چهار قرن تا نجات «بَدمسکن» ها

راضیه احقاقی: فقر مسکن بزرگ‌ترین چالش اقتصادی - اجتماعی بخش قابل‌توجهی از خانوارهای ایرانی و به‌خصوص پایتخت‌نشینان است. دو تعریف پذیرفته شده برای «فقر مسکن» در نظر گرفته می‌شود، تعریف اول شامل افرادی می‌شود که بیش از 30 درصد درآمد خود را صرف هزینه مسکن می‌کنند و تعریف دوم مربوط به افرادی می‌شود که در بافت ناکارآمد زندگی می‌کنند. این بافت ناکارآمد شامل بافت فرسوده، بافت تاریخی و سکونتگاه‌های غیررسمی می‌شود.

براساس آخرین سرشماری مرکز آمار ایران در سال 1395، حدود 1.2‌میلیون نفر در استان تهران در بافت ناکارآمد سکونت داشته و از این منظر با چالش جدی «فقر مسکن» و به تعبیری دیگر «بد مسکنی» مواجه هستند. از کل جمعیت دچار چالش «بد مسکنی» در تهران، 40 هزار پلاک مربوط به خانه‌های بدون سند رسمی در بافت ناکارآمد شهری پایتخت می‌شود؛ مالکان این پلاک‌ها بدون رفع چالش مالکیت رسمی امکان خروج از «بد مسکنی» را ندارند. با وجود این اگر قرار باشد که مشکل فقدان مالکیت با رویه‌های فعلی صدور سند حل شود، بیش از 400 سال زمان نیاز است. ا ین در حالی است که تجارب 30 ساله جهانی نشان از آن دارد که تثبیت مالکیت و مالکیت‌بخشی رسمی در بافت ناکارآمد شامل بافت فرسوده و سکونتگاه‌های غیررسمی همچون معجزه‌ای می‌تواند بسیاری از چالش‌های شهروندان گرفتار در تله فقر را مرتفع کند. درواقع اگر سیاستگذار بتواند همین چالش این گروه از شهروندان را مرتفع کند، بدون هیچ مداخله دیگری بخش قابل‌توجهی از این افراد از قعر چاه فقر نجات پیدا می‌کنند، این موضوع معجزه رسمی شدن مالکیت است. معجزه‌ای که حاصل وام‌پذیر شدن املاک، ورود سرمایه به این محلات و ارزش‌بخشی به ملک ساکنان است.

کاوه حاجی علی‌اکبری مدیرعامل سابق سازمان نوسازی شهر تهران و مجید روستا عضو هیات‌مدیره شرکت بازآفرینی شهری ایران بر لزوم حل چالش حق مالکیت در سکونتگاه‌های غیررسمی تاکید کرده و راه‌حل‌هایی برای این موضوع ارائه کردند.

ریشه‌کنی فقر با رسمی شدن مالکیت

کاوه حاجی علی اکبری مدیرعامل سابق سازمان نوسازی شهر تهران و پژوهشگر توسعه شهری و محله‌ای در نشستی با محوریت بررسی معضلات سکونتگاه‌های غیررسمی و راه‌حل عبور از این وضعیت بر لزوم به رسمیت شناختن حق مالکیت در این مناطق تاکید کرد و گفت: در تمامی پژوهش‌های بین‌المللی و داخلی که طی 30 سال اخیر در محدوده‌های ناکارآمد و سکونتگاه غیررسمی انجام شده، بر لزوم به رسمیت شناختن حق مالکیت به‌عنوان اولین و اصلی‌ترین گام برای ساماندهی تاکید شده است.

وی ادامه داد: در اهداف توسعه هزاره که در سال 1999 توسط سازمان ملل منتشر و توسط تمامی کشورهای عضو سازمان ملل به رسمیت شناخته شد نیز بر موضوع مالکیت رسمی تاکید شد و در واقع یکی از سنجه‌های این منشور فراهم کردن دسترسی تمامی خانوارها و مالکان به موضوع مالکیت رسمی بود. در سال 2003 هبیتات گزارشی جامع با عنوان چالش زاغه‌ها منتشر کرد و در آن 5 معیار و ویژگی برای این محدوده‌ها درنظر گرفت که یکی از این فاکتورها موضوع فقدان حق مالکیت بود؛ بنابراین تاکید شده که یکی از اقدامات ضروری برای حل چالش زاغه‌نشینی نیز به رسمیت شناختن حق مالکیت ساکنان است.

