اهداف رویایی برنامه هفتم

برنامه هفتم توسعه در سال1403 برای اجرا ابلاغ شد. در این قانون نقشه راهی برای عملکرد ساختارهای سیاستگذاری اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در سال‌های 1403 تا 1407 مطرح شده است. فصل نخست این برنامه به موضوع رشد اقتصادی اختصاص دارد؛ مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در یک گزارش، به بررسی عملکرد رشد اقتصادی کشور تا پایان شهریور1404 در چارچوب این برنامه می‌پردازد. بررسی‌ها نشان می‌دهد شکاف عمیقی میان اهداف برنامه (رشد اقتصادی 8درصد و سهم 35درصدی بهره‌وری) و عملکرد واقعی وجود دارد. در این خصوص عوامل موثری چون ناترازی انرژی، تحریم‌ها، خروج سرمایه، تورم بالا و قیمت‌گذاری دستوری از مهم‌ترین موانع تحقق اهداف بوده‌اند.

همچنین در بخش تجهیز منابع مالی و اجرای الزامات رشد 8درصدی، عملکرد دستگاه‌های اجرایی با تاخیر و ابهامات جدی در نسبت منابع مصوب با سرمایه‌گذاری واقعی همراه بوده است. گزارش دیگری در رابطه با ارزیابی عملکرد برنامه هفتم توسعه در مورد تورم و نرخ ارز نیز نشان می‌دهد سیاستگذاری مورد نیاز برای کنترل تورم و رشد نقدینگی به میزان هدف‌گذاری‌شده موفقیت‌آمیز نبوده است و میزان عدم بازگشت نرخ ارز در سال1403 حدود 20‌میلیارد دلار بوده است. همچنین هدف‌گذاری‌ها برای میزان ارز تخصیص داده‌شده در سامانه ارز تجاری رسیدن این متغیر به کمتر از 20‌میلیارد دلار بوده است؛ درحالی‌که در سال1403 این میزان حدود 65‌میلیارد دلار بوده است.

 عملکرد رشد اقتصادی

برنامه هفتم توسعه جمهوری اسلامی ایران با هدف دستیابی به رشد اقتصادی 8درصدی در دوره پنج‌ساله 1403 تا 1407 تدوین شد؛ رشدی که قرار بود از ترکیب افزایش سرمایه‌گذاری، بهبود بهره‌وری و توسعه نیروی کار حاصل شود. برآورد اولیه سهم هر یک از این عوامل را به‌ترتیب 3.3درصد برای سرمایه‌گذاری، 2.8درصد برای بهره‌وری و 1.9درصد برای نیروی کار تعیین کرده بود. با این حال، عملکرد واقعی سال نخست نشان داد اقتصاد ایران از تحقق این اهداف فاصله‌ای چشم‌گیر دارد. طبق آمار رسمی مرکز آمار ایران، رشد اقتصادی سال1403 حدود 3.1درصد بوده است. تخمین‌های مرکز پژوهش‌ها در رابطه با رشد نیمه نخست1404 نسبت به مدت مشابه سال قبل برابر منفی 0.3درصد بوده است. بخش عمده همین رشد ناچیز نیز از محل افزایش موقتی صادرات نفت حاصل شده و در بخش‌های غیرنفتی، کشاورزی و خدمات، رشد تا حدود زیادی متوقف یا منفی بوده است.

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش ارزیابی خود، دلایل این ناکامی را مجموعه‌ای از عوامل ساختاری و مدیریتی می‌داند؛ ناترازی شدید در بخش انرژی، عدم اصلاح قیمت حامل‌های انرژی، ضعف در جذب سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی، خروج سرمایه، بی‌ثباتی ارزی و تورم مزمن مهم‌ترین عوامل بروز این وضعیت محسوب می‌شوند. تحریم‌های مالی، سیاستگذاری دستوری در قیمت‌گذاری، افزایش ریسک تولید و نبود هماهنگی نهادی در اجرای آیین‌نامه‌ها نیز به این وضعیت دامن زده‌اند. در واقع، اقتصاد ایران در سال نخست اجرای برنامه هفتم با کمبود منابع، بی‌ثباتی تصمیمات و ضعف مدیریتی مواجه بوده است.

