اقتصاد سیاسی شهر؛ مقابله با شهرفروشی
تهران - ایرنا - روزنامه همشهری با درج یادداشتی آورده است: منطق اقتصاد سیاسی همواره به‌مثابه امری گریزناپذیر برای تبارشناسی هر نوع سوگیری پیرامون آینده شهری تهران مورد تأکید بوده است.
پیروز حناچی شهردار تهران شنبه 11 اردیبهشت در یادداشتی در روزنامه همشهری نوشت: آینده‌ای که بر بستری متاثر از دگرگونی فضای شهری، پیدایش فساد، گسترش نابرابری، تشدید تبعیض، بازتولید اقتدارگرایی، عدم‌پاسخگویی و کاهش مشارکت در فرایندهای اداره شهر شکل گرفته است. مدیریت شهری فعلی تهران، اداره شهر را با تحلیلی روشن از خط سیر تحولات اقتصاد سیاسی شهر در 4دهه گذشته آغاز کرد و تا امروز تلاش کرده است، همان مبنا را تداوم بخشد.
اساسا شهر تهران تا پایان جنگ تحمیلی، شهری بود که از حیث بودجه با ترکیب حدود 70درصد خدماتی و 30درصد عمرانی اداره می‌شد. خبری از درآمدهای کلان در شهر نبود. بخشی از این بودجه سالانه به وسیله دولت تامین می‌شد و بخش دیگری نیز از محل سایر درآمدها مانند انواع عوارض‌ها و مالیات‌ها تخصیص می‌یافت. با تداوم‌یافتن جنگ در دهه60 و قرارگرفتن کشور در تنگنای اقتصادی، ضرورت خودکفایی شهرداری‌ها مطرح شد؛ ایده‌ای که در دوره جنگ تحمیلی به سرانجام نرسید. با پایان جنگ، کشور با خرابی‌های گسترده‌ای روبه‌رو شد و ایده خودکفایی شهرداری‌ها به‌عنوان یکی از راه‌حل‌ها برای کاستن بخشی از هزینه‌های دولت مطرح شد. این خودکفایی فی‌نفسه می‌توانست از حیث اجتماعی، پیامدهای بسیار مثبتی برای تمرکززدایی و قدرت‌یافتن جامعه مدنی در اداره شهر به همراه داشته باشد؛ ایده‌ای که سبب شد تا در پایان دهه60، شهر تهران و به‌تبعیت از آن دیگر شهرهای کشور، با ایده خودکفایی به‌خصوص در 2حوزه سیاسی و اقتصادی در معرض ریل‌گذاری جدیدی قرار گیرند.
از منظر سیاسی، خودکفایی شهر به‌معنای سپرده‌شدن تصمیم‌گیری برای شهر به شهروندان و نمایندگان آن بود؛ تحقق آرمانی که آیت‌الله طالقانی، در ابتدای انقلاب از حیث دینی و اجتماعی به‌صورت‌بندی نظری آن پرداخته بودند. این امر با گذشت یک دهه پس از جنگ، در سایه موج مطالبات اجتماعی و سیاسی برآمده از گفتمان سال1376، محقق شد.
از منظر مدیریتی، خودکفایی شهر به‌معنای تمرکز اداره همه امور مربوط به شهر تهران در مدیریت شهری بود که از تصمیمات کلان در زمینه تاسیسات زیربنایی مانند آب، برق و گاز گرفته تا بهداشت و امنیت گسترش می‌یافت. این مهم به‌دلیل نگاه بخشی که در ساختار بوروکراتیک کشور به هریک از این حوزه‌ها وجود دارد، هرگز تحقق نیافته است. به بیان دیگر، مدیران هریک از این بخش‌ها، به اختیارات خود به‌مثابه بخشی از قدرتشان نگاه می‌کنند و حاضر به واگذاری قدرت به دیگران نبوده‌اند. ما هنوز در این حوزه چشم‌انداز روشنی نداریم.
