تخصیص اعتبار دولت الکترونیک منوط به اخذ گزارش عملکرد دستگاههای اجرایی باشد
تهران - ایرنا - کمیسیون صنایع و معادن مجلس با تاکید بر اینکه برخی مدیران اجرایی به دلایلی چون نداشتن آشنایی و یا تعارض منافع مانع تحقق دولت الکترونیک می شوند، به سازمان برنامه و بودجه پیشنهاد کرد تخصیص اعتبارات این بخش را منوط به اخذ گزارش عملکرد دستگاهها در این حوزه نماید.
به گزارش خبرنگار پارلمانی ایرنا، در ادامه نشست علنی - روز سه‌شنبه 29 شهریور - مجلس شورای اسلامی، گزارش کمیسیون صنایع و معادن مجلس در خصوص بررسی عملکرد دستگاههای مسئول در تحقق اهداف دولت هوشمند و ارائه خدمات دولت الکترونیک (موضوع بند «و» تبصره «7» قانون بودجه سال 1401کل کشور) را قرائت شد.
متن گزارش به این شرح است:
یکی از مباحثی که طی چند سال اخیر با توسعه حوزه‌های مختلف فناوری شکل گرفته است، بحث دولت الکترونیک و افق بالاتر از آن دولت هوشمند می‌باشد که محور اصلی آن استفاده از فناوری اطلاعات و ارتباطات برای انجام امور دولتی و ارائه خدمات به شهروندان است.
بر طبق آخرین گزارش دو سالانه منتشر شده سازمان ملل متحد، رتبه ایران در شاخص بین‌المللی توسعه دولت الکترونیک (EGDI) از میان 193 کشور جهان در سال 2020، به 89 رسیده، لازم به ذکر است که جایگاه ایران دراین شاخص نسبت به سال 2018 سه پله تنزل پیدا کرده است که حکایت از وضعیت نه چندان مناسب ایران در بین کشورهای دنیا در این شاخص می‌باشد.
گرچه شواهدی از این دست مؤید آن است که کشورمان تا تبدیل شدن به یک دولت و حاکمیت هوشمند، فاصله زیادی دارد، اما می‌توان امیدوار بود سیاست‌ها و قوانینی که طی سال‌های اخیر در این زمینه اتخاذ و تدوین شده و نیز اعتباراتی که به این حوزه تخصیص داده می‌شود، زمینه لازم برای تحقق دولت هوشمند را فراهم خواهد آورد.
از جمله قوانین متأخر می‌توان به تکالیف مقرر برای دستگاههای اجرائی در اتخاذ و اتصال به پنجره ملی خدمات دولت هوشمند موضوع بند (و) تبصره (7) قانون بودجه سال 1401 کل کشور اشاره داشت. در همین راستا کمیسیون تخصصی صنایع و معادن برآن شده است تا در راستای گزارش نظارتی پیشین که با محوریت بررسی عملکرد وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات در حوزه تکالیف محوله به این وزارتخانه، در آذر ماه سال گذشته ارائه گردید و نظر به اهمیت موضوع، طی برگزاری جلساتی، میزان اجرائی شدن بند قانونی مذکور را مورد ارزیابی قرار دهد.
بخش نخست: عملکرد دستگاههای اجرائی مشمول در اجرای بند (و) تبصره (7)
براساس ارزیابی‌های صورت گرفته، متناسب با فعالیت‌هایی که طی چند دهه اخیر در راستای تکالیف مقرر در اسناد و قوانین بالادستی برای تحقق دولت الکترونیک در کشور صورت گرفته، هم اکنون ایران در مرحله استقر نسبی دولت الکترونیک قرار داشته و انتقال به دولت هوشمند از جمله اهداف آتی آن محسوب می‌شود، هرچند دربرخی از مصادیق [1]، آثاری از هوشمندسازی مشاهده می‌شود.
