نجات تهران با دست فرمان تورنتو

شهرداری تهران برای نجات پایتخت نشینان از بحران قیمت مسکن و ناتوانی در خرید خانه مصرفی وارد بیراهه سیاستی شده است؛ به این معنا که به جای استفاده از مدل صحیح و اثرگذار برای تنظیم بازار مسکن، در نقش یک بنگاه بزرگ مسکن سازی ظاهر شده است. کلنگ ساخت پنج هزار واحد مسکونی توسط شهرداری و با مشارکت یک نهاد دولتی چند روز پیش در حالی به زمین خورد که صاحب‌نظران ارشد شهری معتقدند تنظیم بازار مسکن نه با مداخله مستقیم در مسکن سازی توسط نهادهای دولتی و شبه دولتی، بلکه با استفاده از ابزارهایی مثل عوارض که در اختیار مدیریت شهری قرار دارد، میسر است.

به گزارش دنیای اقتصاد، قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها نیز که به تازگی توسط وزارت کشور ابلاغ شده، ظرفیت تازه ای برای استفاده از عوارض شهری توسط شهرداری ها ایجاد کرده است؛ هرچند به باور صاحب نظران شهری این قانون به حد کفایت شفاف نیست و به‌دلیل نواقصی که دارد، کارآیی مورد انتظار را نخواهد داشت؛ اما به هر حال یک گام رو به جلو طی شده و اگر مدیریت شهری عزم استفاده از ظرفیت های این قانون برای روزآمد کردن عوارض و استفاده از آن به نفع تنظیم بازار مسکن را داشته باشد، قانون گذار دست این نهاد را تا حد زیادی باز گذاشته است.

صاحب نظران ارشد شهری در گفت‌وگو با «دنیای‌اقتصاد» به این موضوع پرداخته اند که در تورنتو و بسیاری از شهرهای دیگر کانادا، دولت محلی برای تنظیم بازار مسکن از مدلی بر پایه عوارض شهری استفاده می کند که این روزها در حال تکثیر به سایر شهرهای بزرگ آمریکایی و اروپایی نیز هست.

تردیدی وجود ندارد که بر اساس الگوی جهانی و مقررات شهری، شهرداری ها و به عبارت کلی تر دولت‌های محلی در قبال تنظیم بازار مسکن مسوولیت دارند. اما نکته انحرافی چگونگی اجرای این مسوولیت است که در مدیریت شهری تهران وارد بی راهه شده، اما در جایی مثل تورنتو مدل مترقی و روزآمد ایفای این مسوولیت اجرا می شود. درباره وضعیت تهران هم مدیریت محلی و هم دولت مرکزی با غفلت از سیاست صحیح در بحران بازار مسکن، به جای اینکه به سراغ ابزار عوارض نوسازی که مصداق مالیات سالانه ملکی در دنیاست و نقش آچارفرانسه در شهرداری ها را دارد بروند، مسیر بی راهه‌ای را طی کرده اند که حصول نتیجه در حوزه تنظیم بازار مسکن را بعید کرده است. البته نقش اصلی در جهش مسکن را انتظارات تورمی و تقاضای سفته بازی داشته است؛ اما دولت مرکزی می توانست با اجرای نسخه صحیحی از مالیات خانه‌های خالی و سپردن وصول آن به شهرداری ها از شیوع جریان ملاکی در پایتخت جلوگیری کند و شهرداری تهران هم با استفاده از موثر کردن عوارض نوسازی یا همان مالیات سالانه املاک، مانع از ملک بازی شود. صاحب‌نظران شهری از تورنتو به‌عنوان یکی از پرچم داران استفاده از ابزارهای مالیاتی و عوارض شهری برای تنظیم بازار مسکن یاد می کنند؛ به‌نحوی‌که در این ابرشهر املاک در خدمت شهر و شهروندان است.