اما از منظر اقتصادی دو مسیر برای حرکت در راستای خودکفایی شهر پیش‌رو بود: نخست وابسته‌شدن شهر به درآمدهای ناشی از مالیات بر ثروت و درآمد شهروندان و همچنین عوارض استفاده از امکانات شهر به نسبت بهره‌ای که افراد از این امکانات می‌برند. و دوم فروش زمین و آسمان شهر به اقلیت صاحب‌سرمایه و تسری‌یافتن تدریجی همان روحیه به عموم شهروندان. متأسفانه تهران بعد از جنگ از منظر اقتصادی در مسیر دوم پای نهاد. با «آزادسازی» زمین و آسمان شهر برای هرگونه دخل و تصرف، زمینه برای کسب سودهای کلان از ساخت‌وساز تجاری و مسکونی فراهم شد و تورم قابل توجهی در حوزه زمین و مسکن شکل گرفت.
اقلیت دارای «مالکیت‌های بزرگ» در کنار برخی دستگاه‌ها و نهادها توانستند سودهای فراوانی را در این بازار جدید از آن خود کنند. در این چارچوب «رانت» در شهر تهران معنای کاملا جدیدی پیدا کرد، گروه‌ها و نهادهای ذی‌نفع بسیار قدرتمندی - در ابعاد ملی - در شهر شکل گرفتند و به‌مدت نزدیک به سه دهه از این روند دفاع کردند. این روند با خود پیامدهای مهمی به همراه داشت. نخست اینکه با مشاهده تورم افسارگسیخته ادواری در شهر و سودهای کلان بادآورده حوزه زمین و مسکن، روحیه کاسب‌کاری (با محوریت پیدایش نوعی از طلب فضایی) در این حوزه به عامه مردم نیز تسری یافت و هر کس به میزان سرمایه خود به این بازار ورود کرد و زمین‌هایی ساخته شد تا رانت و فساد را تا سطوح خرد گسترش دهد؛ روندی که به‌شدت بر رشد ناموزون شهر تهران دامن زد.
دوم اینکه با این سیاست، فساد گسترده‌ای به بدنه شهرداری تهران (به‌عنوان نهاد اعطاکننده رانت) راه پیدا کرد و دستگاه‌های دیگر نیز در کشور به میزان قدرت خود آلوده همین فضای فاسد و رانتی شدند. به باور من یکی از نقاط عطفی که در آن به‌دلیل تغییرات ساختاری، روحیه فداکاری دوره جنگ، به روحیه سودجویی پس از آن تغییر کرد، همین چرخش در اداره اقتصاد شهر بود.
سوم تغییر سریع ترکیب بودجه‌ای شهر تهران در سایه درآمدهای هنگفت بود. در این زمان تهران تا حدود 80درصد به درآمدهای ناشی از تراکم‌فروشی وابسته شد و امکان تعریف پروژه‌های متعدد عمرانی به‌گونه‌ای ایجاد شد که از اوایل دهه70 بدین‌سو، همواره 70درصد بودجه شهر در حوزه عمرانی و 30درصد آن در حوزه خدماتی هزینه می‌شد؛ موضوعی که سبب شد تا پیمانکارهای مختلف، شهر را به یک کارگاه بزرگ ساخت‌وسازهای تمام‌نشدنی بدل کنند و انواع و اقسام رانت و فساد در این پروژه‌ها نیز شکل گرفت. دستگاه‌های اداری کشور نیز از ورود به این بازار استقبال کرده و هریک به میزان قدرتی که داشتند به اینگونه پروژه‌ها ورود کردند و اشکال متعددی از رانت به‌وجود آمد. به‌طور مثال پروژه‌های مال‌سازی توسط نهادهای شبه‌خصوصی یکی از جلوه‌های حاکمیت این سیاست در شهر تهران بوده است که در فرایند ساخت آنها، رد پای بخش بزرگی از تحلیل‌های فوق‌الذکر مشاهده می‌شود.
«تهران شهری برای همه» به‌عنوان شعار محوری اداره شهر تهران، در حوزه اقتصاد، از همان روز اول تغییر ریل، اداره شهر را از وابستگی به «اقلیت صاحب‌سرمایه» به «عموم مردم» دنبال می‌کرد. چنین تغییری در وهله اول نیازمند اتخاذ تصمیمات ساختاری در سطح اصلاح برخی قوانین کشوری بود که همراهی دولت و مجلس شورای اسلامی را طلب می‌کرد. ما توانستیم طی مجموعه‌ای از مذاکرات فشرده در دولت و مجلس، دو لایحه درآمدهای پایدار شهری و مالیات بر مسکن را مطرح کنیم. متأسفانه روند قانونگذاری در کشور ما کند و متاثر از تغییرات سیاسی در کشور است. با وجود این، ما تلاش کردیم با مذاکره و توضیح مداوم ضرورت این دو قانون، تصویب آنها را پیش ببریم و اجازه ندهیم تغییرات سیاسی مانند انتخابات مجلس روند تصویب این لوایح را متوقف کند. خوشبختانه امروز این مسئله به سرانجام رسیده است و اثر خود را بر درآمدهای پایدار شهر در بودجه1400 نشان خواهد داد.
