چالش پروژه‌های عمرانی در سال‌های کسری مزمن

یکی از اصلی‌ترین کانال‌های سرمایه‌گذاری دولت در ایجاد ظرفیت‌های تازه تولیدی و خدماتی در کشور، طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای است. در میان انبوه مشکلاتی که طرح‌های عمرانی با آنها روبه‌رو هستند، مسئله کمبود اعتبار و همچنین عدم‌تخصیص اعتبارات مصوب، از مشکلات اساسی است. از همین‌رو، دقت و واقع‌بینی در برنامه‌ریزی مالی این طرح‌ها که در سند بودجه منعکس می‌شود، ضرورت ویژه‌ای دارد.

به‌گزارش صمت، سرجمع اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در مصارف عمومی دولت، برابر 400 هزار میلیارد تومان است که شامل 263 هزار میلیارد تومان اعتبار طرح‌های دستگاه‌های اجرایی ملی، 71 هزار میلیارد تومان اعتبار دستگاه‌های اجرایی محلی در استان‌ها و 66 هزار میلیارد تومان اعتبار متفرقه است. در لایحه بودجه سال 1403 میزان اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای از محل منابع عمومی نسبت به قانون بودجه 1402 کمتر از 7 درصد رشد داشته، همچنین سهم این اعتبارات از کل منابع و مصارف عمومی دولت در لایحه بودجه امسال کمتر از 16 درصد است.

دسته‌بندی‌های مختلف پروژه‌های عمرانی

اعتبارات عمرانی عمومی در 3 گروه اعتبارات ملی، استانی و متفرقه قابل دسته‌بندی هستند.

دوسوم از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مربوط به طرح‌های ملی مندرج در پیوست یک، 16 درصد مربوط به ردیف‌های متفرقه و 18 درصد مربوط به طرح‌های استانی است. امسال و خلاف روند سال‌های گذشته، شاهد کاهش سهم ردیف‌های متفرقه جدول (9) لایحه و اضافه شدن اعتبارات متفرقه جدول (7) لایحه به طرح‌های مشخص و شفاف هر دستگاه هستیم. این تغییر، شفافیت بیشتر بودجه عمرانی را در پی دارد و از جمله نقاط قوت لایحه بودجه سال 1403 به‌شمار می‌رود. باید توجه داشت که سهم اعتبارات استانی بدون در نظر گرفتن اعتبارات قانون استفاده متوازن (3 درصد کل بودجه عمومی) و اعتبارات طرح‌های ملی واگذارشده به استان در نظر گرفته شده است. در صورتی که این اعتبارات را در زمره اعتبارات استانی لحاظ کنیم، سهم استان‌ها از اعتبارات عمرانی مصوب به نزدیک 40 درصد خواهد رسید.

تعداد 558 طرح با عناوینی نظیر تعمیرات اساسی و تامین ماشین‌آلات و تجهیزات و با اعتباری بالغ بر 20 هزار میلیارد تومان در پیوست یک لایحه بودجه امسال درج شده است. شایان ذکر است خلاف روال سال‌های گذشته، 324 مورد از این طرح‌ها ویژگی استانی دارند و علی‌القاعده به شورای برنامه‌ریزی استان واگذار خواهد شد. در لایحه بودجه امسال، تعداد ردیف‌های مربوط به طرح‌های جاری بسیار کمتر شده، اما مجموع اعتبار این طرح‌ها افزایش قابل‌توجهی یافته که ناشی از ادغام تعدادی از ردیف‌های جزئی مربوط به طرح‌های جاری در یکدیگر و اضافه شدن بیش از 5 هزار میلیارد تومان از اعتبارات متفرقه به این طرح‌ها است. علاوه بر تغییرات یادشده، برخی تغییرات جزئی در عناوین، اهداف کمی، دستگاه‌های اجرایی مربوطه و سال شروع برخی طرح‌های جاری در مقایسه با قانون بودجه پارسال به‌چشم می‌خورد.

8 سال زمان نیاز است

در بررسی طرح‌های مندرج در پیوست یک لایحه امسال، بیشترین سهم را طرح‌هایی با عمر بیش از 20 سال دارند که در مجموع 566 طرح را شامل می‌شوند.