بررسی‌ها نشان می دهد در حال حاضر دولت محلی در تورنتو معادل 47/ 0درصد ارزش روز املاک را به‌عنوان شارژ شهری یا همان مالیات سالانه ملکی از مالکان واحدهای مسکونی دریافت می کند. نه تنها این نرخ در تورنتو نسبت به سال2021 میلادی 02/ 0واحد درصد افزایش یافته، بلکه در سایر شهرهای کانادا بین 5/ 0 تا 5/ 2درصد ارزش روز املاک، مالیات سالانه دریافت می شود. به این ترتیب حداقل یک چهارم بودجه مورد نیاز اداره شهرها از طریق شارژ شهری تامین می شود. اگر عوارض نوسازی یا همان شارژ شهری از املاک شهر به پشتوانه اختیارات قانون جدید موسوم به درآمد پایدار با نرخ موثر توسط شهرداری ها دریافت شود، نه تنها درآمد سالم و پایدار برای اداره امور شهری ایجاد می شود، بلکه مانعی برای ملاکی به شمار می آید و با جلوگیری از افزایش تقاضای سفته بازی در بازار مسکن، به نوعی نقش تنظیم گر در این بازار را نیز ایفا خواهد کرد؛ ضمن اینکه در قالب فرمول شارژ شهری، املاک واقع در مناطق برخوردار، مالیات سالانه بیشتری پرداخت می کنند و درآمد آن صرف جبران کمبود سرانه‌های خدماتی در مناطق غیربرخوردار خواهد شد که به این ترتیب می توان امیدوار بود دوقطبی خدمات در شهری نظیر تهران ظرف مدت کوتاهی کاهش پیدا کند. نکته قابل تامل این است که عوارض مذکور در حکم آچار فرانسه شهرداری ها هستند؛ به این معنا که نرخ آن شناور بوده و متناسب با شرایط روز تعیین می شود.

کانادا با توجه به اینکه در جریان شیوع کرونا دچار بحران تورم مسکن شد، تا جایی که تورم ملکی در برخی شهرهای این کشور به 40درصد هم رسید، از آچار فرانسه عوارض یا مالیات سالانه ملکی استفاده کرد؛ به این معنا که نرخ عوارض مذکور به‌طور شناور در زمان تورم بالای مسکن تغییر و قدری افزایش پیدا کرده است تا مانع از سرازیر شدن تقاضای غیرمصرفی به بازار مسکن شود. همچنین برای ملاکانی که بیش از یک خانه دارند، نرخ عوارض سالانه املاک دو برابر سایر شهروندان تعریف شده است. بر اساس این گزارش در تورنتو پیشنهاد اخذ مالیات ثانویه موسوم به مالیات خانه‌های خالی نیز در سال2020 مطرح و در 2021 تصویب شده است. بر اساس این مصوبه قرار است از سال آینده میلادی خانه‌های خالی مشمول مالیات سالانه معادل یک درصد ارزش روز املاک شوند. در صورتی که عوارض سالانه ملکی در ایران نیز به درستی مورد بهره برداری قرار گیرد، با همین دست فرمان مدیران شهری تورنتو می توان بازار مسکن را تنظیم کرد؛ به این معنا که مالیات اصلی و سالانه از همه املاک با نرخ موثر دریافت و برای ملاکان نیز مالیات خانه‌های خالی به نحوی که وصول آن در اختیار مدیریت شهری باشد و دچار پیچیدگی های بوروکراتیک دستگاه‌های دولتی نشود، تعریف شود.

فرمول به روز «ارزش معاملاتی املاک»

با وجود اینکه قانون درآمد پایدار شهرداری ها برای هموار کردن مسیر وضع عوارض ابلاغ شده، گروهی از صاحب نظران شهری انتقادهایی را به آن وارد می دانند. رضا نصر اصفهانی، کارشناس اقتصاد شهری معتقد است قانون «درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها» اگرچه یک گام رو به جلو است، اما زمانی اثر آن بر درآمدهای شهر مشهود می شود که فرمول «ارزش معاملاتی املاک» در کشور بر اساس متدهای روز دنیا بازتعریف شود.

