اصلاحات ضروری در برنامه توسعه هفتم / پروژه‌های ناتمام، تمام می‌شوند؟

با بررسی وضعیت طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای (عمرانی) و اعتبارات آنها در دوران برنامه ششم توسعه، انحراف عملکرد از اهداف تعیین‌شده در قانون برنامه ششم آشکار می‌شود. رسیدن نسبت اعتبارات عمرانی از کل مصارف بودجه عمومی به 23 درصد و افزایش سهم اعتبارات عمرانی استانی از مجموع اعتبارات عمرانی بودجه تا 30 درصد از جمله اهداف محقق‌نشده قانون برنامه ششم توسعه است. از سوی دیگر، افزایش سهم اعتبارات ردیف‌های متفرقه از مجموع بودجه عمرانی کشور، حجم بالای طرح‌های نیمه‌تمام ملی و استانی و رسیدن عمر متوسط طرح‌های عمرانی ملی به بیش از 16سال، این ضرورت را آشکار می‌سازد که در برنامه هفتم توسعه، نیاز جدی به مدیریت طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دولت وجود دارد.

شرط اجرای طرح‌های عمرانی

طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دولت که آن را طرح‌های عمرانی هم می‌نامند، از جهت طول دوره ساخت و بهره‌برداری نیازمند برنامه‌ریزی‌های میان‌مدت یا بلندمدت بوده و از این‌رو توجه به این طرح‌ها در برنامه‌های توسعه کشور اهمیت زیادی دارد. این موضوع در پیشینه برنامه‌ریزی در کشور هم مشاهده می‌شود، تا جایی که از برنامه‌های میان‌مدت پیش از انقلاب با عنوان «برنامه‌های عمرانی» یاد می‌شد. به‌گزارش صمت، در برنامه هفتم از زوایای مختلف به این مسئله پرداخته شده است و در اینجا به بررسی طرح‌های عمرانی بخشی پرداخته می‌شود. از بابت ماهیت میان‌مدت یا بلندمدت طرح‌های عمرانی و همچنین نقش اساسی که در مسیر توسعه اقتصادی دارند، توجه به این طرح و به‌ویژه طرح‌های بزرگ ملی و تجهیز منابع برای پیشبرد آنها در برنامه‌های پنج‌ساله توسعه اهمیت بسیار دارند. بند 9 سیاست‌های کلی برنامه توسعه، مبنی بر اجرای چند طرح بزرگ اقتصادی ملی، پیشران، زیرساختی، روزآمد و مبتنی بر آینده‌نگری، بیانگر همین مسئله است که البته در لایحه برنامه هفتم کمتر به آن توجه شده و به‌جای تمرکز بر طرح‌های کلان و برنامه‌ریزی برای اجرای آنها، به سیاق برنامه‌های توسعه قبلی تبدیل به مجموعه‌ای از احکام و قوانین در حوزه‌های مختلف شده است.

62 هزار پروژه ناتمام

طی سال‌های گذشته، یکی از معضلات اصلی دولت‌ها پروژه‌های نیمه تمام بوده است، پروژه‌هایی که اغلب بدون برنامه و توجیه اقتصادی کلنگ خورده‌، درحال‌حاضر حدود 62 هزار پروژه نیمه‌تمام در کشور داریم که از این میزان 57 تا 58 هزار پروژه استانی و 5 تا 6 هزار پروژه ملی هستند که برای تکمیل این طرح‌ها بیش از 600 هزار میلیارد تومان منابع لازم است. (البته اعداد مختلفی برای پروژه‌های نیمه‌تمام از 70 تا 82 هزار نیز ذکر شده، اما عدد رسمی همین 62 هزار پروژه است.)

سهم بخش عمرانی در بودجه‌های سنواتی همواره کمتر از میزان موردنیاز بوده که آن هم به‌دلیل عدم‌توازن بودجه، به‌صورت کامل تحقق نمی‌یابد و بیشتر به بودجه جاری که سهم عمده آن شامل حقوق و دستمزد می‌شود، پرداخته شده است. بررسی‌ها نیز نشان می‌دهد که طی 10 سال اخیر و از سال 1390 تا سال 1400 هر ساله سهم اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به نسبت کل بودجه کاهش یافته است، به‌طوری‌که این نسبت از 24 درصد در سال 1390 به حدود 11 درصد در سال 1400 رسید، همچنین سهم این بودجه از بودجه 1401 نیز حدود 17 درصد بود. از سوی دیگر، طی سالیان گذشته همواره میزان تحقق بودجه‌های عمرانی نیز ناچیز بوده، به‌گونه‌ای‌که از حدود 60 درصد تجاوز نکرده است.

