قانونی که در پی هدف نرفت!

اگرچه در قانون هدفمندسازی یارانه ها افزایش قیمت فروش انواع حامل های انرژی منبع تامین بودجه برای پرداخت یارانه ها بود، اما در عین حال اشارات موجود در متن این قانون به افزایش بهره وری، راندمان و کاهش ضایعات، اهداف دولت از هدفمندسازی مبنی‌بر بهبود ساختار خدمات رسانی در حوزه انرژی را نمایان می سازد. هرچند تاکید تبصره 2 بند «ج» ماده «یک» این قانون بر تغییر قیمت حامل های انرژی طی سال‌های آتی براساس قیمت ارز منظورشده در بودجه سالانه، دغدغه سیاستگذار از ناکارآمدی سیاست‌های اقتصادی را به‌وضوح بیان می کرد.

محمدمهدی مفتح، سخنگوی کمیسیون برنامه و بودجه مجالس دهم و یازدهم، با وجود برخی اظهارنظرها در مورد قانون هدفمندی یارانه ها و از آن جمله اینکه اشاره کرده بود «بررسی روند اجرای قانون در سال‌های 1390 لغایت 1395 نشان می‌دهد با وجود اینکه در قانون هدفمندکردن یارانه‌ها نحوه کسب منابع و محل مصرف آن پیش‌بینی شده، اما هر ساله با تصویب قوانین بودجه سنواتی در عمل نحوه توزیع منابع حاصل و نسبت‌های اولیه قانون هدفمندی به فراموشی سپرده شده است»، اما در هیچ یک از دوره ها شاهد ارائه طرحی از سوی وی یا دیگر اعضای کمیسیون برای اصلاح فرآیندهای قانون هدفمندسازی یارانه ها نبوده ایم. به همین ترتیب در گزارش‌های تفریغ بودجه سنوات مختلف به‌طور مداوم شاهد فاصله گرفتن عملکرد اجرای بودجه در حوزه هدفمندسازی با ارقام مصوب در هر سال هستیم و این وضع در مورد عملکرد بودجه های سنواتی با قانون هدفمندسازی مصوب سال 1388 شکاف بیشتری را گوشزد می‌کند.

بررسی تفریغ بودجه سنوات مختلف از همان ابتدا نشان دهنده انحراف از قانونی است که اهداف هدفمندی و حمایت از طبقات کم برخوردار را تحت حمایت قرار می داد. به عنوان نمونه موارد زیر بخشی از عملکرد اجرای این قانون است:

• در سال 1391، از 6همت مصوب برای کاهش سهم هزینه های سلامت مردم و 2همت برای حمایت از بیکاران که در جزءهای 3 و 4 بند 45 قانون بودجه 1391 تعیین شده بود، مبلغی تخصیص داده نشد. 
• در سال بعد نیز برای هزینه سلامت در جزء 3 بند 81 قانون بودجه 1392 کل کشور 5همت در نظر گرفته شده بود که مجددا سهمی به سلامت نرسید. همچنین عملکرد جزء 2 بند 81 که بهینه سازی مصرف و بهره وری انرژی، توسعه حمل‌ونقل عمومی، حمایت از تولید نان صنعتی و توسعه صادرات غیر نفتی را با پرداخت 4همت در نظر داشت، تنها 18میلیارد تومان به این جزء تخصیص داده شد تا در سال‌های بعد شاهد اثرات مخرب هدفمندی بی هدف بر اقتصاد کشور و تبعات گسترش فقر و بیماری و بیکاری بر اقتصاد ملی و به‌ویژه طبقات کم برخوردار باشیم. 
• اوج سیاستگذاری دولت در بودجه سال 1396 قابل مشاهده است که در بند «ب» تبصره 14 قانون بودجه این سال پیش‌بینی شده بود، با این مضمون که در هر شهری که حداقل 500نفر از مردم، خیرخواهانه نسبت به اهدای یارانه خود اقدام کنند، براساس آیین نامه تهیه‌شده توسط سازمان هدفمندی یارانه ها گروه‌های مردمی در هر شهر می توانند وجوه مربوطه را در زیرساخت های عمومی و فعالیت در حوزه های علمی، آموزشی، کارآفرینی و... در منطقه خود، هزینه کنند. اما در نهایت فقط در سه‌شهر تهران، اهواز و خرم آباد، آن هم تنها در حوزه اشتغال‌زایی، تعداد متقاضیان بین 10 تا 14نفر بود و در سایر شهرهای کشور متقاضیان هر حوزه عددی یک‌رقمی بود! برحسب دیدگاه های جامعه شناسان، این امر نشانگر شکاف عمیق بین دولت - ملت بود تا جایی که حتی در سطح یک منطقه، مسوولان دولتی حاضر به حمایت از حکمی نبودند که برای توده مردم تدوین و تصویب کرده بودند.
• از سال 1400 در قانون بودجه کل کشور، جهت گیری چنان تغییر یافت که سازمان هدفمندی یارانه ها تا حدودی از آزادی عمل بیشتری برخوردار بود؛ به طوری که پس از واریز دریافتی های مندرج در تبصره 14 قانون هدفمند کردن یارانه ها به حساب این سازمان که از محل فروش آب و برق، حق بیمه مشترکان گاز طبیعی، عوارض گازرسانی و همچنین دریافتی حاصل از اجرای ماده 65 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) که درآمد تکلیفی دولت از محل دریافت عوارض 10درصدی از مشترکان گاز (به‌استثنای خوراک پتروشیمی ها) است، نیازی به ابلاغ و تخصیص از سوی سازمان برنامه و بودجه کشور نبوده و سازمان هدفمندسازی یارانه ها می تواند راسا نسبت به پرداخت مصارف مربوطه و بند «الف» تبصره 18 و ردیف مربوط به محرومیت زدایی اقدام کند. 
• از سال 1401 مصارف هدفمندی مجددا به سمت پرداخت های غیر هدفمند تعدیل شد، به طوری که سهم یارانه های نقدی از 42.8همت در سال 1399 به 315همت در سال 1402 رسید که بیش از هفت‌برابر شدن یارانه های نقدی را نشان می‌دهد. این در حالی است که در تمام سال‌های اجرای این قانون، بخش هایی که همواره مورد غفلت بوده اند، شامل بهداشت و درمان، اشتغال و اصلاح ساختار تولید و بهینه سازی انرژی است و این همان بخش هایی است که امروزه بیشترین صدمات را از ناحیه اجرای قانون هدفمندسازی یارانه ها متحمل شده است.

