مروری بر اصلاحات نظام بازنشستگی در لایحه برنامه هفتم توسعه
مرور احکام لایحه برنامه هفتم توسعه نمایانگر درک درست واقعیت از سمت دولت در خصوص وضعیت نامطلوب صندوق‌های بازنشستگی است.
وحید برسیاه، پژوهشگر حوزه رفاه و تامین اجتماعی: تقریبا هیچکدام از برنامه‌های توسعه تاکنون چنین ورودی به موضوع صندوق‌های بازنشستگی نداشتند و صرفا احکامی پراکنده و بعضا متناقض را شامل می‌شدند. لکن در لایحه یادشده، سیاست‌گذار کوشش کرده است تا حد امکان به صورت منسجم به این موضوع ورود کند. اختصاص یک فصل مجزا تحت عنوان صندوق‌های بازنشستگی در لایحه موید این کلام است. بدیهی است که نکته مهم‌تر از نحوه و شکل ورود دولت به این موضوع، محتوای فصل مورد اشاره است که در ادامه با جزئیات بیشتر مورد تجزیه و تحلیل قرار خواهد گرفت. لکن بصورت کلی، محور‌هایی که در فصل پیش‌گفته لحاظ شده است، حکایت از دقت کارشناسی در فهم ریشه‌های وضعیت موجود صندوق‌های بازنشستگی دارد. هر چند محتوای احکام به گونه‌ای تنظیم شده است که بعضا دقت کارشناسی لازم را نداشته‌اند و یا دارای ابهامات جدی هستند. در هر حال پذیرش وضعیت نامطلوب صندوق‌های بازنشستگی توسط دولت و داشتن اراده جدی برای کم کردن دامنه مشکلات آن را باید به فال نیک گرفت. همانطور که در سطور پیشین ذکر شد، لایحه برنامه هفتم توسعه عزم خود را جزم کرده است تا شروعی بر اصلاحات در نظام بازنشستگی باشد. در خصوص اصل موضوع اصلاحات در نظام بازنشستگی و ضرورت آن، اختلافات کارشناسی اندک است و تقریبا اتفاق‌نظر وجود دارد. لکن در مورد نحوه و نوع ورود به اصلاحات، درجه اختلاف بالا است. عده‌ای از کارشناسان معتقدند که برنامه توسعه محل مناسبی برای شروع اصلاحات نیست و اصلاحات نظام بازنشستگی با توجه به داشتن ماهیت دائمی، می‌بایست از کانال درست آن پیگیری شود. به عبارت دیگر آن‌ها بیان می‌کنند که اصلاحات یادشده می‌بایست طی یک لایحه و در نتیجه یک کار کارشناسی منسجم، پیشنهاد شود. از سوی دیگر به باور برخی از کارشناسان، تجربه سیاست‌گذاری در ایران نشان می‌دهد که در خصوص موضوعاتی که دارای درد و رنج برای جامعه هستند و مصداق بارز چشیدن یک داروی تلخ برای آن‌ها است، تدوین لایحه تقریبا بی‌فایده است چراکه با ورود به فرآیند طولانی تصویب که مورد نظر طیف دیگری از کارشناسان است، نهایتا به دلایلی از جمله مقاومت‌های اجتماعی منجر به بی‌عملی و عقب‌نشینی خواهد شد و به سرانجام نخواهد رسید؛ لذا لایحه برنامه هفتم علاوه بر اینکه فرآیند تصویب کوتاه‌تری دارد، می‌تواند دارای ضمانت اجرای بالاتری هم باشد و با توجه به اینکه عموما اهداف برنامه توسعه در لوایح بودجه سنواتی نیز پیگیری می‌شوند، ضمانت اجرای یادشده دوچندان نیز می‌شود. می‌توان گفت از نظرگاه دسته دوم کارشناسان، مسیری ارزش پیمودن دارد که ناظر به تحقق باشد و به جای عرضه کامل یک بسته تقنینی، آن بخشی از بسته عرضه شود که با واقعیت فرآیند قانون‌گذاری همخوانی و تطابق بیشتری دارد؛ لذا به اعتقاد آن‌ها مسیر اول (تدوین لایحه‌ای مجزا برای اصلاحات)، علاوه بر اینکه نقطه شروع مناسبی نیست، بیش از حد آرمانی و احتمال تصویب آن نیز پایین است. حتی در صورت تصویب ممکن است به سرنوشت بسیاری از قوانین دائمی غیرفعال دیگر دچار شود. از