این موضوع به این معنا است که منابع به‌جای اینکه صرف تولید و سرمایه‌گذاری شود، صرف هزینه‌های جاری می‌شود و دولت نمی‌تواند از منابع خود سود و درآمدی کسب کند، بنابراین می‌توان گفت که تکمیل پروژه‌های نیمه‌تمام عمرانی به یک عملیات غیرممکن برای دولت‌های مختلف مستقر در کشور تبدیل شده؛ به‌شکلی که طبق اعلام دولتی‌ها، عمر متوسط بهره‌برداری از پروژه‌های عمرانی به 17سال افزایش یافته است. بنابراین با پایان عمر دولت‌ها، تعدادی از پروژه‌ها به سال‌های بعد منتقل می‌شوند و معضل تخصیص بودجه عمرانی همچنان ادامه خواهد داشت، البته اولویت‌بندی طرح‌ها مبتنی بر میزان پیشرفت و توجیه‌پذیری و البته استفاده از توان بخش خصوصی در تکمیل طرح‌های عمرانی می‌تواند گامی رو به جلو در این حوزه باشد؛ اما به هر حال باتوجه به حجم انبوه طرح‌های نیمه‌تمام نمی‌توان با اتکا به این روش‌ها امیدی به اتمام طرح‌ها و بیرون آمدن از این معضل قدیمی داشت، بلکه باید منابع جدیدی برای تخصیص بودجه‌های عمرانی تعریف شوند. به‌گفته کارشناسان در کنار عدم‌برنامه‌ریزی دقیق دولت برای تخصیص کامل بودجه، کاهش منابع و جزیره‌ای فکر کردن مسئولان استانی، نمایندگان مجلس و دستگاه‌های اجرایی منجر به معطل ماندن بودجه این بخش شده است.

اصلاحات ضروری در برنامه توسعه

بررسی احکام لایحه برنامه هفتم توسعه، نشان می‌دهد که ضرورت اولویت‌بندی و غربالگری طرح‌های عمرانی به‌خوبی درک شده و احکامی در این رابطه نیز ارائه شده است که نیاز به تقویت دارند. باتوجه به این نکته در گام نخست باید یکی از سازکارهای مدیریت مخارج عمومی، به‌ویژه در حوزه طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، فرآیندهای بازنگری دوره‌ای است که در آن، ضمن ارزیابی میزان پیشرفت و کارآیی مخارج طرح، کیفیت عملکرد دستگاه مجری نیز ارزیابی می‌شود. کیفیت پیشرفت طرح‌ها می‌تواند به مبنایی برای تعیین اولویت تخصیص در اختیار سازمان قرار دهد تا تخصیص سلیقه‌ای یا مبتنی بر چانه‌زنی جای خود را به تخصیص قاعده‌مند اعتبارات عمرانی بدهد. از سوی دیگر، برای جلوگیری از تعریف طرح‌های کم‌اهمیت و مدیریت تعداد طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام، لازم است مرحله تعریف و تصویب طرح‌ها با دقت و حساسیت بیشتری طی شود. ازهمین‌رو لازم است تعریف هر طرح جدید در لوایح بودجه سنواتی، مشروط به ارائه مطالعات توجیهی آن در قالب پیوست بودجه شود. باتوجه به ماهیت بلندمدت موضوع مشارکت عمومی خصوصی و جزییات مهمی که باید در تعیین چارچوب کلی این امر موردتوجه قرار بگیرد، پرداخت آن در قالب قانونی دائمی گزینه مناسب‌تری بوده و شاید قانون برنامه که قانونی موقتی است، نتواند پشتوانه لازم برای شکل‌گیری این قراردادهای بلندمدت را ایجاد کند. با این همه و باتوجه به ارائه احکامی در لایحه برنامه هفتم توسعه، در این حوزه، پیشنهادهایی به‌منظور اصلاح برخی جزییات آن ارائه می‌شود. در ابتدا باید توجه داشت که قراردادهای مشارکت عمومی خصوصی معمولا به شکل سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در طرح‌های بخش عمومی شکل می‌گیرد و از این‌رو آورده بخش عمومی در این قراردادها عمدتا به شکل غیرنقدی است.