در همین راستا در مسیر تحقق این هدف و ارائه خدمات دولت الکترونیک به آحاد جامعه، عملکرد تکالیف مقرر در اجزاء 4گانه بند (و) تبصره (7) قانون بودجه سال 1401 کل کشور به شرح ذیل می‌باشد:
جزء (1): تکلیف سازمان اداری و استخدامی به بهینه کردن فرآیندهای منجر به ارائه خدمات اختصاصی دستگاههای اجرائی و ابلاغ آن به دستگاههای مربوطه جهت الکترونیکی کردن، ظرف 3 ماه از پس از ابلاغ قانون و با اولویت خدمات پرکاربرد اختصاصی دستگاه مورد ارزیابی.
به استناد گزارش‌های اخذ شده تاکنون 170 دستگاه اجرائی دارای شناسه خدمات با 6 هزار خدمت و زیرخدمت مورد شناسایی قرار گرفته‌اند. از میان این دستگاهها، خدمات (153) دستگاه از نوع خدمت به مردم (G2C) می‌باشد.
به استناد گزارش سازمان اداری و استخدامی، فهرست (391) خدمت یا زیرخدمت اولویت‌دار با هدف بهینه‌شدن فرآیند، شناسایی و احصاء و به 40 دستگاه اجرائی منتخب مربوطه ابلاغ گردیده است. در پاسخ به مطالبه سازمان اداری و استخدامی مبنی بر بررسی و ارائه مستندات لازم در این خصوص توسط این دستگاهها، تا تاریخ19 شهریورماه 1401، (34) دستگاه به ارسال پاسخ و مستندات خود اقدام کرده‌اند و (5) دستگاه باقی‌مانده هنوز هیچ‌گونه اطلاعات و مستنداتی به آن سازمان ارسال ننموده و همکاری لازم را نداشته‌اند. عناوین این دستگاهها عبارتند از: بانک مرکزی، سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها، سازمان غذا و دارو، سازمان هدفمندی یارانه‌ها و نیروی انتظامی مستندات ارسالی (35) دستگاه با هدف بهبود فرآیندها در سازمان اداری و استخدامی مورد ارزیابی و تحلیل قرار گرفته و تا تاریخ 19 شهریورماه 1401 فهرست نهائی (127) خدمت بهبود یافته به 24 دستگاه اجرائی ابلاغ گردیده است. لازم به اشاره است که فرآیند ایجاد بهبود توسط سازمان اداری و استخدامی با صرف نظر از اینکه این خدمات هم اکنون به صورت الکترونیکی ارائه می‌شوند یا خیر، در حال انجام است.
جزء (2): تکلیف وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات به تدوین معماری کلان و نیز ارائه الزامات فنی ارائه خدمات هوشمند و نحوه راه‌اندازی پنجره واحد خدمات هوشمند دستگاهها ظرف مدت (1) ماه از تاریخ ابلاغ قانون و ارائه به شورای اجرائی فناوری اطلاعات جهت تصویب.
به استناد ماده (2) مصوبات جلسه بیست و چهارم شورای اجرائی فناوری اطلاعات که در تاریخ بیست و یکم تیرماه به تأیید رئیس جمهور رسیده است، معماری و الزامات فنی ارائه خدمات هوشمند الکترونیکی، توسط وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات تدوین شده و در تاریخ بیست و ششم تیرماه جهت اجرا به کلیه دستگاههای اجرائی مشمول ابلاغ گردیده است.
جزء (3): تکلیف دستگاههای اجرائی و نهادهای عمومی برای راه‌اندازی پنجره واحد خدمات هوشمند حداکثر تا شهریور (1401) و ارائه حداقل یک سوم از خدمات اختصاصی خود با اولویت خدمات پرکاربرد از طریق این پنجره.
به گزارش وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات در خصوص ارزیابی میزان راه‌اندازی پنجره واحد توسط دستگاههای اجرائی: از میان 153 دستگاه اجرائی خدمت‌رسان به مردم، پنجره واحد (15) دستگاه بهره‌برداری شده است. از میان 139 دستگاه اجرایی فاقد پنجره واحد، (14) دستگاه از طریق سامانه ها و درگاه های ذیل خود خدمت رسانی می کنند.