در سال 2015 اهداف توسعه پایدار در دنیا مطرح شد؛ ایجاد حق برابر برای همگان در دسترسی به حق مسکن و خدمات پایه از جمله تاکیدات توسعه پایدار بود. همچنین در این گزارش‌ها تاکید شد که یکی از راه‌های ریشه‌کنی فقر در کشورها ایجاد دسترسی به حق مالکیت است.

هرناندو دوسوتو در پژوهش‌هایی که در خصوص سکونتگاه غیررسمی داشت و نتیجه آن در کتاب راز سرمایه منتشر شده، معتقد است که فقدان «حق مالکیت» اصلی‌ترین عامل شکل‌گیری سکونتگاه غیررسمی است و اضافه می‌کند تنها با حل همین مشکل، موضوع سکونتگاه‌های غیررسمی حل می‌شود و دیگر نیازی به اقدام دیگر از سوی بخش عمومی نیست. سکونتگاه‌های غیر رسمی دارای سرمایه‌ای انباشته هستند، این سرمایه با به رسمیت شناختن مالکیت آزاد شده و به میزانی بزرگ است که می‌تواند بسیاری از مسائل کالبدی و اقتصادی این مناطق را حل کند. حاج علی‌اکبری در ادامه به بیان تجربیات خود در مواجهه با چالش بافت ناکارآمد در تهران طی اواخر دهه 90 پرداخت و گفت: یافتن راهکار حل مساله «فقدان مالکیت رسمی» در شهر تهران به عنوان یک چالش مهم همواره مطرح بوده و من در دوره‌ای که در سازمان نوسازی مشغول به فعالیت بودم به دنبال ارائه پیشنهادی برای حل این مساله بودم؛ برای شروع ابتدا سعی شد تا مساله فقدان «حق مالکیت» در تهران تعریف شود.

وی ادامه داد: شهر تهران حدود 4 هزار و 500 هکتار بافت ناکارآمد دارد که 17درصد از جمعیت شهر تهران در این بافت ناکارآمد ساکن هستند. مجموع پلاک‌ها در بافت ناکارآمد شهری تهران برابر 280 هزار پلاک بود که 120هزار پلاک آن طی سالیان گذشته نوسازی شده است و در شرایط کنونی کار نوسازی 160 هزار پلاک دیگر باقی مانده است. وی ادامه داد: بررسی‌های انجام شده از سوی سازمان نوسازی در سال‌های پایانی دهه 90 نشان داد که از 160 هزار پلاک باقی مانده در بافت ناکارآمد شهری، حدود 25 درصد یعنی 40 هزار پلاک با هیچ مشوق و تسهیلاتی به سمت نوسازی نمی‌روند و در واقع شانسی برای نوسازی ندارد. این پلاک‌ها عمدتا با چالش «فقدان مالکیت رسمی» مواجه هستند و موضوعات مربوط به آنها به سادگی قابل حل نیست. مساله این 40 هزار پلاک از یک مدل نیست؛ بنابراین با یک تصمیم و اقدام نیز امکان حل آن وجود ندارد.

