نمره سازمان‌ها در برنامه هفتم

در اجرای احکام برنامه هفتم در سال نخست، دولت نمره 38 از 100 را از مجلس کسب کرد. همچنین با بررسی عملکرد دستگاهی، قوه قضائیه و سازمان برنامه بالاترین نمره و در مقابل وزارت آموزش و پرورش، راه و شهرسازی، نیروی انتظامی و بانک مرکزی کمترین نمره را دریافت کرده‌اند. با توجه به ارزیابی مرکز پژوهش‌های مجلس از عملکرد دولت در اجرای برنامه هفتم و پیشرفت نسبی احکام دارای بار مالی نسبت به احکام دارای بار غیرمالی، به نظر می‌رسد کمبود منابع دلیل اصلی عدم پیشرفت نبوده و نبود اراده سیاسی یا کمبود توان کارشناسی یا ظرفیت‌های اداری از مهم‌ترین دلایل عدم اجرای کامل احکام برنامه در سال ابتدایی آن بوده است. در انتها، این گزارش پیشنهاد می‌کند که برای موفقیت برنامه هفتم، گزارش‌های 6ماهه توسط ناظران اجرایی و مالی ارائه شود و برش یک‌ساله این برنامه برای سال1405 قبل از لایحه بودجه سال آینده تهیه شود. همچنین تغییر ریل شورای عالی راهبری برنامه در جهت بررسی مستمر عملکرد دستگاه‌ها، نظارت بر گزارش‌های ناظران اجرایی و مالی و رفع موانع پیش‌روی تحقق اهداف برنامه انجام شود.

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به ارزیابی سال نخست اجرای قانون برنامه هفتم پیشرفت پرداخته است. یکی از نکات قابل‌توجه این گزارش، حجم اهدافی است که دولت آنها را «غیرقابل اجرا» تشخیص داده است. بررسی‌ها نشان می‌دهد این مساله تنها به چند حکم محدود نمی‌شود، بلکه در سطوح مختلف برنامه و به‌ویژه در بخش اهداف کمی، نمود پررنگ‌تری پیدا کرده است. دولت در گزارشی که به مجلس ارائه داده، 138 حکم را «احکام غیرقابل اجرا» دانسته است که 29درصد از این احکام توسط دولت وقت در برنامه پیشنهاد شده و 71درصد از احکام را مجلس در قانون برنامه گنجانده است. افزون بر این، 16مورد از این 138حکم اصلا حکم اجرایی نبوده و در طبقه اهداف کمی قرار می‌گرفتند که طبق توضیح مرکز پژوهش‌ها، بخش محوری برنامه هستند و عدم امکان اجرای آنها، شاکله برنامه را دچار چالش می‌کند.

با کنار هم قرار دادن این داده‌ها مشخص می‌شود که دولت 37درصد از اهداف کمی قانون برنامه هفتم را غیرقابل اجرا ارزیابی کرده است. این در حالی است که بخش مهمی از اهداف کمی برنامه به‌طور مستقیم با ستون‌های اصلی سیاستگذاری اقتصادی کشور گره خورده‌اند. همچنین بررسی‌های گزارش نشان می‌دهد تمرکز اهداف غیرقابل اجرا در فصول کلیدی برنامه است که مسیر اصلاحات ساختاری و تحقق رشد اقتصادی ترسیم شده است. برای مثال، در فصل اصلاح ساختار بودجه، 93درصد اهداف کمی غیرقابل اجرا عنوان شده و در فصل اصلاح نظام بانکی و مهار تورم، 75درصد اهداف در این دسته قرار گرفته‌اند. در فصل رشد اقتصادی نیز 75درصد اهداف کمی غیرقابل اجرا تشخیص داده شده است. این درصدها تصویر روشنی از فاصله بین سیاستگذاری و امکان اجرا در شرایط فعلی اقتصاد ایران ترسیم می‌کند.

در فصل‌هایی مانند انرژی، معدن، صنعت و تولید هم همین الگو تکرار می‌شود. در فصل مربوط به رشد اقتصادی دولت پیش‌نیازهای رشد درصدی را افزایش حداقل 5.5‌میلیون بشکه تولید نفت خام در روز یا افزایش تولید گاز تا 1340‌میلیون مترمکعب در روز و نیز الزام به رفع ناترازی انرژی عنوان کرده است که با توجه به محدودیت‌های منابع مالی، موانع بین‌المللی و ضرورت اصلاحات قیمتی، غیرقابل تحقق ارزیابی کرده است. در حوزه تجارت خارجی و تعاملات بین‌المللی نیز، پیش‌نیازهایی همچون اصلاح سازوکارهای مالی و تجاری، کاهش هزینه مبادله و افزایش رقابت‌پذیری کالاهای داخلی، در زمره الزامات برای رشد هدف قرار دارند که امکان تحقق آنها وجود ندارد. از سوی دیگر با کاهش هدف رشد اقتصادی از 8درصد به 2.8درصد، اهداف و چشم‌اندازهای سایر فصول نیز دچار تغییر می‌شوند.