منظر کارشناسان دسته دوم، اتفاقا یکی از ظرفیت‌های لایحه برنامه، فعال کردن برخی از مواد غیرفعال قوانین دائمی است. یکی از این قوانین دائمی که با استناد به آن می‌توان اصلاحات بازنشستگی را شروع کرد، قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی مصوب سال 1383 است؛ لذا به اعتقاد آن‌ها پیگیری امری که به واقعیت نزدیکتر است و اذهان عمومی را کمتر درگیر می‌کند، منطقی‌تر جلوه می‌نمایاند. با عنایت به موارد مطروحه، در مجموع با توجه به اینکه تدوین لایحه در خصوص اصلاحات نظام بازنشستگی سال‌های متمادی معطل مانده است و دولت نیز به اراده خود به این موضوع ورود کرده، فرصت لایحه برنامه توسعه هفتم برای شروع اصلاحات، ظرفیت مناسبی ایجاد کرده است؛ لذا به طور کلی نوشته حاضر از رویکرد دولت حمایت می‌کند لکن در متن مواد مربوط به صندوق‌های بازنشستگی، مواردی وجود دارد که یا ابهام دارند و یا به لحاظ کارشناسی با دقت خوبی تدوین نشده‌اند. در هر حال در ادامه به اختصار به تجزیه و تحلیل مهمترین بند‌ها و مواد مربوط به نظام بازنشستگی پرداخته و پیشنهاداتی نیز ارائه شده است.
یکی از مهمترین اصلاحات پارامتریک (سنجه‌ای)، اصلاح سن و سابقه بازنشستگی است. در لایحه دو اصلاح در این رابطه ارائه شده است: یکی افزایش سنوات در طول برنامه به ازای هر سال 4 ماه و دیگری وضع کف سن برای احراز شرایط بازنشستگی (56 سال برای مردان و 53 سال برای زنان). این اصلاحات در خصوص مشاغل سختوزیانآور به صورت متفاوتی پیشنهاد شده است به نحوی که هر سال فعالیت در مشاغل سختوزیانآور، با ضریب 1/3 (حداکثر هفت سال) برای مشمولان قانون اصلاح تبصره (2) الحاقی به ماده (76) قانون تأمین اجتماعی (مصوب 1380) و با ضریب 1/2 (حداکثر پنج سال) برای مشمولان قوانین مربوط به مشاغل سختوزیانآور در دستگاه‌های اجرایی حساب شود. همچنین برای این مشاغل نیز کف سن 50 سال برای مردان و 45 سال برای زنان درنظر گرفته شده است. طبق قاعده و به منظور جلوگیری از مقاومت‌های اجتماعی در برابر اصلاحات در نظام بازنشستگی، وجود دو یا چند اصلاح در یک موضوع، آن هم برای زمانی که به عنوان نقطه شروع اصلاحات از آن یاد می‌شود، نشان از شیب تند اصلاحات در آن موضوع دارد؛ لذا اگر اصلاحاتِ همزمان نیز مدنظر سیاست‌گذار است می‌بایست با شیب کندتری آن را اعمال کند. برای مثال پیشنهاد می‌شود در موضوع افزایش سن و سابقه، در شرایط فعلی از اعمال کف سن، چه در مشاغل عادی و چه در مشاغل سختوزیانآور، خودداری شده و صرفا سن و سابقه به صورت تدریجی در تمامی حالات احراز شرایط بازنشستگی به ازای هر سال در طول برنامه 6 ماه افزایش یابد. به عبارت دیگر بعد از پایان برنامه سن و سابقه به اندازه دو سال و نیم زیاد خواهد شد. اصلاح مهم دیگر مربوط به فرمول محاسبه مستمری بازنشستگی است که سال‌های مبنای مستمری را به‌جای دو سال آخر، پنج سال آخر در نظر می‌گیرد. به عبارت ساده، میزان مستمری برابر است با میانگین حقوق در پنج سال آخر به اضافه «یک‌دوم مجموع درصد افزایش ضریب سالانه حقوق یا دستمزد طی سه سال آخر». نکته اول در خصوص این نوع محاسبه این است که منطق آن مشخص نیست و گویی تنها به منظور تحقق یک نرخ جایگزینی (نسبت اولین مستمری به آخرین حقوق) بالای نود درصدی