جزء (4): تکلیف وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات به راه‌اندازی مرحله اول پنجره ملی خدمات هوشمند تا پایان دی ماه 1401، تکلیف دستگاههای موضوع ماده (29) قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه و نهادهای عمومی در اتصال پنجره واحد خدمات هوشمند خود به پنجره ملی خدمات هوشمند دولت. تکلیف وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و سازمان اداری و استخدامی به تدوین دستورالعمل اجرائی بند قانونی مذکور و تصویب آن در شورای اجرائی فناوری اطلاعات.
به استناد گزارش‌های اخذ شده، هم اکنون پنجره ملی خدمات دولت هوشمند با بخشی از قابلیت‌های پیش‌بینی شده همچون قابلیت خدمت یکپارچه احراز هویت (SSO) توسط وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات به طور آزمایشی به بهره‌برداری رسیده است.
تا بیستم شهریور ماه سال جاری، 29 دستگاه اجرائی به پنجره ملی خدمات دولت هوشمند متصل شده‌اند. از میان این 29 دستگاه، 15 دستگاه اجرائی از طریق پنجره واحد خود به پنجره ملی متصل شده‌اند و 14 دستگاه دیگر نیز از طریق سامانه‌های ملی ذیل خود که قابلیت اتصال به پنجره ملی را داشته‌اند، به این پنجره متصل شده‌اند.
در جمع‌بندی بخش نخست گزارش لازم به ذکر است در دوره نهم پایش کیفیت خدمات الکترونیکی درگاه‌ها و پرتال‌های دستگاههای اجرائی کشور در بهار 1401 و با لحاظ (4) شاخص تحقق دولت کاربرمحور، دولت شفاف، دولت یکپارچه و دولت مشارکتی و با عنایت به در نظر گرفتن شاخص‌های جدید مرتبط با تکالیف مقرر در بند (و) تبصره (7) قانون بودجه سال 1401، به عملکرد (170) دستگاه اجرائی که مورد ارزیابی قرار گرفته‌اند، امتیاز کلی (2/ 41) از (100) تعلق گرفته است.
بخش دوم: نتایج ارزیابی کمیسیون
از دیدگاه کمیسیون تنها زمانی که وضعیت دولت الکترونیک مورد ارزیابی و بررسی مستمر و دقیق قرار گیرد، حاکمیت خواهد توانست زمینه تصمیم‌گیری‌های اساسی در سطوح کلان را فراهم آورد. در همین راستا نتایج بررسی‌های کمیسیون حاکی از آن است که وضعیت تحقق اهداف دولت الکترونیک و در راستای آن پنجره ملی خدمات دولت هوشمند با لحاظ مؤلفه اساسی بهینه‌کردن فرآیندها، بایستی در قالب 4گانه‌ای از موضوعات زیر مورد ارزیابی قرار داشته باشد:
گام نخست [2]: کمیت و کیفیت الکترونیکی شدن خدمات سازمان‌ها و دستگاههای اجرائی در پرتال‌ها و درگاه‌های ذیل دستگاه. به استناد آخرین گزارش ارائه شده، تا کنون از میان (1663) خدمت اصلی صرفاً، (21درصد) کاملاً الکترونیکی و (61درصد) به صورت نیمه‌الکترونیکی شده‌اند، این درحالی است که آنچه مردم از الکترونیکی شدن خدمات در زندگی روزمره خود احساس می‌کنند، تنها خدماتی است که بیش از (75درصد) الکترونیکی شده‌اند، که صرفاً معادل (9درصد) از کل خدمات و زیرخدمات شناسنامه‌دار می‌باشد. به این ترتیب شواهد مؤید آن است که علی‌رغم اقدامات صورت گرفته در خصوص الکترونیکی شدن خدمات ذیل دستگاههای اجرائی، اما نتیجه آن طور که باید و شاید چندان مناسب نبوده است.
