تعداد مبهم آثار تاریخی دستگاههای دولتی / محدودیت بودجه برای نگهداری

بنابر اعلام مرکز پژوهش های مجلس، قوانین بودجه سال های اخیر نشان می دهد از محل برنامه‌های متعلق به حوزه میراث فرهنگی، تنها تعداد محدودی از دستگاه‌های دارای آثار تاریخی، بودجه دریافت کرده اند.

به گزارش خبرنگار مهر، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارشی با عنوان بررسی تأمین هزینه‌های مرتبط با آثار ثبت شده ملی از محل اعتبارات دستگاه‌ها که توسط معاونت مطالعات فرهنگی تهیه و تدوین شده است. در این گزارش آمده است: در میان آثار تاریخی با مالکیت دولتی، برخی در اختیار وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و برخی دیگر در اختیار سایر دستگاه‌ها هستند. برای گروه اول، قوانین مرتبط به جهت انجام وظایفی چون پژوهش، حفاظت و مرمت توسط دستگاه متبوع، پاسخگوست. اما برای گروه دوم، تعارضی جدی میان دستگاه متولی امر میراث فرهنگی در کشور میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی با سایر دستگاه‌ها مشهود است.

از یکسو، به واسطه قوانینی نظیر قانون اساسنامه سازمان میراث فرهنگی تولیت امر میراث در کشور، این وزارتخانه تشخیص داده می‌شد و از سوی دیگر، بسیاری از ابنیه تاریخی تحت اختیار یا در حوزه تخصصی سایر دستگاه‌ها بود. بنابراین باید به گونه‌ای عمل می‌شد که اختیار و مسئولیت سایر دستگاه‌ها در آثار مربوطه مورد توجه قرار گیرد و همزمان وظیفه کلیدی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در خصوص نظارت بر میراث ملی مغفول نماند.

راه حل میانی در نظر گرفته شده توسط قانونگذار، تأمین هزینه‌های مرتبط با آثار ثبت شده از محل اعتبارات خود دستگاه‌ها، اما تحت نظارت وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی است. بدین شکل، نیاز به انتقال مالکیت تمامی آثار به وزارت متبوع که از یکسو نیازمند تأمین مالی قابل توجه و از سوی دیگر موجب ایجاد حجم کاری بالاست نخواهد بود. علاوه بر این، با اعمال نظارت دستگاه وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی از تخلفات احتمالی، جلوگیری به عمل می‌آید.

موضوع مورد بحث در دو قانون مورد توجه قرار گرفته است. نخست، در قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1395/12/21 در جز یک بند «الف» ماده 98 این قانون آمده است که: «الف) دستگاه‌های اجرایی مکلفند به منظور صیانت از میراث فرهنگی و حمایت از صنایع دستی و تشویق، توسعه گردشگری اقدامات زیر را انجام دهند:

هزینه‌های مربوط به پژوهش، حفاظت و مرمت آثار منقول و غیرمنقول ثبت شده در فهرست آثار ملی و فهرست‌های ذیربط آثار در اختیار و در حیطه وظایف تخصصی همان دستگاه را در قالب بودجه سنواتی از محل اعتبارات خود تأمین کنند. این اعتبارات در چارچوب ضوابط قانونی سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری هزینه می‌شود.

همچنین ماده 13 قانون حمایت از مرمت و احیای بافت‌های تاریخی فرهنگی مصوب 1398/04/12 مقرر دارد که دستگاه‌های اجرایی و نهادها مکلفند هزینه‌های مربوط به پژوهش، حفاظت و مرمت آثار منقول و غیرمنقول ثبت شده در فهرست آثار ملی و آثار واجد ارزش تاریخی فرهنگی و فهرست‌های ذیربط مربوط به آثار در اختیار و یا در حیطه موضوع تخصصی همان دستگاه را از محل اعتبارات خود تأمین کنند.

این اعتبارات در چارچوب ضوابط قانونی سازمان هزینه می‌شود. به عبارتی اهمیت موضوع موجب شده است تا قانونگذار نسبت به دائمی شدن حکم ماده 98 قانون برنامه ششم توسعه در قالب قانون حمایت از مرمت و احیای بافتهای تاریخی فرهنگی اقدام کند. البته باید خاطرنشان کرد که توجه به موضوع آثار در اختیار دستگاه‌ها پیشتر در آئین نامه اموال فرهنگی، هنری و تاریخی نهادهای عمومی و دولتی مصوب 1381/12/7، مورد توجه قرار گرفته بود.