کنکاش بیشتر در گزارش‌های تفریغ بودجه سالانه و بررسی دستاوردهایی که از زمان اجرای قانون هدفمندسازی یارانه ها در سال 1388 بر اقتصاد کشور و خانوارهای طبقات و گروه های مختلف اجتماعی عارض شده است، هرچند به دلیل همزمانی اجرای این برنامه با سایر اقدامات سیاستی دولت که بر وضعیت رفاهی و معیشتی اقشار گوناگون جامعه دارای تاثیر است نیازمند بررسی دقیق اقتصادی است، ولی از آنجا که افزون بر گسترش بیمه های اجتماعی و خدمات درمانی برای گروه های مختلف درآمدی مردم، کمک به تامین بخشی از هزینه‌های مسکن، تحصیل و ازدواج جوانان برای گروه‌های هدف، کمک به تامین مسکن جوانان برتر، توانمندسازی اقتصادی زنان سرپرست خانوار، کمک به اشتغال جوانان و گسترش خدمات مالی خرد برای گروه‌های هدف، تغذیه زنان باردار و کودکان زیر شش‌سال از دیگر اهداف مورد توجه عملیاتی شدن این قانون بوده است، بی تردید جز تغییراتی که در حوزه قیمت‌گذاری فرآورده های انرژی شاهد بوده ایم، شاید دستاوردها چندان قابل دفاع نباشند.

چگونگی هدفمند‌سازی نظام حمایت 

اگرچه در طول سال‌های دهه 1390 به بعد همواره در قانون بودجه بر حذف یارانه سه‌دهک برخوردار تاکید می‌شود، اما از آنجا که از مجموع وجوه مربوط به هدفمندسازی یارانه ها، سهم اعتبارات غیر هدفمند بیش از 80‌درصد است، می توان به‌طور قاطع گفت حتی با فرض وجود اراده برای اصلاح طرح هدفمندسازی، قدرت اثربخشی موانع بیش از توان نهادهای برنامه ریزی و سیاستگذاری است؛ به طوری که همچنان در بودجه سال‌جاری از مجموع اعتبارات نظام حمایتی بالغ بر 30 تا 35‌درصد سهم پرداخت مستقیم به مردم است و همچنان شاهدیم که با قطع یارانه دهک های برخوردار مخالفت شده و مانع از اجرای این طرح توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به عنوان متولی یارانه ها می شوند. تنها اقدامی که وزارت مذکور توانسته است در 9ماه عمر دولت چهاردهم انجام دهد، قطع یارانه 450‌هزار نفر از افرادی بوده که طی سنوات گذشته از کشور مهاجرت کرده اند.

در شرایطی که از بین 85میلیون جمعیت کشور بالغ بر 80میلیون نفر از اعتبارات حمایتی بهره مند هستند، آیا با تداوم شرایط یک‌دهه اخیر، دستیابی به اهداف و هدفمند کردن نظام حمایتی با توفیق همراه خواهد بود؟ در غیر‌این صورت، چگونه می توان نسبت به اصلاح نظام یارانه ای اهتمام ورزید؟

در حالی که وزارت تعاون مسوول دهک بندی، ارزیابی و قطع و وصل یارانه هاست و سازمان هدفمندی صرفا عملیات واریز یارانه ها بر مبنای داده های وزارت تعاون را بر عهده دارد، امیدی به اصلاح ساختار یارانه ها وجود ندارد؛ مگر آنکه وفاق مورد نظر دولت چهاردهم در حوزه یارانه ها از سوی کل حاکمیت حمایت شود. با اجرای قریب به 15سال قانون هدفمندی به صورتی که اشاره شد، یگانه راه خروج از وضعیت کنونی، الزام دستگاه‌های مسوول در اجرای قاطعانه قانون و توجه به حمایت از تولید، توجه کافی به وضعیت بهره وری و بهینگی در حوزه انرژی، شرایط نگران کننده وضعیت بهداشتی از طریق تحدید سلامت جامعه است. این موارد در قانون هدفمندسازی یارانه ها به‌درستی گنجانده شده است، ولی به دلیل اثرات پوپولیستی پرداخت های نقدی یارانه ها غالبا دولت ها - فارغ از مواضع سیاسی‌شان - به آن بخش تمایل بیشتری نشان می‌دهند و این موضوعی است که در گزارش‌های تقریغ سالانه بودجه به عینه قابل مشاهده است.

* کارشناس سازمان برنامه و بودجه