گام دوم: لزوم تبادل و به اشتراک‌گذاری اطلاعات میان دستگاهها و سامانه‌های ذیل هر یک از دستگاههای اجرائی اصلی و به عبارت دیگر یکپارچگی اطلاعاتی عمودی در دستگاههای اجرائی متجانس و ذیل یکدیگر و تشکیل پنجره واحد دستگاه. به استناد گزارش‌های اخذ شده از میان 153 دستگاه اجرائی خدمت‌رسان به مردم، تاکنون صرفاً پنجره واحد 15 دستگاه به مرحله بهره‌برداری رسیده است و (124) دستگاه فاقد پنجره واحد هستند. این
درحالی است که مطابق با مفاد جزء (3) بند (و) تبصره (7) قانون بودجه سال جاری، کلیه دستگاههای اجرائی مکلف بوده‌اند بر طبق استانداردها و الزامات شورای اجرائی فناوری اطلاعات، پنجره واحد خدمات هوشمند، ذیل دستگاه خود را حداکثر تا پایان شهریورماه 1401 راه‌اندازی کنند.
گام سوم: تبادل ملی اطلاعات و به عبارتی یکپارچگی اطلاعاتی افقی میان دستگاههای اجرائی نامتجانس. بدیهی است ارتباط و تعامل میان دستگاههای مختلف دولتی که هر کدام تلاش دارند تا سهم خدمات دیجیتال خود را ارتقاء دهند، در نهایت و بدون تبادل گسترده داده و اطلاعات امکان‌پذیر نیست. اگر تمامی دستگاهها به فرض محال دیجیتال شوند، اما تعاملی با همدیگر نداشته باشند، رسیدن به اهداف دولت الکترونیک و متعاقب آن دولت هوشمند، اساساً امکان‌پذیر نیست. برهمین اساس به استناد تکلیف تبصره (2) بند (ث) ماده (67) قانون برنامه ششم توسعه، بایستی زیرساخت‌های لازم برای تعامل اطلاعاتی بین دستگاههای اجرائی در بستر شبکه ملی اطلاعات از طریق مرکز ملی تبادل اطلاعات (NIX) فراهم شود. گزارش‌های اخذ شده توسط کمیسیون، مؤید آن است که از میان (153) دستگاه اجرائی، (89) دستگاه دارای وضعیت عدم اتصال به این مرکز یا دارای کمتر از 100 تراکنش در ماه هستند، که نشان از عملکرد نامناسب تکلیف قانونی مذکور در برنامه ششم می‌باشد.
گام چهارم: اتصال پنجره واحد خدمات هوشمند کلیه دستگاههای اجرائی به پنجره ملی خدمات هوشمند دولت. همان طور که پیش‌تر مورد اشاره قرار گرفت، به استناد جزء (4) بند (و) تبصره (7) قانون بودجه سال جاری، پس از راه‌اندازی پنجره ملی توسط وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، پنجره واحد کلیه دستگاههای اجرائی بایستی به آن متصل شوند. این درحالی است که علی‌رغم راه‌اندازی پنجره ملی، چندین ماه زودتر از اتمام مهلت قانونی، تا کنون صرفاً 15 دستگاه اجرائی از طریق پنجره واحد خود به پنجره ملی متصل شده‌اند و از میان دستگاههای باقی‌مانده نیز 14 دستگاه از طریق سامانه‌های ذیل خود به پنجره ملی متصل شده‌اند، که نشان از عدم تحقق کامل و رضایت‌بخش گام چهارم در تحقق دولت الکترونیک و هوشمند می‌باشد.
در ادامه به برخی از چالش‌های عمده که به نظر می‌رسد پیشرفت در مسیرتحقق دولت الکترونیک و گذار به دولت هوشمند در کشور را با کندی مواجه کرده اشاره می‌شود.
1. عدم همکاری مناسب دستگاه های اجرائی مشمول، به واسطه وجود تعارض منافع از جمله موانع عمده‌ای است که به نظر می‌رسد رفع آن‌ها نیازمند تدبیر فوری مسئولین امر می‌باشد. از جمله این تعارض منافع می‌توان به ایجاد شرکت‌های جنبی یا وابسته به دستگاه اجرائی یا استفاده از تعاونی‌های کارکنان برای الکترونیکی نمودن خدمات و نیز ایجاد پیشخوان‌های خدمات موازی، اشاره داشت که همگی در تعارض با سامانه‌های یکپارچه دولت محسوب می‌شوند.