در حوزه تدوین اسناد اجرایی، تنها 25درصد از اسناد مرتبط با فصل رشد اقتصادی از نظر کیفیت و انطباق با قوانین برنامه قابل قبول ارزیابی شده‌اند و 75درصد نیازمند اصلاح جدی‌اند. بخش قابل‌توجهی از این اسناد با تاخیر تدوین یا اجرا شده و تقسیم کار نهادی میان دستگاه‌ها نامتوازن بوده است. به همین دلیل نقشه راه اجرایی برنامه کارآیی لازم را نداشته و تحقق اهداف آن را دشوار کرده است. از نظر میزان اجرای احکام قانونی نیز عملکرد ضعیف بوده است. تنها 18درصد از احکام به‌طور کامل و 15درصد به‌صورت نسبی اجرا شده، درحالی‌که بیش از نیمی از احکام اصلا عملیاتی نشده‌اند. عوامل اصلی این وضعیت شامل ضعف اراده مدیریتی (41 درصد)، نیاز به آیین‌نامه‌های تکمیلی (19 درصد)، تاخیر در زمان‌بندی (26 درصد) و کمبود منابع مالی عنوان شده است. تعدد نهادهای تصمیم‌گیر و تداخل وظایف اجرایی نیز مانعی مهم در مسیر اجرای موثر قانون بوده است.

در زمینه تحقق اهداف کمی برنامه، آمارها نشان می‌دهد که رشد اقتصادی، بهره‌وری و اشتغال همگی پایین‌تر از پیش‌بینی‌ها هستند. در سال1403 رشد اقتصادی 3.1درصد، رشد بهره‌وری 1.9درصد و اشتغال خالص تنها 298هزار نفر در برابر هدف یک‌میلیون نفر بوده است. رشد سرمایه‌گذاری منفی و رشد بخش‌های صنعت، کشاورزی و سایر خدمات نیز به‌ترتیب 1.6، 3.2 و 2.4درصد گزارش شده است. این داده‌ها بیانگر رکود نسبی در ظرفیت‌های تولیدی کشور و خاموش شدن موتور رشد اقتصادی‌اند. در حوزه تامین منابع مالی، برنامه دولت را موظف کرده بود سالانه حدود 8هزار همت منابع از مسیرهای مختلف تامین کند تا رشد هدف‌گذاری‌شده محقق شود.

اما در عمل تنها 2.7هزار همت (حدود 33 درصد هدف) تحقق یافت که عمدتا از محل انتشار اوراق بدهی و فروش دارایی‌های دولتی تامین شده و سرمایه‌گذاری خارجی در این میان نقش بسیار ناچیزی داشته است. کسری منابع مالی رشد اقتصادی در نتیجه حدود 5.3هزار هزار‌میلیارد تومان برآورد می‌شود. ریشه این ناکامی در ضعف بازار سرمایه برای تامین منابع، ریسک بالای اقتصادی برای سرمایه‌گذاران خارجی، اختلاف آماری میان بانک مرکزی و مرکز آمار درباره تشکیل سرمایه و خوش‌بینی بیش از حد در برآوردهای رسمی است. این اختلافات آمار و داده‌ها، شفافیت و قابلیت ارزیابی واقع‌بینانه برنامه را کاهش داده‌اند. در بخش بهبود محیط کسب‌وکار (ماده 4 برنامه)، دولت موظف بود با اصلاح نظام مالیاتی، بیمه‌ای، گمرکی و قضایی شرایط فعالیت اقتصادی را تسهیل کند؛ اما اجرای این اصلاحات کند و ناقص بوده است.

بسیاری از اقدامات در سطح آیین‌نامه باقی مانده و اثر ملموسی بر فضای کسب‌وکار نداشته‌اند. گمرک همچنان پیچیده و زمان‌بر است، سامانه‌های مالیاتی و بیمه‌ای یکپارچه نشده‌اند و شفافیت قضایی به‌طور کامل محقق نشده است. سیاست‌های ارزی و صادراتی نیز به‌دلیل ناهماهنگی نهادی تاثیر محدودی داشته‌اند و حمایت از صادرات بیشتر جنبه شعاری داشته است. رشد اقتصادی ایران طی دهه1390 تا 1403 عمدتا نوسانی و وابسته به درآمدهای نفتی بوده است؛ در سال‌هایی با صادرات بالای نفت رشد مثبت ثبت شده و در سایر سال‌ها رشد نزدیک به صفر یا منفی بوده است. میانگین رشد اقتصادی کمتر از 2درصد و رشد بدون نفت کمتر از یک‌درصد بوده است. این الگو نشان می‌دهد ساختار اقتصاد ایران هنوز متکی به منابع خام و فاقد پایه‌های بهره‌وری و سرمایه‌گذاری مولد است.

