در این کشورها، بخش‌های دولتی و خصوصی مکمل هم بوده‌اند. همچنین برای غلبه بر مشکل کارشکنی ذی‌نفعان دارای منافع مغایر توسعه، اصلاح نهادی پیشنهاد می‌شود. برنامه ریزی توسعه هنگامی از روزمرگی رها خواهد شد که نهادی فراقوه‌ای مسوول برنامه ریزی توسعه و اجرای آن شود؛ نهادی که از نوسانات کوتاه مدت و جابه جایی‌های دولت‌ها و مجالس کشور جدا باشد و قادر به اتخاذ تصمیم‌های بلندمدت شود.

در حال حاضر متاسفانه تهیه و تصویب برنامه، هدف محسوب می‌شود و پس از تصویب قانون برنامه و ابلاغ آن، فرآیند خاتمه یافته محسوب شده و دستگاه‌های اجرایی اقدامات روزمره خود را در پوشش و به اسم برنامه همچنان ادامه می‌دهند.

بازار مسکن درباره حال و روز اقتصاد ایران چه می‌گوید؟

ترامپ، بنکمن فراید و ماسک؛ هیولاهای سرمایه‌داری