2. بررسی‌های کمیسیون حاکی از آن است که در حوزه فناوری اطلاعات کشور از یک سو به واسطه فقدان قدرت کارفرمائی و رفتار حرفه‌ای و از سوی دیگر انجام برون‌سپاری‌های بدون طرح و معماری دقیق، با حاکم شدن خارج از قاعده پیمانکاران بر مدیریت خدمات الکترونیکی و داده‌های دولت مواجه بوده‌ایم، همچنین از آن جا که اغلب این برون‌سپاری‌ها طی سال‌های گذشته به صورت انحصاری یا توسط برخی نهادهای وابسته به حاکمیت انجام گرفته است، لذا قدرت نظارتی دولت بر این سرمایه‌گذاران کاهش یافته و به علت وابستگی خدمات جاری مورد نیاز مردم به اغلب این پروژه‌ها، عدم امکان تغییر وضعیت از گروکشی از جانب پیمانکار یا سرمایه‌گذار را موجب شده است.
3. عدم کارآمدی پایگاه‌های اطلاعاتی پایه در تحقق اهداف دولت الکترونیک از جمله دیگر موانع موجود محسوب می‌شود. مطابق با بررسی‌های صورت گرفته، بسیاری از پایگاه‌های اطلاعاتی با هزینه‌های هنگفتی توسط دستگاههای اجرائی و حاکمیتی کشور ایجاد شده است، اما بنا بر گزارش‌های شورای اجرائی فناوری اطلاعات و وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، اطلاعات بعضی از پایگاه‌های اطلاعاتی کشور به دلیل فقدان یا ناقص بودن، قابل استناد نیستند که از آن جمله می‌توان به نقص اطلاعات در پایگاه اطلاعات اسناد و املاک یا نقص اطلاعات مکان اقامت اشخاص اشاره داشت. همچنین سازمان‌ها و نهادهای تابعه بعضی از پایگاه‌های اطلاعاتی، حاضر نیستند علی‌رغم تکلیف قانونی مندرج در ماده (67) برنامه ششم توسعه و به تبع آن مصوبات شورای اجرایی فناوری اطلاعات، از طریق مرکز ملی تبادل اطلاعات (NIX) با سایر دستگاههای اجرائی و حاکمیتی به تبادل اطلاعات بپردازند.
4. بررسی‌های کمیسیون نشان می‌دهد هم اکنون 23 طرح کلان اولویت‌دار دولت الکترونیک که به استناد مصوبه هیئت وزیران از سال 1397 عملیات اجرائی آن‌ها آغاز شده است. اغلب این پروژه‌ها علی‌رغم اینکه مشکل و چالش ساختاری و فرآیندی ندارند، ولی پیشرفت آن‌ها به صورت مناسب نبوده و نیازمند توجه و اهتمام بیشتر هستند. از جمله این طرح ها می‌توان به طرح کلان «توسعه و استقرار نظام جامع سلامت الکترونیک» اشاره داشت، که بایستی در اسرع وقت در خصوص رفع چالش‌های آن میان دستگاههای متولی اتخاذ تصمیمات مقتضی و مشترک صورت گیرد. دستگاههای متولی اتخاذ تصمیمات مقتضی و مشترک صورت گیرد.
بخش سوم: جمع بندی و ارائه پیشنهادات
1. طی چند سال اخیر، اتخاذ رویکرد ارتقای نگاه از دولت الکترونیک به دولت هوشمند در قوانین بودجه سنواتی، همواره مورد تأکید مسئولین امر به ویژه قانون‌گذاران مجلس شورای اسلامی بوده است. چنانکه در قانون بودجه سال 1400 با جهش (275) درصدی، اعتباری معادل (21791) میلیارد ریال برای برنامه توسعه دولت الکترونیک تصویب شد و همچنین در بودجه سال 1401 نیز اعتباری معادل (23573) میلیارد ریال برای برنامه دولت هوشمند در نظر گرفته شد که نسبت به سال قبل حدود (8) درصد افزایش داشته است. این درحالی است که علی‌رغم اقدامات و تلاش‌های صورت گرفته، در حال حاضر تأثیر چشمگیری از هزینه‌کرد این اعتبارات در زندگی روزمره شهروندان و تسهیل پیشبرد امور دولتی قابل مشاهده نمی‌باشد. از دیدگاه کمیسیون از جمله دلائل اصلی این موضوع، عدم همسوئی میان ارکان مختلف، در استقرار دولت الکترونیک می‌باشد. بنابراین پیشنهاد می‌شود با هدف هزینه‌کرد اعتبارات تخصیص داده شده به صورت نشان‌دار، یک کمیته نظارتی متشکل از وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، سازمان امور اداری و استخدامی کشور و سازمان برنامه و بودجه، وظیفه نظارت یکپارچه و منظم بر میزان اجرائی شدن پروژه‌های استقرار دولت الکترونیک ذیل دستگاههای اجرائی مشمول را بر عهده گیرد. گزارش‌های دوره‌ای کمیته مذکور به سازمان برنامه و بودجه و شورای اجرائی فناوری اطلاعات خواهند توانست ضمن ممانعت از موازی‌کاری دستگاهها و استقرار یک نگاه نظام‌مند، امکان رصد و نظارت بر برنامه‌های دولت الکترونیک ذیل دستگاهها در مقابل اعتبارات دریافت شده را مهیا کنند.