وی با اشاره به اینکه مساله ارزش منطقه ای املاک که پایه اخذ انواع مالیات و عوارض شهری است، در همه کشورهای توسعه یافته به روز شده است، گفت: در ایران هنوز تعریف قیمت منطقه ای املاک مربوط به مصوبه دهه40 است و با گذشت 60سال، تعریف آن تغییری نکرده، بلکه هر چند سال یک بار مقادیر آن قدری افزایش پیدا کرده است. نصراصفهانی با بیان اینکه به روز شدن ارزش معاملاتی املاک بر اساس فرمول جدید، از طریق همکاری میان سازمان امور مالیاتی و شهرداری ها میسر است، افزود: امروز تعریف درست ارزش‌گذاری املاک در دنیا مبتنی بر قیمت های واقعی در بازار معاملات ملکی است. متدهای علمی مشخصی در این زمینه وجود دارد که بسیاری از شهرهای بزرگ دنیا از آن استفاده می کنند و در ایران نیز می توان آنها را جایگزین تعریف قدیمی چند دهه قبل از ارزش معاملاتی املاک کرد. وی به طرح مثالی درباره متد رایج در تورنتو، پرجمعیت ترین شهر کانادا پرداخت و گفت: بر اساس این فرمول، ابتدا پارلمان محلی هزینه‌هایی را که برای اداره شهر در یک سال پیش رو نیاز دارد، برآورد و اعلام می کند. سپس ارزش واقعی کل املاک شهر مبنای محاسبات بعدی قرار می گیرد؛ به این ترتیب که سهم ارزش هر ملک از ارزش‌گذاری کلی صورت‌گرفته محاسبه می شود و به همان نسبت میزان عوارضی که باید توسط هر ملک پرداخت شود، مشخص می شود. به‌عنوان مثال درصورتی‌که ارزش واقعی یک ملک نسبت به کل املاک شهر 5/ 0درصد باشد، باید هر سال 5/ 0درصد از هزینه‌های مورد نیاز برای اداره شهر را بپردازد.

بر اساس تعریفی که نصر اصفهانی ارائه داد، هر شهروندی که ساختمانی را در شهر در ملکیت خود دارد، متناسب با میزان بهره مندی از سرانه‌های شهری و مواهبی که سبب شده است قیمت دارایی ملکی او افزایش پیدا کند، در پرداخت هزینه‌های نگهداری شهر مشارکت می کند. از این بابت می توان چنین تعریفی را یکی از مترقی ترین ابزارهای برقراری عدالت در شهرها توصیف کرد.

این کارشناس اقتصاد شهری اگرچه از ورود قانون گذار به مساله کسب درآمد پایدار برای اداره شهرها و روستاها بعد از گذشت چند دهه ابراز خشنودی کرد، اما در عین حال معتقد است این قانون بدون بازتعریف فرمول ارزش معاملاتی املاک کارآیی لازم را نخواهد داشت. وی با یادآوری اینکه در تعاریف به روزشده از ارزش معاملاتی املاک، یک سهم ثابت برای همه شهرها تعریف نمی شود، گفت: به‌طور میانگین 30 تا 40درصد از کل هزینه‌های اداره شهرهای توسعه‌یافته از محل شارژ شهری یا همان عوارض نوسازی تامین می شود. با این حال این نصاب در هر شهر می تواند با شهر دیگر متفاوت باشد و تابع یک حد تعریف شده ثابت نیست.

سهم عوارض نوسازی از هزینه‌های شهر

بر اساس تعاریف روز که در ابرشهرهای دنیا درخصوص سهم شارژ شهری از هزینه اداره شهر مبنا قرار می گیرد، هزینه‌های شهری باید به سه دسته نگهداشت، توسعه و خدمات شهری تقسیم شود. از میان سه نوع هزینه شهری، در هر شهر متناسب با موقعیت، امکانات و نیازها باید سهم شارژ شهری توسط پارلمان محلی یا شورای شهر مشخص شود. آن گونه که نصراصفهانی گفته است، به‌طور معمول 100درصد هزینه‌های نگهداشت شهرها از محل شارژ شهری - که در ایران به «عوارض نوسازی» شهرت دارد - تامین می شود. اما درباره هزینه‌های توسعه و خدمات شهر باید نصاب مشخصی بر اساس وضعیت هر شهر تعریف و بر اساس آن عمل شود؛ به‌ویژه با توجه به اینکه توسعه در بسیاری از شهرها با جذب سرمایه‌های بخش خصوصی میسر می شود.