وی در ادامه مهم‌ترین دلایل پلاک‌هایی که امکان دریافت حق مالکیت در تهران را ندارند تشریح کرد و گفت: مسائل متعددی در خصوص دسترسی به حق مالکیت در بافت‌های ناکارآمد تهران وجود دارد. یکی از رایج‌ترین مسائل مطرح «مالکیت قولنامه‌ای» است؛ اگرچه این نوع مالکیت هم نوعی از مالکیت مورد پذیرش در قانون است، اما در تعاریف حقوقی به عنوان مالکیت عادی شناخته شده و مالکیت رسمی نیست. بررسی‌ها نشان از آن دارد که در بافت ناکارآمد تهران با تعداد زیادی پلاک مواجه هستیم که در طول سالیان متعدد به شکل قولنامه‌ای معامله شده‌اند، اما زنجیره‌ای که بتواند مالک فعلی را به مالک اولیه وصل کند وجود ندارد و در این شرایط امکان اخذ مالکیت رسمی برای این موارد وجود ندارد. به عنوان مثال در محله جوانمرد قصاب با 100 پلاک قولنامه‌ای در یک خیابان مواجه هستیم، مالکان اولیه این پلاک‌ها 4 نفر بوده‌اند که در شرایط کنونی مالکان فعلی به این افراد دسترسی ندارند، بنابراین امکان دریافت سند رسمی نیز برایشان مهیا نیست. موضوع اسناد مشاعی یکی دیگر از مشکلات در بافت ناکارآمد است، اسناد مشاعی که افراز نشده و حد و حدود آنها مشخص نشده و متراژی از یک مساحت بزرگ هستند. به عنوان نمونه در یکی از محلات منطقه 18 (محله شهادت)، با منطقه‌ای 6.3 هکتاری مواجه هستیم که حدود 70 درصد املاک این منطقه اسناد مشاع دارند. به این ترتیب در این محله 311 پلاک وجود دارد که زمین 216 ملک آن، از نوع مشاع بوده و به شکل قولنامه‌ای معامله شده است. این خانه‌ها به دلیل نداشتن سند رسمی، هیچ‌گاه وارد فرآیند نوسازی نمی‌شوند. وی ادامه داد: در 19 محله در بافت فرسوده تهران با چالش زمین اوقافی مواجه هستیم که این موضوع عامل بازدارنده در جریان نوسازی شهر است. درحالی‌که پلاک‌های واقع در بافت ناکارآمد از مشوق و تخفیف شهرداری برخوردار هستند، پلاکی که عرصه آن اوقافی باشد، زمانی که وارد فرآیند نوسازی شود، متحمل هزینه مضاعف می‌شود که این موضوع با توجه به ویژگی اقتصادی و اجتماعی ساکنان بافت ناکارآمد می‌تواند مانع جدی در مسیر نوسازی تلقی شود.

حاج‌علی اکبری در تشریح وضعیت املاک قولنامه‌ای تهران گفت: از 40 هزار پلاک بدون مالکیت رسمی در شهر تهران، 25 هزار و 145 مورد املاک قولنامه‌ای هستند، هزار و 719 مورد دارای سند مشاعی غیرمفروز بدون حدود اربعه هستند، 5 هزار و 570 مورد املاک دارای سند رسمی دارای مغایرت ابعاد و مساحت بین وضع موجود و سند، 300 مورد املاک دارای سند جابه‌جا شده (سُرخورده)، 330 مورد املاک مجهول المالک و 6 هزار و 827 مورد املاک دارای سند اعیانی (اوقافی) یا عرصه متعلق به نهادها و دستگاه‌ها هستند. اگرچه قوانین مشخصی برای تبدیل وضعیت سند قولنامه‌ای به رسمی وجود دارد، اما همواره بخشی از تصمیم‌گیری‌ها وابسته به اشخاص بوده و رویه ثابتی وجود ندارد، به این ترتیب قرارگیری در یک محله می‌تواند مسیر رسیدن به سند را برای افراد متفاوت با چالش‌های متفاوتی مواجه کند. این در حالی است که در حوزه «فقدان مالکیت» قانون «تعیین وضعیت» وجود دارد که طبق آن همه می‌توانند برای گرفتن سند رسمی اقدام کنند.