2. به استناد جزء (1) ماده (3) مصوبات جلسه بیست و سوم شورای اجرائی فناوری اطلاعات، کلیه دستگاههای اجرائی ملی موضوع ماده (5) قانون خدمات کشوری و ماده (29) قانون برنامه ششم با هماهنگی سازمان امور اداری و استخدامی کشور با رعایت قوانین مربوط، ملزم به ایجاد مرکز «توسعه فناوری اطلاعات، امنیت و هوشمندسازی» ذیل بالاترین مقام دستگاه اجرائی از محل تجمیع واحدهای سازمانی مربوطه هستند. سازمان امور اداری و استخدامی کشور مکلف است گزارش اقدامات صورت گرفته در این خصوص را تا حداکثر یک ماه آینده به کمیسیون صنایع ارائه نماید.
3. مطابق با بررسی‌های صورت گرفته، در حال حاضر برخی از مدیران دستگاههای اجرائی به دلائلی مانند تعارض منافع، عدم پذیرش تحول یا عدم آشنائی با اهمیت موضوع، مانع تحقق دولت الکترونیکی می‌شوند یا حمایت کافی از این موضوع را به عمل نمی‌آورند. از سوی دیگر احکام وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، شورای اجرائی فناوری اطلاعات و دبیرخانه دولت الکترونیکی، ضمانت اجرائی حقوقی و کیفری ندارند تا به واسطه آن، دستگاهها را به سمت الکترونیکی شدن یا تبادل اطلاعات خود با سایر دستگاهها سوق دهند. پیشنهاد می‌گردد سازمان برنامه و بودجه کشور، تخصیص اعتبار به دستگاههای اجرائی در حوزه دولت الکترونیک را منوط به اخذ گزارش عملکرد دستگاهها در این حوزه نماید.
سخن پایانی
همان طور که پیش‌تر اشاره شد، به نظر می‌رسد علی‌رغم اقدامات و تلاش‌های صورت گرفته و پیشرفت‌های حاصل شده در حوزه تحقق دولت الکترونیک و هوشمند، به علت وجود برخی از خلاءهای نظارتی و ساختاری در این حوزه، آن چنان که شایسته است، اهداف مقرر در قوانین و اسناد بالادستی محقق نشده است. در همین راستا مجلس شورای اسلامی کوشیده است از طریق تصویب قانون «یکپارچه‌سازی داده‌ها و اطلاعات ملی» که هم اکنون در مرحله تأیید شورای محترم نگهبان قرار دارد، دولت را در تسهیل پیشبرد امور یاری نماید. لازم به ذکر است کمیسیون صنایع و معادن این آمادگی را نیز دارد در صورتی که دولت درخواست نماید، از طریق تنقیح قوانین موجود به رفع ابهامات عملکردی دستگاههای اجرائی مشمول اقدام نماید. با این حال این کمیسیون بنا بر رسالت ذاتی خود، نظارت مستمر بر تحقق دولت الکترونیک و هوشمند با هدف خدمت‌رسانی به آحاد جامعه را در دستور کار ماه‌های آتی خود قرار داده که گزارش آن به مردم شریف ایران و نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی ارائه خواهد شد.