حبیب اله طاهرخانی، از مدیران اسبق شهرداری تهران و صاحب نظر اقتصاد شهری نیز به ناکافی بودن افزایش اعمال‌شده در عوارض نوسازی در قالب قانون درآمد پایدار شهرداری ها اشاره کرد و گفت: این عوارض باید به حدی افزایش پیدا کند که به‌طور میانگین یک سوم مجموع هزینه‌های اداره شهر را پوشش دهد. این در حالی است که به واسطه افزایش یک واحد درصدی ضریب عوارض نوسازی در قانون جدید آن هم بدون دخل و تصرف در فرمول قیمت منطقه ای املاک، قطعا این حد از هزینه‌های اداره شهرها به ویژه شهرهای بزرگ تامین نخواهد شد. طاهرخانی با تاکید بر اهمیت تعریف منابع ملی و محلی برای اداره کشور در سطوح مختلف، در عین حال به این موضوع اشاره کرد که در قانون جدید موسوم به «درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها» جای خالی تعریف «درآمد پایدار» مشهود است. در واقع هدف قانون گذار از به کار بردن صفت «پایدار» نامشخص است؛ به این معنا که معلوم نیست مقصود کم نوسان بودن پایه درآمدی برای شهرها است یا اهداف بلندتر در حوزه سازگاری با اصول توسعه پایداری شهری را نیز در نظر گرفته است. به اعتقاد وی، در نبود چنین تعریفی نمی توان پیش بینی کرد که آیا این قانون می تواند به اهداف خود دست پیدا کند یا نه؟

معاون پیشین وزیر راه و شهرسازی با اشاره به ماده دوم قانون مذکور که بر جایگزین کردن «عوارض بر بهره برداری» به جای «عوارض بر سرمایه گذاری» تاکید کرده است، گفت: تبلور این بند از ماده دوم در قانون مذکور، افزایش ضریب نرخ عوارض نوسازی از 5/ 1درصد ارزش معاملاتی املاک به 5/ 2درصد است.

این در حالی است که عوارض نوسازی با تعریف فعلی مصوب قانون توسعه و عمران شهری در سال 47 بوده و به تدریج کارآیی خود را از دست داده است. به گفته وی، مهم‌ترین علت ناکارآمد بودن عوارض نوسازی با فرمول فعلی، فاصله گرفتن قیمت منطقه ای از قیمت روز املاک است. بنابراین هنوز هم نمی توان انتظار داشت سهم عوارض موسوم به نوسازی به آنچه در قالب مالیات سالانه املاک در ابرشهرهای اروپایی و آمریکایی دریافت می شود، برسد و وابستگی شهرداری ها به درآمدهای ناپایدار پس از تصویب این قانون کاهش چشمگیری پیدا کند. طاهرخانی معتقد است عوارض نوسازی یا همان شارژ شهری، منبع درآمد پایداری است که کمتر تحت تاثیر رونق و رکود اقتصادی و از آن مهم‌تر رکود - رونق مسکن قرار می گیرد و از طرفی مبنایی عادلانه دارد؛ به این معنا که هر کس واحد ملکی با ارزش بالاتری را در ملکیت خود دارد، سهم بیشتری از پرداخت هزینه‌های نگهداری شهر را می پردازد. بنابراین مبنای این نوع عوارض یا مالیات محلی، شفافیت لازم را برای همراه کردن مردم در پرداخت دارد و در دنیا نیز این عوارض اغلب توسط دولت‌های محلی و بعضا توسط دولت‌های مرکزی وصول شده و به خزانه شهر واریز می شود. اما آنچه اکنون از دیدگاه این کارشناس مسائل شهری مساله ساز شده، این است که در تغییرات بعدی به تدریج این نوع عوارض جایگاه خود را در نظام درآمدی شهرداری ها از دست داده است.