با این وجود، در یکی از بخش‌های برنامه هفتم در ماده (20) به موضوع حمایت از طرح‌ها و پروژه‌ها در بخش غیردولتی با استفاده از 10 درصد اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای هر دستگاه اشاره شده است که از یک طرف با روح مشارکت عمومی خصوصی سازگار نیست و از سوی دیگر، تناسبی با وضعیت مالی دولت به‌ویژه در حوزه عمرانی ندارد. گفتنی است، حمایت از طرح‌ها در بخش غیردولتی، آن هم بدون تعیین ضوابط و مقررات شفاف می‌تواند خطر بروز فساد در دستگاه‌های اجرایی را از مسیر حمایت‌های سلیقه‌ای تقویت کند. در صورتی که این حکم ناظر به قراردادهای مشارکت عمومی خصوصی باشد، باید توجه داشت که همه تعهدات طرف عمومی باید به موجب قرارداد ایفا شود و تعیین سقف 10 درصدی برای آن منطقی ندارد. در ماده دیگری هم به بازنگری و تدوین سند جامع نظام فنی اجرایی کشور اشاره شده که اقدامی مثبت است، با این حال باید توجه داشت که بخشی از نهادهای حاکمیتی یا به تعبیری نهادهای عمومی غیردولتی شمول این نظام نیستند. به همین دلیل شایسته است نسبت به تعیین وسیع‌تر دامنه شمول نظام فنی اجرایی کشور اقدام شود.

شکست برنامه ششم

آمارها نشان می‌دهند که در طول سال‌های اجرای برنامه ششم (1396-1400) در مجموع اعتبار 498 هزار میلیارد تومان برای طرح‌های عمرانی در نظر گرفته شود و سهم اعتبارات عمرانی از مصارف عمومی در پایان برنامه به حدود 23 درصد برسد. براساس قوانین بودجه در سال‌های مذکور، اعتباری برابر با 464 هزار میلیارد تومان برای طرح‌های عمرانی مصوب شده است، در حالی که عملکرد اعتبارات تخصیص‌یافته 350 هزار میلیارد تومان بوده است. علاوه بر این، در ماده 12 لایحه برنامه هفتم توسعه رسیدن به سهم 25 درصدی در سال پایانی برنامه است. همچنین، به‌موجب بند «ح» از ماده (7) قانون برنامه ششم توسعه، دولت مکلف بوده برای عملیاتی کردن رویکرد تمرکززدایی، توزیع 30 درصد از اعتبارات عمرانی را به شورای برنامه‌ریزی استان‌های واگذار کند. سهم اعتبارات عمرانی ملی، متفرقه و استانی در سال 1400 به‌ترتیب -40 درصد، -39 درصد و -21 درصد بوده و این سهم‌ها در سال 1402 به‌ترتیب -33 درصد، -50 درصد و -17 درصد است. درباره سهم انواع اعتبارات عمرانی در قوانین بودجه سنواتی باید به 2 نکته توجه کرد؛ در دوره برنامه ششم، رویکرد تمرکززدایی اعتبارات عمرانی عملکرد ناموفقی و از هدف تعیین‌شده انحراف بزرگی داشته است. همچنین، در صورت عدم‌تحقق منابع بودجه، این اعتبارات مصوب هم با عدم‌تخصیص مواجه خواهند شد و اصابت کسری بودجه به اعتبارات استانی بیش از اعتبارات ملی است.

از سوی دیگر، اعتبارات عمرانی ردیف‌های متفرقه در امسال، نیمی از مجموع اعتبارات عمرانی را به خود اختصاص داده است. اعتبارات متفرقه در سند بودجه تنها با عناوینی کلی در ردیف‌های متفرقه درج می‌شوند و افزایش سهم آنها از اعتبارات عمرانی بودجه به‌معنای کاهش شفافیت و کاهش انضباط مالی دولت است. اطلاعات موجود از وضعیت پروژه‌های عمرانی و اعتبارات مربوط به آن هرچند ناقص هستند، اما نشان می‌دهند تعداد طرح‌هایی که براساس قانون بودجه سال 1401 باید در انتهای این سال به پایان می‌رسید، برابر 117 طرح بوده که از این تعداد 105 طرح در قانون بودجه 1402 هم درج شده‌اند که حاکی از عدم‌تکمیل به‌موقع طرح‌ها مطابق برنامه زمانی و در نتیجه افزایش هزینه آنها است. باتوجه به محدودیت‌های منابع مالی دولت و به‌منظور جلوگیری از هدررفت این منابع لازم است تا در راستای غربالگری طرح‌های عمرانی، تعیین‌تکلیف طرح‌هایی با قدمت بسیار طولانی و قاعده‌مند شدن تعریف طرح‌های عمرانی جدید احکامی در برنامه هفتم توسعه پیش‌بینی شود.