از سوی دیگر، براساس اطلاعات لایحه، برآورد شده که به‌طورمیانگین حدود 4 سال تا اتمام طرح‌های غیرجاری، زمان باقی مانده است. از مجموع هزار و745 طرح موجود و براساس برآوردهای سازمان برنامه و بودجه کشور، قرار است 151 طرح در سال 1403 به‌اتمام برسند و عمده طرح‌ها تا پایان سال 1407 تکمیل شوند. با این وجود و با در نظر گرفتن روند تخصیص اعتبارات عمرانی در سال‌های گذشته و محاسبات سرانگشتی ذکرشده تناسب چندانی وجود ندارد و واقع‌بینانه نیست. اگر کل اعتبار لازم برای اتمام طرح‌ها (معادل هزار و988 هزار میلیارد تومان) را به بودجه امسال آنها (243 هزار میلیارد تومان) تقسیم کنیم، به عددی بیش از 8 سال برای اتمام طرح‌ها خواهیم رسید. اگر بخواهیم همین محاسبات را به تفکیک سال‌های اتمام انجام دهیم، به‌بیان ساده چنین فرض شده که با فرض پیش‌بینی اعتبار مشابه برای طرح‌ها در بودجه سال‌های آتی، چند سال تا اتمام طرح زمان لازم است. بنا بر این محاسبات ساده و در صورت پیش‌بینی اعتبار طرح‌ها مطابق روند فعلی، میانگین زمان خاتمه طرح‌ها بالغ بر 8 سال و 2 ماه برآورده می‌شود.

از جمله شاخص‌های دیگری که می‌تواند دلیلی بر غیرواقعی بودن برآوردهای سال اتمام طرح‌ها باشد، روند اتمام طرح‌ها در سال‌های گذشته، با تاکید بر طرح‌هایی است که قرار بوده در همان سال به‌اتمام برسند. به‌بیان دیگر، می‌خواهیم به این سوال پاسخ دهیم که چند درصد از طرح‌هایی که در بودجه هر سال قرار بوده در همان سال به‌پایان برسند، به‌طورقطع پایان نیافته‌اند و در بودجه سال بعد، برای آنها اعتبار پیش‌بینی شده است.

اگرچه آمار سال 1402 بهتر از سال‌های گذشته به‌نظر می‌رسد، (هرچند اثر طرح‌های ادغام‌شده در سایر طرح‌ها لحاظ نشده)، اما آنچه روشن است، این است که همچنان بیش از 60 درصد طرح‌ها خلاف برنامه‌ریزی اولیه به‌اتمام نرسیده‌اند و این موضوع، واقع‌بینانه بودن برآوردهای موجود را به‌چالش می‌کشد. به این دلیل، مغایر اصلاح ساختار بودجه در تعیین‌تکلیف طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام مصرح در جزء 3 بند 3 سیاست‌های کلی برنامه پنج‌ساله هفتم است.

از دیگر نکات حائزاهمیت در پیوست یک لایحه بودجه امسال کل کشور، ستونی با عنوان «مهلت ارائه مجوز ماده 23 تا پایان شهریور 1403» است. براساس ماده (23) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب 1303، پیشنهاد طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای جدید در لوایح بودجه سنواتی با رعایت مواردی امکان‌پذیر است که مهم‌ترین آنها انجام مطالعات توجیهی فنی، اقتصادی، مالی، زیست‌محیطی و رعایت پدافند غیرعامل توسط مشاور و دستگاه اجرایی و تصویب سازمان برنامه و بودجه کشور است که به‌عنوان مجوز ماده (23) شناخته می‌شود. حال این ابهام مطرح است که درباره طرح‌های پیشنهادشده در ردیف‌های پیوست (یک) لایحه بودجه امسال که قید ارائه مجوز ماده (23) برای آنها لحاظ شده، آیا این موارد رعایت و مطالعاتی توجیهی انجام شده است یا خیر. در صورت عدم‌رعایت این مواد و انجام نشدن مراحل مقدماتی، اولا به تصریح قانون امکان پیشنهاد طرح جدید در لوایح بودجه سنواتی وجود ندارد و ثانیا مشخص نیست مجلس با تصویب این عناوین دقیقا چه چیزی را مصوب می‌کنند.

با‌توجه به تعداد کل این طرح‌ها که 120 عدد هستند، تنها 16 طرح هستند که نه تا سال 1401 اعتباری دریافت کرده‌اند و نه در بودجه 1402 اعتباری برای آنها مصوب شده است. باقی طرح‌ها (104 طرح) یا در سال‌های گذشته اعتبار دریافت کرده‌اند یا در بودجه 1402 اعتباری برای آنها تصویب شده است که مشخص نیست، این تخصیص یا تصویب اعتبار بدون رعایت مراحل قانونی و اخذ مجوزهای ماده (23) بوده است یا توضیح دیگری در این زمینه وجود دارد.

شایان ذکر است، یکی از عوامل انباشت طرح‌های نیمه‌تمام در کشور، عدم‌رعایت دقیق مراحل مقدماتی در تعریف و تصویب طرح‌های عمرانی است. بی‌توجهی به مطالعات توجیهی طرح‌ها و عدم‌انتشار آنها موجب شده است تا تعریف و تصویب طرح‌ها تحت‌تاثیر عواملی خارج از حوزه فنی و اقتصادی قرار گیرند و کشور را درگیر مسئله سرمایه‌گذاری‌های بدون بازگشت ساخته است. از همین‌رو، نظارت بر انجام مراحل قانونی تصویب شده و تعریف طرح‌های عمرانی، یکی از وظایف مجلس به‌منظور جلوگیری از تضییع منابع عمومی است.