ماده 4: دستگاه‌های مشمول این آئین نامه براساس دستورالعمل‌های صادر شده از سوی سازمان میراث فرهنگی کشور، نسبت به مرمت، حفاظت، پژوهش، معرفی و ساماندهی اطلاعاتی و کالبدی اموال تاریخی، فرهنگی و هنری در اختیار خود اقدام خواهند کرد. اما در محتوای مواد قانونی مورد اشاره، عباراتی به کار برده شده است که توضیح پیرامون آنها می‌تواند موضوعات مدنظر قانونگذار را برجسته سازد.

آثار واجد ارزش تاریخی فرهنگی؛ ذکر آثار واجد ارزش تاریخی فرهنگی علاوه بر استفاده از لفظ اثر ثبت شده در فهرست آثار ملی، ظرافتی است که قانونگذار به کار گرفته تا علاوه بر شمولیت آثاری که در فهرست آثار ملی ثبت شده اند، آثاری که از ارزش تاریخی برخوردار بوده ولی در نوبت ثبت هستند و یا مراحل لازم قانونی برای ثبت ملی را طی نکرده اند نیز، مشمول این قانون شوند.

فهرست‌های ذیربط؛ قید فهرست‌های ذیربط این بستر را فراهم می‌آورد تا در صورت ایجاد فهرست‌های جدید در سالهای آتی، قانون کارایی خود را از دست نداده و همچنان بتواند پاسخگوی نیاز ایجاد شده جدید باشد.

در حیطه موضوعی تخصصی؛ استفاده از لفظ «در حیطه موضوعی تخصصی» علاوه بر به کارگیری عبارت «در اختیار» بدان جهت حائز اهمیت است که مسئولیت دستگاه‌ها صرفاً منوط به آن دسته از آثار تحت مالکیت دستگاه متبوع نباشد و آثار تخصصی را نیز که در حیطه وظایف دستگاه می‌باشد، شامل شود.

در چارچوب ضوابط قانونی سازمان؛ دستگاه متولی امر میراث فرهنگی در کشور، وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی می‌باشد. یکی از وظایف این دستگاه نظارت بر عملکردها در زمینه میراث فرهنگی است. بنابراین هرگونه پژوهش، حفاظت و مرمت در خصوص اثر ثبت شده یا واجد ارزشی که حتی در اختیار سایر دستگاه‌هاست باید تحت نظارت این وزارتخانه صورت پذیرد.

وضعیت فعلی مسلماً علاوه بر لزوم تدوین قوانین مطلوب، پیگیری اجرای صحیح نیز شرط اثربخشی هر قانونی است. در این خصوص، متولی امور می‌تواند پاسخگو باشد. در بررسی موضوع حاضر می‌توان به گزارش عملکردهای تهیه شده توسط سازمان برنامه و بودجه و همچنین گزارشهای تهیه شده توسط وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی درخصوص قانون برنامه ششم توسعه به عنوان معتبرترین اسناد در این زمینه مراجعه کرد.

آخرین گزارشها در سال 98 بر دو مورد تأکید داشته اند: انعقاد 13 فقره قرارداد حفاظتی و مرمتی از اموال منقول فرهنگی تاریخی در دو بخش خصوصی و دولتی و حفاظت و مرمت تعداد 1459 شیء در بخش خصوصی و 7207 شیء در بخش دولتی.

مسلماً موارد یاد شده نمی‌تواند به وضوح وضعیت فعلی تحقق اهداف تعریف شده در رابطه با موضوع این گزارش را تبیین کند. بدین جهت، پیگیری دقیق‌تر این موضوعات که تاکنون چه بناهایی، در اختیار کدام دستگاه‌ها و تحت کدام فعالیت مرتبط پژوهش، حفاظت و مرمت قرار گرفته، مبهم است.

جایگاه در قانون بودجه

نص قانون، وظیفه پژوهش، حفاظت و مرمت آثار در دستگاه‌ها را مشروط به استفاده از اعتبارات همان دستگاه ساخته است. لازمه این امر، در نظرگیری بودجه مربوط به وظیفه تعیین شده در قوانین بودجه است. طبق نگاهی گذرا به قوانین بودجه سالهای اخیر، به نظر از محل برنامه‌های متعلق به حوزه میراث فرهنگی و مرتبط با موضوع حاضر، تنها تعداد محدودی از دستگاه‌های دارای آثار تاریخی ثبت شده در اختیار، بودجه دریافت کرده اند. به عنوان مثال در لایحه بودجه 1400، از محل «برنامه گسترش خدمات موزه ای» ذیل فصل میراث فرهنگی، تنها دو دستگاه ستاد فرماندهی کل نیروهای مسلح جمهوری اسلامی ایران و بنیاد حفظ آثار و ارزشهای دفاع مقدس، بودجه دریافت خواهند کرد. این در حالی است که شمار دستگاه‌های مرتبط به مراتب بیشتر بوده است.