حاج‌علی اکبری تاکید کرد: طبق بررسی‌های انجام شده توسط ما، براساس قوانین و رویه فعلی اگر یکی از این 40 هزار پلاک بخواهد سند بگیرد، اگر تمامی مراحل موردنیاز را یک مرتبه طی کند و پرونده در هیچ مرحله‌ای رد نشود، اخذ سند حدود 1000 روز یعنی تقریبا 3 سال زمان می‌برد. این اعداد در نگاه اول دلگرم کننده به نظر می‌رسند؛ حتی با در نظر گرفتن محدودیت سازمان‌ها در بررسی تعداد پرونده نیز انتظار می‌رود که طی چند 10سال بتوان به تمامی این واحدها سند داد. با وجود این، بررسی‌ها از آن حکایت دارد که فرآیند صدور سند به ملک‌های قولنامه‌ای به سادگی امکان‌پذیر نیست، بسیاری از این پرونده‌ها در مسیر بررسی با چالش مواجه شده و روند صدور سند برای آنها مختومه می‌شود. این موضوع در حالی است که بخشی از ساکنان و مالکان بافت ناکارآمد افراد مسن و ناآگاه به فرآیندهای اداری هستند یا هزینه لازم را برای طی شدن این مراحل ندارند؛ بنابراین وارد این فرآیند نمی‌شوند. لذا نمی‌توان به این روش برای حل چالش فعلی «فقدان مالکیت» امیدوار بود. وی ادامه داد: بررسی‌های ما نشان از آن دارد که شاید هر سال برای 100 پلاک سند صادر شود و به این ترتیب مالکیت رسمی بخشیدن به کل اسناد عادی شهر تهران با رویه‌های فعلی تقریبا 400 سال زمان می‌برد.

حاج علی اکبری گفت: روش‌های فعلی پاسخگوی حل چالش «فقدان مالکیت» در کشور نیست؛ در این شرایط باید راهی جدید برای حل این موضوع پیدا کرد. به عنوان نمونه در کشورهای آمریکای جنوبی که به شکل گسترده با این چالش مواجه بوده‌اند؛ به سمت پذیرش مالکیت بر اساس محل سکونت رفته‌اند. در کشور نیز حتی با پذیرش رویه‌های فعلی قانونی، می‌توان پیشنهادهایی را اجرایی کرد تا فرآیند صدور سند برخی پلاک‌های قولنامه‌ای تسهیل شود. نمونه‌ای از این اقدامات در سال‌های پایانی دهه 90 از سوی سازمان نوسازی و توسط دفاتر تسهیل‌گری در محلات انجام شد و باعث شد تا مشکل چند ساله تعداد قابل‌توجهی از خانه‌های بدون سند رسمی حل شود.

مهم‌ترین پیشنهادهای مطرح از سوی حاج‌علی اکبری برای حل چالش زمان‌بر بودن فرآیند صدور سند مالکیت رسمی عبارت بود از: تشکیل جلسات منظم هیات‌های تعیین تکلیف و افزایش حق‌الزحمه قضات برای تسریع در رسیدگی؛ حضور مستمر نمایندگان شهرداری و راه و شهرسازی در جلسات ثبت؛ تعیین‌تکلیف املاک اوقافی و نهادهای عمومی با همکاری سازمان اوقاف و بنیادها؛ ایجاد بانک اطلاعات جامع مالکیت و نقشه‌های کاداستر در بافت‌های فرسوده؛ حذف الزام کمیسیون ماده 12 برای املاک زیر 150 متر مربع؛ تسهیل در پاسخ استعلام‌ها و کوتاه کردن زنجیره اداری؛ استفاده از استشهادیه محلی و سوابق عرفی تصرف برای صدور سند در املاک قولنامه‌ای؛ تعیین زمین جایگزین برای املاک موات یا در تصرف نهادها.

تثبیت مالکیت، میان‌بر ساماندهی به سکونتگاه‌ها

مجید روستا عضو هیات‌مدیره شرکت بازآفرینی شهری ایران تاکید کرد که مطالعات جهانی و بیش از 2 دهه فعالیت در حوزه ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی در کشور نشان داده که «تثبیت مالکیت» کلیدی‌ترین سیاستی است که دولت برای ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی باید مدنظر داشته باشد. وی ادامه داد: براساس ادبیات توسعه شهری سکونتگاه غیررسمی مکانی است که ساکنان آن دسترسی به مالکیت قانونی، خدمات زیربنایی کافی و امنیت اجتماعی ندارد. مساله تثبیت مالکیت به میزانی جدی است که این موضوع یکی از فاکتورهای اصلی برای آن به شمار می‌رود که به یک محل عنوان سکونتگاه غیررسمی اطلاق شود. روستا، تصریح کرد: مهاجرت سریع از روستا به شهر بدون ظرفیت‌سازی، ضعف نظام برنامه‌ریزی شهری و زمین، شکاف طبقاتی و عدم توانایی اقشار کم‌درآمد برای تامین مسکن زیستی از ریشه‌های شکل‌گیری سکونتگاه غیررسمی شمرده می‌شود.