وی با انتقاد از اینکه در حال حاضر نظام درآمدی شهرداری ها به ویژه در حوزه املاک به سرمایه گذاران در شهر هزینه مضاعفی تحمیل می کند که در قالب عوارض بر سرمایه گذاری از قبیل عوارض صدور پروانه، تغییر کاربری و نظایر آن وصول می شود، افزود: در بسیاری از شهرهای دنیا به ویژه در نقاطی که جذب سرمایه بخش خصوصی و سرمایه خارجی واجد اهمیت و اولویت است، عوارض بر سرمایه گذاری به صفر میل می کند تا سرمایه گذاری را تسهیل کند. اما در ایران با وجود نیاز شهرها به سرمایه گذاری، جای چنین تمهیداتی خالی بوده که در قانون جدید درآمد پایدار به آن پرداخته شده است. به گفته طاهرخانی، کارکرد برجسته دیگر عوارض نوسازی با نرخ موثر، جلوگیری از سوداگری ملکی است و به مهار تورم مسکن و تنظیم بازار نقل و انتقال ملکی کمک می کند و اگر به جایگاه اصلی خود بازگردد، می تواند به کلی جایگزین قوانینی مثل مالیات بر خانه‌های خالی و لوکس شود.

مساله مهم‌تر از درآمد برای شهرداری ها

اما آیا قانون درآمد پایدار شهرداری ها که پس از چند سال کش و قوس سرانجام به مرحله ابلاغ رسیده است، می تواند عوارض نوسازی یا شارژ شهری را به جایگاه خود بازگرداند؟ حسین ایمانی جاجرمی، صاحب نظر شهری به این سوال پاسخ منفی داد. ایمانی جاجرمی به غفلت قانون شهری جدید وضع‌شده توسط مجلس نسبت به موضوع «تمرکززدایی» اشاره و خاطرنشان کرد: مادامی که اختیارات کافی به شهرداری ها واگذار نشود، این قبیل قوانین در مسیر اجرا با چالش های متعددی همراه خواهد بود و به نتیجه مطلوب نمی رسد. در واقع جاجرمی معتقد است قبل از مساله درآمد پایدار، باید موضوع «مدیریت یکپارچه شهری» در بستر قانونی حل و فصل شود؛ چراکه تنها در این صورت «تغییر جهت در نوع عوارضی که مدیریت شهری آنها را وضع و وصول می کند» عملی خواهد بود.

مصداق بارز آنچه این جامعه شناس شهری به آن اشاره کرده است، رفت و برگشت چندباره و هر سال «نرخ کرایه‌های حمل و نقل عمومی» از قبیل مترو، اتوبوس و تاکسی بین شورای شهر و فرمانداری است. قانون تعیین نرخ کرایه‌ها را به شوراها سپرده اما در عین حال تا زمانی که فرمانداری ها مصوبات شورا را تایید نکنند، این تصمیمات ارزشی ندارد و اجرا نخواهد شد. این روند موجب می شود هر سال مدیریت شهری با علم به وضعیت بغرنج تاکسی داران و افزایش هزینه‌های نگهداشت ناوگان که به آنها تحمیل می شود و نیز شرایطی که شرکت‌های اتوبوسرانی با آن روبه‌رو هستند، با حداقل سود ممکن و بدون اینکه امکان افزایش ظرفیت ناوگان را داشته باشند، به سرویس دهی ادامه می دهند، نسبت به تعیین کرایه‌ها متناسب با تورم عمومی اقدام کند؛ اما در عمل مصوبه مربوطه تقریبا در همه سال‌ها با اعتراض فرمانداری روبه‌رو می شود و برای بازنگری به شورای شهر بازمی گردد. در واقع نگاه نهادهای دولتی به مقوله تعیین کرایه‌ها تعزیراتی است؛ اما نگاه مدیریت شهری واقع بینانه است و همین امر سبب می شود حتی ساده ترین نرخ گذاری توسط مدیریت شهری با ان قلت فرمانداری و وزارت کشور روبه‌رو شود.