پیشنهادها

تدبیر قانونگذار برای ایجاد راه حلی که بتوان در عین حال از ظرفیت‌های دستگاه‌های دارای اختیار آثار بهره برد و همزمان وظیفه نظارتی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی را مدنظر قرار داد، قابل توجه است. اما به نظر می‌رسد تحقق این مهم در عمل با مشکلاتی روبه رو است. بدین جهت با توجه به آنچه پیشتر مورد توجه قرار گرفت می‌توان یک نقد اساسی بر اجرا و به تبع آن دو پیشنهاد را مطرح کرد. در بُعد انتقادی، گزارشهای عملکرد تهیه شده عملاً تصویری روشن از وضعیت موجود برای پیگیری میزان اجرایی شدن مواد مرتبط با موضوع حاضر، در اختیار قرار نمی‌دهند.

اما دو پیشنهاد اصلی می‌توان در این زمینه طرح کرد.

1. تهیه فهرست آثار منقول و غیرمنقول ثبت شده یا دارای ارزش تاریخی در اختیار دستگاه‌ها؛ مسلماً پیگیری موضوع مورد بحث و تهیه نظام بودجه ریزی جامع و صحیح در این زمینه منوط به تشخیص این موضوع است که چه دستگاه‌هایی دارای آثار منقول و غیرمنقول ثبت شده یا دارای ارزش تاریخی هستند.

علاوه بر اینکه ذکر دقیق این اموال در قالب فهرستی کامل نیز ضروری به نظر می‌رسد. الزام تهیه این فهرست نه تنها در راستای تحقق موضوع مورد بحث، بلکه به منظور روشنگری در جهت تحقق صیانت از میراث فرهنگی ملی، حائز اهمیت است. اگرچه به واقع این مسئله پیشتر نیز مورد توجه بوده است. به عنوان مثال در ماده 3 آئین نامه اموال فرهنگی، هنری و تاریخی نهادهای عمومی و دولتی (مصوب)1381/12/7 بیان شده است که:

کلیه اموال فرهنگی، تاریخی و هنری دولتی که در اختیار وزارتخانه‌ها و سازمانها و مؤسسات دولتی و عمومی غیردولتی و دستگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی است، براساس فرمها و دفاتر مندرج در این آئین نامه توسط دستگاه دارنده ثبت و یک نسخه از آنها به سازمان میراث فرهنگی کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی ارسال خواهد شد. عدم انجام مفاد این ماده، موجب پیگرد قانونی خواهد بود.

یا در ماده 15 قانون حمایت از مرمت و احیای بافت‌های تاریخی فرهنگی (مصوب)1398/04/12 بر لزوم اعلام فهرست این آثار که می‌تواند شامل آثار در اختیار یا در حوزه تخصصی دستگاه‌ها شود اشاره شده است: «سازمان مکلف است ظرف مدت دو سال از تاریخ لازم الاجرا شدن این قانون با بررسی و پایش های مقتضی، بناهای واجد ارزش برای ثبت در فهرست آثار ملی و فهرست‌های ذیربط را رسماً اعلام کرده و در اختیار عموم قرار دهد. مسئله مهمی که به نظر می‌رسد با وجود نزدیک شدن به موعد قانونی تاکنون تحقق نیافته است.

2. اصلاح نظام بودجه ریزی در زمینه میراث فرهنگی؛ با توجه به اینکه قانون به بهره بردن از اعتبارات دستگاه‌ها در موضوعی خاص در اینجا پژوهش، حفاظت و مرمت آثار تأکید داشته است، مسلماً باید اعتبارات لازم در این زمینه نیز در قوانین بودجه سنواتی پیش بینی شود. بدین جهت تعبیه نظام بودجه ریزی صحیح میان ذی نفعان ضروری به نظر می‌رسد. این امر متضمن تعادل میان وظایف محوله و منابع قابل دسترس است. بنابراین در ترتیبی منطقی، در گام اول، وزارت میراث به همراه سایر دستگاه‌ها و در همفکری با سازمان برنامه و بودجه باید فهرستی از آثار ثبت شده و واجد ارزش در اختیار و در حیطه تخصصی دستگاه‌ها تهیه، برنامه‌ای زمانبندی شده برای انجام پژوهش، حفاظت و مرمت هریک از این آثار به صورت مشترک، تدوین کنند و در گام دوم، به منظور اجرایی سازی برنامه‌های تهیه شده، در قالب قوانین بودجه سالیانه، اعتبارات لازم برای هر دستگاه مرتبط را منظور کنند.