دو دهه فعالیت در زمینه سکونتگاه غیررسمی در کشور باعث شده تا امروز این سکونتگاه‌ها از سوی سیاستگذار و مدیران شهری پذیرفته شده باشند. تامین حداقل‌های خدمات شهری در بسیاری از مناطقی که این سکونتگاه‌ها در آن شکل گرفته‌اند نظیر تامین آب و برق، خیابان‌کشی، سیستم جمع‌آوری آب‌های سطحی در خیابان‌های این سکونتگاه‌ها نشان از این پذیرش دارد. در این شرایط فقدان مالکیت اصلی‌ترین مساله این سکونتگاه‌ها است. وی ادامه داد: تثبیت مالکیت و تضمین امنیت این سکونتگاه‌ها در شرایط کنونی دو مساله اصلی این مکان‌ها است در واقع هدف نهایی پذیرش سکونتگاه‌های غیر رسمی نیز رفع این دو معضل است. تثبیت مالکیت و تضمین امنیت نه تنها پیش‌شرط ارتقای کیفیت زندگی ساکنان است، بلکه زمینه‌ساز سرمایه‌گذاری، مشارکت اجتماعی و توسعه اقتصادی نیز می‌شود. بنابراین تثبیت مالکیت و تضمین امنیت سکونت، نه یک سیاست صرفا حقوقی، بلکه راهبردی برای بازآفرینی شهری و توسعه پایدار است. در واقع صدور سند مالکیت نه تنها امنیت حقوقی می‌آورد که انگیزه ساخت‌وساز و جذب سرمایه به محله‌ها را به همراه دارد.

روستا، راهکارهای پیشنهادی برای تثبیت مالکیت در این مناطق را اینگونه طبقه‌بندی و اعلام کرد: صدور سند مالکیت رسمی، امکان وضع قراردادهای اجاره بلندمدت و واگذاری زمین توسط دولت. در بسیاری موارد به دلیل نبود سند مالکیت امکان انعقاد قرارداد اجاره بلندمدت نیست، در این شرایط اگر امکان صدور سند مالکیت فراهم شود، علاوه بر آنکه امنیت حقوقی و روانی ساکنان تضمین می‌شود، امکان وضع قرارداد اجاره بلندمدت و اجرای پروژه‌های ساخت مسکن اجتماعی با قرارداد بلندمدت نیز در این مناطق مهیا می‌شود. واگذاری زمین توسط دولت سومین راهکار پیشنهادی است. این واگذاری صرفا در مکان‌هایی که مالکیت دولتی دارند امکان‌پذیر است و اجرای آن توسعه و بهبود سکونتگاه را به همراه دارد. در بحث تثبیت مالکیت، دولت و شهرداری‌ها نقش دارند. نقش دولت عبارت است از: تصویب قوانین «قانونی‌سازی اراضی تصرفی» یا «سنددار کردن املاک»؛ اعطای تسهیلات مالی (وام مسکن کم بهره) و هماهنگی بین سازمان‌ها.

نقش مدیریت شهری در تثبیت مالکیت در این سکونتگاه‌ها نیز عبارت است از: اجرای پروژه‌های ساماندهی، ایجاد دفاتر تسهیلگری برای ارتباط با ساکنان و تهیه طرح‌های توسعه محله‌ای و بهسازی زیرساخت‌ها. مزایای تثبیت مالکیت به 3 بخش کالبدی و فنی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی طبقه‌بندی می‌شود. با وجود این مخالفان، اعطای سند مالکیت به سکونتگاه‌های غیررسمی، این سیاست را عامل ترویج این نحوه سکونت می‌دانند. اما واقعیت امر آن است که در کشور ما که بیش از 87 درصد سکونتگاه غیررسمی در محدوده قانونی شهرها و با 30 سال سابقه سکونت در محدوده شهری استقرار دارد، پس زدن این محدوده‌ها از حوزه «مالکیت» هزینه گزافی را بر گرده مدیریت شهری و دستگاه‌های اجرایی دارد.