یکی از اقدامات مهم در جهت حرکت به سمت شعار تهران، شهری برای همه، سیاست تبعیض مثبت در بافت‌های ناکارآمد شهری است که با اولویت‌دادن تخصیص منابع به این بافت‌ها سعی شده تا شاخص زیست‌پذیری محلات رشد کند. افزایش حدود 1000هکتار محدوده مشمول تسهیلات نوسازی در بافت‌های فرسوده و فراهم‌کردن امکان استفاده 70هزار پلاک در محله‌های ناکارآمد از بسته‌های تشویقی ازجمله این اقدامات است. همچنین جهت ارتباط مستقیم و بدون واسطه و مستمر با ساکنان این محلات و فعال‌سازی همه کنشگران و مخصوصا شهروندان، 60دفتر توسعه محله‌ای دایر شده است. به موازات این اقدام ساختاری، ما سعی کردیم مسیرهای عدول از طرح تفصیلی را مسدود کنیم. با تغییراتی که در ساختار تصمیم‌گیری در مورد ساخت‌وساز داده شد و با تدوین دولایحه و اخذ مصوبه «تعیین مأموریت‌ها، حدود اختیارات و مسئولیت‌های شوراهای معماری مناطق» و «چارچوب اختیارات و وظایف کمیسیون‌های داخلی مناطق» از شورای اسلامی شهر تهران و به مدد لغو مصوبه برج‌باغ‌ها و افزایش نظارت، ساخت‌وسازهای امروز شهر تهران به اداره‌شدن در چارچوب طرح تفصیلی مقید شده است.
به بیان دیگر می‌توان گفت که طرح تفصیلی شهر تهران در این دوره احیا شد و مبنای عمل قرار گرفت. امروز صدور پروانه خلاف طرح تفصیلی با بهره‌گیری از صدور پروانه به‌صورت تمام الکترونیک و ایجاد حساب شهروندی در سامانه تهران من و به کمک کنترل و نظارت کاملا هوشمند، غیرممکن شده است. امروز به صراحت می‌توان اعلام کرد که در پروانه‌های صادره با تشکیل پرونده از مرداد سال98 هیچ‌گونه اقدام خلاف ضابطه صورت نپذیرفته است. ما حتی به اصلاح قوانین مربوط به ماده100 نیز فکر کرده‌ایم و امیدواریم به‌زودی با تغییر این قانون، زمینه برای توافق مالی میان متخلفین و شهرداری از بین برود. مجموعه این اقدامات سبب شده است تا سهم درآمدهای پایدار در کل درآمدهای شهرداری تهران، از 11درصد در سال1386 و 18درصد در سال1390، به 23درصد در سال1396، 27درصد در سال1398 و 30درصد در سال1399 افزایش پیدا کند. مصوبه شورای شهر تهران در جهت محاسبه عوارض املاک بر مبنای ارزش مکانی آنها، گام مهم دیگری در جهت کاهش نابرابری در شهر و پایدارسازی منابع درآمدی شهر بوده است که در بودجه1400 خود را نشان خواهد داد.