در چنین شرایطی نه تنها بعید نیست، بلکه بسیار محتمل است که تغییر جهت کلی در وضع عوارض شهری نیز با واکنش منفی از سوی وزارت کشور همراه باشد؛ کمااینکه بر اساس ماده دوم قانون درآمد پایدار، عوارض شهری وضع شده پس از تصویب شوراهای شهر باید به تایید شورای عالی استان‌ها برسد و دستورالعمل مربوطه نیز حداکثر تا آخر آذرماه هر سال توسط وزیر کشور تصویب و ابلاغ می شود. همچنین در ادامه تاکید شده است که هرگونه وضع عوارض به غیر از ترتیبات اعلام‌شده ممنوع است. بنابراین قانون گذار در قانون جدیدی که با هدف نجات شهرداری های از وابستگی به درآمدهای سمی وضع کرده، باز هم دست مدیریت شهری را برای پیمودن راهی که می تواند به مصلحت شهر باشد، بسته و همچنان اختیارات اصلی را به جای نهادهای شهری و محلی، به دولت مرکزی سپرده است؛ موضوعی که از نگاه جاجرمی مهم‌ترین نقیصه این قانون به شمار می آید و اگر حل نشود، ارتقای خاصی در شکل درآمدزایی مدیریت شهری رخ نخواهد داد.

جاجرمی در ادامه ضمن اشاره به اینکه قانون درآمد پایدار شهرداری ها و دهیاری ها به اندازه کافی روشن و شفاف نیست، توضیح داد: با یک قانون غیرشفاف مشکل شهرداری ها حل نخواهد شد. انتظار می رفت قانون گذار به جای توصیه‌های کلی در ماده دوم مبنی بر ضرورت عادلانه بودن عوارض و نیز جایگزین کردن عوارض بر بهره برداری به جای عوارض بر سرمایه گذاری، با صراحت کامل و تعیین زمان بندی، روندی را که مدیریت شهری باید در مسیر اصلاح روند کسب درآمد طی کند، مشخص می کرد. قانون مذکور نه تنها به کلی گویی بسنده کرده، بلکه همچنان مساله وابستگی شهرداری ها به ساختارهای دولتی را حل‌نشده باقی گذاشته و حتی برای شهرهای بزرگ مثل تهران نیز اختیار بیشتری قائل نشده است.

وی درباره ضرورت تفکیک امور محلی و ملی به «دنیای‌اقتصاد» گفت: نه محیط اقتصادی و نه مسائل شهری مانند گذشته نیست و شرایط متغیری دارد. این اختیار فقط جنبه کسب درآمد ندارد، بلکه گاهی لازم است عوارض کاهش پیدا کند تا اقتصاد شهر رونق بگیرد؛ شهرداری تهران بنگاه حفظ کیفیت زندگی شهری است و برای تحقق این هدف گاهی لازم است شرایط را برای جذب سرمایه مساعد کند. با این حال قانون گذار پیچیدگی های شهر به‌عنوان یک موجود زنده را در قانون درآمد پایدار لحاظ نکرده است.

این جامعه شناس شهری با اشاره به اینکه تعریف ساختار جدید دولتی یا شبه‌دولتی موسوم به صندوق توسعه شهری و روستایی از دیگر نواقص این قانون به شمار می آید، افزود: در عوض جای دیوان محاسبات شهر همچنان در ساختار مدیریت شهری خالی است و رکن جدیدی موسوم به خزانه دار شهر نیز تعریف نشده است.

پنج نشانه که کناره‌گیری صدر از سیاست را بی‌اعتبار می‌کنند

احیای برجام یا عدم اجرای برجام مسئله این است / بایدن باید متواضعانه از ایران عذرخواهی می‌کرد