روستا در ادامه مزایای کالبدی و فنی تثبیت مالکیت را اینگونه عنوان کرد: ایجاد انگیزه برای بازسازی و مقاوم‌سازی و فراهم شدن امکان اجرای طرح‌های توسعه مانند خیابان‌کشی و خدمات شهری. همچنین مزایای اقتصادی آن نیز عبارت است از: افزایش دارایی خانوارها (زمین یا خانه تبدیل به دارایی رسمی می‌شود.)؛ امکان وثیقه‌گذاری ملک برای دریافت انواع وام از جمله تسهیلات برای ایجاد کسب و کارهای خرد را فراهم می‌کند. جذب سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در محله‌ها. مزایای اجتماعی - فرهنگی اعطای سند مالکیت عبارت است از: کاهش منازعات مالکیتی؛ تقویت حس عدالت اجتماعی و اعتماد به نهادهای عمومی و ایجاد زمینه برای شکل‌گیری نهادهای مردمی.

روستا، در ادامه تاکید کرد: وقتی خانه‌ها منظم و رسمی شوند ناخودآگاه به رسمیت‌شناسی ساکنان آنها در ذهن سایر شهروندان در جامعه تقویت می‌شود. در واقع خانه‌ای با نمای استاندارد جزئی از شهر به حساب می‌آید. این در حالی است که خانه بدون نما یا آشفته حس تصرف غیرقانونی را در ذهن شهروندان و مسوولان ایجاد می‌کند. در شرایط کنونی این محلات با انگ غیرقانونی بودن مواجه هستند.

تامین امنیت با رسمیت‌بخشی

عضو هیات‌مدیره شرکت بازآفرینی شهری ایران تاکید کرد: اگر مالکیت در سکونتگاه‌ها تثبیت شود، این سکونتگاه‌ها به دلیل برخورداری از ساختار قانونی، شبکه خدمات شهری و کنترل‌های کالبدی، بستر مناسب‌تری برای تامین امنیت دارند و اما امنیت در این بافت‌ها صرفا انتظامی نیست. ساکنانی که دارای سند مالکیت رسمی هستند حس تعلق به منطقه داشته و سرمایه‌گذاری بلندمدت در محل دارند. به رسمیت شناختن مالکیت با ایجاد نهادهای محلی نظیر شورا به افزایش مشارکت و نظارت اجتماعی در منطقه می‌انجامد. در عین حال با به رسمیت شناخته شدن این سکونتگاه‌ها کاربری‌های عمومی نظیر پارک، مدرسه و مراکز عمومی در آن ایجاد می‌شود که این موارد پویایی محلات را به دنبال دارد.

روستا در ادامه بر پیوند سه‌گانه مالکیت، امنیت و منظر تاکید کرد و گفت: این 3 مولفه موازی نیستند بلکه کاملا وابسته به یکدیگر هستند. در واقع وقتی محله‌ای ظاهری منظم پیدا کند، در ذهن مردم و مسوولان به رسمیت شناخته می‌شود. البته چالش‌هایی هم در این حوزه تثبیت مالکیت وجود دارد که عبارت است از: مقاومت مالکان خصوصی و نهادهای وقفی که در شهر مشهد از این نوع مالکیت‌ها و مشکلات وجود دارد؛ خطر سوداگری زمین و مسکن پس از صدور سند؛ مهاجرت جدید و تداوم شکل‌گیری سکونتگاه‌های خودخواسته و محدودیت منابع مالی پایدار برای بازآفرینی.

وی در نهایت راهبرد پیشنهادی 5 مرحله‌ای در این خصوص ارائه کرد و گفت: تثبیت مالکیت اولین قدم است، تا زمانی که موضوع تثبیت مالکیت حل نشود، سکونتگاه‌های غیررسمی همواره در معرض بی‌ثباتی قرار دارند. تامین خدمات پایه نظیر آب، برق، گاز، فاضلاب و راه. تامین خدمات اجتماعی نظیر مدرسه، بهداشت و مراکز فرهنگی. بازآفرینی کالبدی که شامل نوسازی و بهسازی با مشارکت مردم می‌شود و پیشگیری که عبارت است از ایجاد نظام حقوقی و نظارتی برای مهار سکونتگاه‌های جدید.