نمره مردودی دولت در سال اول

در بخش دیگری از گزارش به ارزیابی مجلس از میزان پیشرفت اجرایی دستگاه‌ها در انجام احکام برنامه پرداخته شده است که تصویری دقیق از عملکرد اجرایی سال نخست ارائه می‌دهد. بر اساس اعلام رسمی کمیسیون‌های تخصصی مجلس، نمره نهایی عملکرد دولت در سال اول اجرای برنامه هفتم، 37.68درصد از مجموع 100 بوده است. این ارزیابی که بر اساس 2480حکم بررسی‌شده انجام شده، نشان می‌دهد 795حکم در مهلت مقرر اجرا شده‌اند، 186حکم خارج از مهلت اجرا شده‌اند و 1499حکم هنوز اجرانشده باقی مانده‌اند. همچنین 35حکم نیز فاقد ارزیابی بوده‌اند. وقتی عملکرد به تفکیک امور بررسی می‌شود، تصویری دقیق‌تر شکل می‌گیرد. در میان چهار گروه کلان برنامه، بیشترین نمره مربوط به «امور عمومی» با نمره 43.38درصد است که شامل فصول مرتبط با نظام اداری، امنیت، دفاع و قضایی است.

پس از آن، امور اقتصادی با نمره 37.39درصد قرار دارد و امور زیربنایی مانند راه، انرژی و مسکن، با 37.35درصد ارزیابی شده‌اند. پایین‌ترین نمره متعلق به «امور اجتماعی و فرهنگی» با 33.88درصد است که گستره‌ای وسیع از آموزش، سلامت، رفاه اجتماعی و فرهنگ را دربرمی‌گیرد. این اعداد توزیع عملکرد را کاملا نامتوازن نشان می‌دهد و از زاویه‌ای دیگر روشن می‌کند که بعضی حوزه‌ها به دلایل متعدد، چه از نظر حجم تکالیف و چه از نظر امکان اجرا، با موانع بیشتری روبه‌رو بوده‌اند. در بررسی عملکرد دستگاهی جزئیات بیشتری مشاهده می‌شود. قوه قضائیه با نمره 62.5درصد بهترین عملکرد را داشته و سازمان برنامه و بودجه با 57.4درصد در رتبه بعدی قرار می‌گیرد. وزارت نفت نیز با 55.7درصد جزو دستگاه‌هایی است که عملکرد نسبتا مطلوبی داشته‌اند. در مقابل، ضعیف‌ترین عملکردها متعلق به وزارت آموزش و پرورش با 22.3 درصد، وزارت راه و شهرسازی با 21.7درصد و فرماندهی نیروی انتظامی با 21.5درصد است.

بانک مرکزی نیز با 15.9درصد یکی از پایین‌ترین نمرات را کسب کرده است. آماری که نشان می‌دهد در حوزه‌های کلیدی نظام پولی و مالی کشور، شکاف جدی میان اهداف برنامه و میزان تحقق آنها وجود دارد. ارزیابی مرکز پژوهش‌های مجلس از عملکرد دولت در اجرای احکام برنامه هفتم نشان می‌دهد که در میان احکام کاملا انجام‌شده یا بیشتر انجام‌شده، سهم احکام دارای بار مالی بیشتر از احکام فاقد بار مالی است و این نشان می‌دهد که بار مالی به تنهایی نمی‌تواند توضیح‌دهنده کاستی‌های اجرایی باشد که در سال نخست اجرای برنامه رخ داده است. لذا نبود اراده سیاسی یا کمبود توان کارشناسی یا ظرفیت‌های اداری از مهم‌ترین دلایل عدم اجرای کامل احکام برنامه در سال نخست آن بوده است.

پیشنهادهای گزارش

بخش پایانی گزارش ناظر بر پیشنهادهایی است که مرکز پژوهش‌های مجلس برای ارتقای اجرای برنامه هفتم مطرح کرده است. نخستین توصیه، به‌روزرسانی احکام غیرقابل اجرا از طریق ارائه لایحه اصلاحی است. این پیشنهاد بر این مبنا استوار است که تداوم اجرای برنامه، بدون اصلاح احکام غیرواقع‌بینانه، نه تنها منجر به تحقق اهداف نخواهد شد، بلکه موجب گمراهی در ارزیابی عملکرد نیز می‌شود. پیشنهاد دوم، ایجاد ارتباط نظام‌مند بین بودجه‌های سالانه و سند برنامه است؛ زیرا میان قانون بودجه1404 و احکام برنامه هفتم، ارتباط منسجم و قابل اتکا وجود ندارد و این عدم پیوستگی، اجرای برنامه را مختل می‌کند. مرکز پژوهش‌ها تاکید کرده که هنگام تدوین بودجه سال1405 نیز نشانه‌ای از هدف‌گذاری سالانه برنامه در لایحه بودجه دیده نمی‌شود و این روند باید اصلاح شود. پیشنهاد دیگر، تقویت نظام نظارت مستمر بر اجرای برنامه از طریق فعال‌تر شدن «شورای عالی راهبری برنامه» و نیز ارتقای شفافیت گزارش‌دهی دستگاه‌ها است.

مرکز پژوهش‌ها تاکید کرده که گزارش‌های فعلی برخی دستگاه‌ها از جامعیت لازم برخوردار نیست و لازم است فرآیند گزارش‌دهی استانداردسازی شود. همچنین پیشنهاد شده که سهم احکام غیرقابل اجرا و میزان پیشرفت هریک از دستگاه‌ها به‌صورت عمومی منتشر شود تا علاوه بر افزایش پاسخ‌گویی، امکان پایش مردمی نیز فراهم باشد. در نهایت، گزارش بر این نکته پای می‌فشارد که شرط دستیابی به اهداف کلیدی برنامه هفتم، اصلاح ساختارهای اقتصادی و به‌روزرسانی پیش‌نیازهای اجرایی است. در غیر این صورت، حتی با وجود تلاش دستگاه‌ها، بخش مهمی از احکام و اهداف، به‌دلیل محدودیت منابع، شرایط تحریم، ناترازی‌های ساختاری و ضعف‌های مزمن سیاستگذاری، دست‌نیافتنی خواهند ماند.