باید توجه داشته باشیم که همه این اقدامات در شرایطی رخ داد که شهرداری به‌دلیل شرایط تحریم و کرونا، بخش‌هایی از درآمدهای خود را در مترو، اتوبوسرانی، اجاره ورزشگاه‌ها و سایر املاک و امکانات از دست داد و از سویی با هزینه‌های پیش‌بینی نشده هنگفتی به‌دلیل کاهش ارزش پول ملی و تورم بی‌سابقه روبه‌رو شد. هزینه‌های اداره شهر و تکمیل پروژه‌های عمرانی در این دوران سخت به سرعت بالا رفت، درحالی‌که مابازای دلاری بودجه شهر به‌گونه‌ای کاهش یافت که بودجه تهران از 7.147میلیارد دلار در سال1389 و 7.719میلیارد دلار در سال1390، به 1.847میلیارد دلار در سال1398 و 1.528میلیارد دلار در سال1399 رسید. بیماری کرونا نیز همانطور که در یادداشت پیش اشاره شد، بر این هزینه‌ها افزود. با وجود همه این فشارها و نیاز مبرم شهرداری به منابع مالی و وجود دیدگاه‌هایی که همچنان معتقد بودند شهر باید در همان مسیر سابق اداره شود، ما ذره‌ای از طرح تفصیلی عقب‌نشینی نکردیم تا جایی که حتی از درون مجموعه مدیران شهری متهم به سختگیری بیش از حد در این حوزه شدیم. همانطور که داده‌ها نشان می‌دهند به‌جای فروش شهر، ما شهر را ارزان‌تر اداره کردیم. تفاوت عملکرد این دوره از مدیریت شهری آنجا رخ می‌نماید که میزان فروش تراکم که در سال‌های90تا92 به عدد 16تا18میلیون مترمربع در سال رسیده بود، در سال98 به 6.5میلیون مترمربع تقلیل یافت.
البته عوامل مختلفی در این کاهش نقش داشته‌اند اما قطعا سیاست‌های ما یکی از این عوامل بوده است. در دوره مدیریت شهری فعلی وابستگی شهر تهران به درآمدهای ناشی از ساخت‌وساز به حدود 45درصد کاهش پیدا کرد و نسبت بودجه عمرانی به خدماتی نیز حدودا برابر شد. ما تلاش کردیم با وجود کاهش برخی درآمدهای مهم پیش‌بینی شده شهر و همچنین تورم افسارگسیخته، از هزینه‌های اداره شهر کم کنیم و اولویت را به تکمیل پروژه‌های جاری بدهیم و از شروع کارهای هزینه‌بری که زمان‌بر هستند و در کوتاه‌مدت به نتیجه نمی‌رسند پرهیز کنیم تا بتوانیم شهر را در این دوره دشوار اداره کرده و از زمین و آسمان شهر که ملک مشاع همه شهروندان است حفاظت کنیم. باور ما به اینکه شهر از کارگاهی عمرانی باید به یک محیط‌زیست باکیفیت بدل شود، ساختار اداره اقتصادی شهر را تحت‌تأثیر گذاشت و نگاه به فعالیت در شهر را تغییر داد. به‌نظر می‌رسد با وجود همه دشواری‌ها، با تصویب قوانینی که ذکر آن رفت و اصلاح قانون ماده100 و تغییرات ساختاری ایجادشده درون شهرداری و همچنین پایان دوره تحریم و کرونا، شهروندان تهرانی اثرات این سیاست‌ها را به‌صورت ملموس‌تر در کیفیت زندگی خود در شهر تهران احساس کنند.
نکته پایانی اینکه این روزها بسیاری می‌گویند اقلیت صاحب‌سرمایه و واجد منفعتی که از ریل‌گذاری سابق شهر تهران به سودهای بادآورده فراوان رسیده بود، چشم به راه نشسته تا با پایان این دوره و تغییر چهره مدیریت شهری، مجددا الگوهای سابق احیا شود و شهر به روال‌های گذشته بازگردد. امید است در سایه مطالبه‌گری مردم، روشنفکران و تشکل‌هایی که در حوزه مسائل شهر فعالند، جامعه مدنی ایران نه فقط اجازه چنین برگشت به عقبی را ندهد بلکه با نقد ضعف‌ها و ناتوانی‌ها و ناکامی‌های این دوره مدیریت شهری، فرصت را برای تداوم قوی‌تر مسیر بازگشت شهر تهران به شهروندان آن فراهم کند. دور از ذهن نیست که شهرداری تهران در اداره شهر ضعف‌های بسیاری داشته اما مسیری که آغاز شده همسو با منفعت عمومی شهروندان بوده و شایسته است با رفع کاستی‌های احتمالی آن، مسیر مورد تأکید به میثاقی جمعی تبدیل شود و با قوت بیشتری ادامه یابد.
منبع: روزنامه همشهری *س_برچسب‌ها_س*