تعیین شده است. یکی از کارکرد‌های فرمول محاسبه مستمری مناسب، تنظیم رفتار بیمه‌شده است. به عبارت دیگر هرچه سال‌های مبنای مستمری کمتر باشد احتمال ایجاد مفسده از سمت کارفرما یا بیمه‌شده نیز بالاتر است و امکان نامتعارف شدن ناگهانی حقوق بیمه‌شده در این سال‌ها وجود دارد. برای از بین بردن این مفسده، غالبا پیشنهاد اصلاحی، مبنا قرار دادن سنوات باقی‌مانده از دوران اشتغال تا رسیدن به تمام‌شماری به منظور محاسبه مستمری ارائه می‌شود. به دیگر معنا، فرمول محاسبه مستمری برای هر فرد با میزان سال‌هایی که از دوران اشتغال وی باقی‌مانده است، متناسب می‌گردد. بدیهی است برای ورودی‌های جدید و بدون سابقه کار، فرمول محاسبه مستمری به صورت تمام‌شماری می‌شود. شایسته ذکر است که در این فرمول سعی می‌شود برای هر سال اشتغال فرد، ضریبی محاسبه شود که این ضریب برابر با نسبت حقوق و دستمزد فرد به حداقل حقوق یا دستمزد همان سال است، که در نهایت میانگین این ضرایب طی سنوات باقی‌مانده از دوران اشتغال ضربدر حداقل حقوق یا دستمزد زمان برقراری مستمری، میزان مستمری فرد را تعیین خواهد کرد. نکته دوم این است که رویکرد دولت در افزایش سال‌های مبنا از دو سال به پنج سال مثبت ارزیابی می‌شود لکن محتوای ارائه شده برای فرمول مناسب نیست. اصلاح دیگر لایحه مربوط به عدم منظور سابقه دوران تحصیل و ایام کارآموزی (به‌صورت تعهد خدمت یا آموزش بدو خدمت قبل از استخدام یا ماموریت آموزشی حین خدمت) کارمندان دستگاه‌های اجرایی از جمله مشمولان قانون متعهدین خدمت به وزارت آموزش و پرورش، برای بازنشستگی است. به طور متوسط دوره پرداخت مستمری توسط صندوق‌های بازنشستگی در ایران نسبت به دنیا حدود ده سال بیشتر است. به عبارت دیگر سن بازنشستگی در ایران به همین میزان کمتر از سایر کشور‌های دنیا است. علاوه بر اینکه این مسئله موجب افزایش مصارف صندوق‌های بازنشستگی و به هم خوردن تعادل مالی آن‌ها می‌شود، گاهی اوقات تعادل‌های اجتماعی را نیز به هم می‌ریزد. به عنوان مثال معلمانی که از دانشگاه فرهنگیان به جامعه فرهنگیان کشور وارد می‌شوند، اگر از سن هجده سالگی مشغول به تحصیل در دانشگاه فرهنگیان شده باشند، می‌توانند با سی سال سابقه و چهل‌وهشت سال سن بازنشسته شوند. به تجربه ثابت شده است که بازنشسته شدن در این سن به معنای ترک بازار کار نیست و بکارگیری مجدد بازنشستگان برای کارفرمایان بخش خصوصی (مدارس غیرانتفاعی) به دلیل عدم پرداخت حق‌بیمه و عدم اصرار بازنشسته برای دریافت حقوق‌های بالا، بسیار جذاب است؛ لذا معلمان باتجربه و دارای دانش انباشته زیاد که با هزینه بودجه عمومی دولت از چنین قابلیت‌هایی برخوردار شده‌اند، تقدیم بخش خصوصی می‌شوند. ماحصل این سیاست‌گذاری، در نتایج کنکور سراسری بازتاب می‌یابد. طبق آمار، اکثر قبولی‌های زیر هزار کنکور سراسری در مدارس غیرانتفاعی تحصیل کرده‌اند که عمدتاً از دهک‌های بالای درآمدی به حساب می‌آیند؛ لذا سیاست‌گذاری نادرست در خصوص سن بازنشستگی معلمان، بی‌عدالتی در بهره‌مندی از فرصت‌ها برای اقشار مختلف جامعه را در پی خواهد داشت. در اینجا صرفاً به ذکر این مثال بسنده شد، لکن موارد متعدد دیگری نیز وجود دارد که می‌تواند در دستگاه تحلیلی کارشناسان، مورد ارزیابی و نقد قرار گیرد.