 ارزیابی وضعیت شبکه بانکی و نرخ ارز

در بخش دوم ارزیابی، گزارش به عملکرد نظام بانکی و سیاست‌های پولی و ارزی می‌پردازد. سه هدف اصلی برنامه در این بخش شامل تقویت سرمایه بانک‌ها تا حداقل کفایت سرمایه 8درصد، پاک‌سازی ترازنامه و افشای کامل دارایی‌ها و اعمال انضباط پولی از طریق ممنوعیت اضافه‌برداشت از بانک مرکزی بوده است. با این حال، اصلاحات بانکی به کندی پیش رفته و نظام بانکی همچنان با ناترازی عمیق و دارایی‌های غیرمولد روبه‌رو است. بانک مرکزی برای جلوگیری از ورشکستگی بانک‌های ناتراز مجبور به تامین نقدینگی از طریق خطوط اعتباری و اضافه‌برداشت شده که خود عامل تشدید تورم است. نسبت کفایت سرمایه بانک‌ها حدود 3.5درصد برآورد شده که کمتر از نصف حداقل استاندارد است و سامانه ثبت دارایی‌ها نیز هنوز کامل فعال نشده است.

در مجموع، تنها 50درصد از اهداف کمی فصل بانکی برنامه تحقق یافته است؛ 17درصد احکام کاملا اجرا، 14درصد بیش از نیمه، 28درصد به‌صورت جزئی و 41درصد اصلا اجرا نشده است. ضعف اراده مدیریتی، تاخیر در زمان‌بندی، کمبود منابع و نیاز به آیین‌نامه‌های تکمیلی از عوامل اصلی این وضعیت هستند. ناترازی بانکی نه‌تنها مانع اجرای سیاست پولی است، بلکه خود منبع تورم مزمن محسوب می‌شود. رشد 25درصدی نقدینگی در سال1403 عمدتا ناشی از خلق پول بانکی بوده است. ارتباط متقابل ناترازی بانک‌ها و کسری بودجه دولت، موجب رشد پایه پولی و تورم ساختاری شده، زیرا دولت برای جبران کسری بودجه به استقراض از شبکه بانکی متوسل می‌شود. در سیاست ارزی نیز رویکرد تثبیت نرخ اسمی ارز بدون توجه به واقعیت‌های تورمی شکست خورده است.

گزارش توصیه می‌کند با پذیرش نرخ تعادلی و حذف ارز ترجیحی، نظام ارزی تک‌نرخی و واقع‌گرایانه جایگزین تثبیت دستوری شود تا از فرسایش ذخایر ارزی جلوگیری شود. بررسی‌ها نشان می‌دهد میزان عدم بازگشت نرخ ارز در سال1403 حدود 20‌میلیارد دلار بوده است. همچنین هدف‌گذاری‌ها برای میزان ارز تخصیص داده شده در سامانه ارز تجاری رسیدن این متغیر به کمتر از 20‌میلیارد دلار بوده است؛ درحالی‌که در سال1403 این میزان حدود 65‌میلیارد دلار بوده است.

گزارش چهار ابرچالش اصلی اقتصاد ایران را شناسایی می‌کند: ناترازی عمیق نظام بانکی، رشد نقدینگی ناشی از خلق پول، وابستگی بودجه به بانک‌ها و بانک مرکزی و سیاست‌های ارزی غیرواقع‌گرایانه. برای مقابله با این چالش‌ها، راهکارهایی چون اصلاح ساختار بانکی، کنترل نقدینگی و تورم، انضباط مالی دولت، طراحی نظام گزیر بانکی برای توزیع زیان و هماهنگی نهادی میان دولت، بانک مرکزی و مجلس پیشنهاد شده است. مرکز پژوهش‌ها تاکید دارد که اهداف کلیدی اصلاح نظام بانکی و مهار تورم در نیمه نخست اجرای برنامه هفتم محقق نشده است و بدون اصلاحات بنیادی، چشم‌انداز رشد پایدار و ثبات اقتصادی دور از دسترس خواهد بود. به باور این نهاد، تحقق رشد پایدار و مردمی‌سازی واقعی اقتصاد تنها با تصمیمات سخت، شفافیت در سیاستگذاری، هماهنگی نهادی و انضباط مالی ممکن است؛ در غیر این صورت، اهداف کلان برنامه هفتم صرفا در سطح اسناد باقی خواهند ماند و فاصله میان برنامه و واقعیت اقتصادی کشور ادامه خواهد یافت.