از دیگر موارد اصلاحی ساماندهی به معافیت‌های بیمه‌ای بدون کارفرما است (ازجمله مشمولان قانون بیمه‌های اجتماعی قالیبافان، بافندگان فرش و شاغلان صنایع‌دستی شناسه‌دار (کددار) (مصوب 1388)، بند (ض) تبصره (14) قانون بودجه سال 1386 کل کشور و بند (ب) ماده (7) قانون هدفمند کردن یارانه‌ها) که منوط به ارزیابی آزمون وسع شده است. اقدامات حمایتی پیشین دولت‌ها که مبتنی بر حمایت کلی از یک قشر و صنف خاص بوده، رویه‌ای نادرست، هدردهنده منابع و هزینه‌زا برای سازمان تامین اجتماعی و خود دولت است؛ لذا گسترش پوشش چتر بیمه‌ای از طریق اعطای یارانه از سوی دولت، مستلزم عدم تکرار مسیر گذشته و استقرار نظام سنجش و ارزیابی به منظور شناسایی دقیق مشمولان مستحق و کنار گذاشتن افراد دارای تمکن مالی از هر قشر و صنفی است. بند «ز» تبصره 17 قانون بودجه 1401 در راستای برقراری عدالت بیشتر از طریق حذف و کاهش میزان یارانه حق‌بیمه سهم کارفرمایی اعطایی 12 گروه مشاغل بدون کارفرما در قانون بودجه 1401 درج شد که نشان از حرکت در مسیر درست بود لکن این تلاش در قانون بودجه سال 1402 استمرار پیدا نکرد و به نوعی سیاست‌گذار از این مسیر درست عقب‌نشینی کرد؛ لذا رویکرد لایحه در این خصوص منطقی و در مسیر درست ارزیابی می‌شود. لایحه برنامه هفتم توسعه در زمینه صندوق‌های بازنشستگی دارای احکامی است که به‌خوبی محور‌های اصلاحات در نظام بازنشستگی را تشخیص داده و سعی در کاهش ناپایداری مالی صندوق‌های بازنشستگی داشته است. لکن محتوای برخی از این احکام به گونه‌ای است که بعضا یا دارای ابهامات جدی هستند (به عنوان مثال بند «ر» ماده 29) یا در برخی از احکام دارای شیب تند (دو اصلاح همزمان در مشاغل سخت و زیان‌آور) هستند. به علاوه در برخی از احکام نیز دامنه شمول حکم تعیین تکلیف نشده است. با همه این شرایط، در مجموع باید ظرفیت لایحه برنامه هفتم توسعه را برای شروع اصلاحات در نظام بازنشستگی غنیمت شمرد و با همراه‌سازی و اقناع جامعه و کم کردن شیب تند برخی از اصلاحات درج‌شده در بعضی از احکام، راه را برای انجام این امر معطل‌مانده باز کرد؛ لذا با پرهیز از رویکرد‌های ارائه احکام در لوایح مجزا از برنامه (با توجیه داشتن ماهیت دائمی این احکام) که به تجربه ثابت شده است، به دلیل فرسایشی شدن و حساس کردن نابه‌جای جامعه منجر به تشویش اذهان عمومی می‌شود و در عمل لایحه مذکور به تصویب نمی‌رسد، می‌بایست به صورت نرم و منعطف و با اقناع‌سازی و همراه کردن جامعه از طرق مختلف، اصلاحات در نظام بازنشستگی را آغاز کرد.