چگونه مجلس بودجه را سنگین‌تر می‌کند؟

طبق بررسی‌های انجام‌شده، مجموع اعتبارات عمرانی بودجه سال 1402 کل کشور از لایحه تا قانون بالغ بر 13 درصد رشد داشته که اگر آن را به تفکیک اجزای تشکیل‌دهنده بررسی کنیم، 21درصد رشد در اعتبارات عمرانی دستگاه‌های اجرایی (طرح‌های پیوست یک بودجه)، 7درصد رشد در اعتبارات عمرانی متفرقه (جدول 9 بودجه و متفرقه دستگاه‌های اجرایی) و 42درصد رشد در اعتبارات عمرانی استانی (جدول 10 بودجه) رخ داده است. شایان ذکر است که بخشی از رشد قابل‌توجه اعتبارات عمرانی استانی، ناشی از عدم‌رعایت سهم قانونی استان‌ها از منابع حاصل از صادرات نفت وگاز در لایحه بودجه سال 1402 است که در فرآیند بررسی بودجه در مجلس اصلاح شده است. از مقایسه مجموعه تغییرات انجام‌شده در مجلس و کمیسیون تلفیق بودجه سال 1402 با سال‌های گذشته، چنین به‌نظر می‌رسد که از حیث کاهش ورود به جزئیات طرح‌ها، کاهش سهم اعتبارات متفرقه از مجموع اعتبارات عمرانی و توجه به قوانین دائمی یا قانون برنامه در تعیین اعتبارات استانی، نسبتا وضعیت قابل‌قبولی داشته است.

حساب‌وکتاب طرح‌های عمرانی

بودجه کل کشور آثار مالی مجموعه سیاست‌ها، امور حاکمیتی محوله به سازمان‌ها و وزارتخانه‌ها و امور تصدی‌گری محوله به شرکت‌ها و بانک‌های دولتی را نشان می‌دهد. مجلس نیز در زمان بررسی و تصویب لایحه بودجه سعی در پیگیری منافع ملی از طریق تنظیک راهبردهای کلان بودجه و همچنین اصلاح بودجه یا تغییر برخی جزئیات آن به‌عنوان منتخب مردم دارد که این امر در حوزه اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، خود را بیشتر با شروع طرح‌ها و پروژه‌های جدید و افزایش اعتبارات نشان داده است. به‌گزارش صمت، حجم بالای طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام در کشور، ضرورت آسیب‌شناسی فرآیندهای مربوط با طرح‌های عمرانی دولت را آشکار ساخته است. مجموع اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای بودجه دولت در قانون بودجه امسال کل کشور با احتساب سرمایه‌ای از محل درآمدهای اختصاصی نسبت به لایحه حدود 13.4 درصد رشد داشته و سهم آن از کل منابع و مصارف بودجه عمومی دولت از 16 درصد در لایحه به 17 درصد در قانون افزایش یافته است. اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای عمومی در قانون نسبت به لایحه 47.1 هزار میلیارد تومان افزایش داشته است. 21.7 هزار میلیارد تومان به اعتبارات عمومی دستگاه‌های اجرایی ملی، 11.9 هزار میلیارد تومان به اعتبارات استانی و 13.5 هزار میلیارد تومان به اعتبارات عمرانی ردیف‌های متفرقه افزوده شده است.

لوایح محقق‌شده و قانون محقق نشده

مقایسه قانون بودجه مصوب مجلس و لایحه بودجه دولت از آن‌رو حائزاهمیت است که می‌تواند میزان و کیفیت اثرگذاری مجلس بر جهت‌گیری‌های کلی و جزئیات لوایح بودجه سنواتی را روشن‌تر کند. شایان ذکر است که علاوه بر توجه به ارقام پیشنهادی دولت در لایحه و ارقام مصوب مجلس در قانون بودجه، بررسی میزان تحقق ارقام تصویب‌شده در مجلس می‌تواند این مقایسه را تکمیل و تصویر واقعی‌تری ارائه کند. از بررسی نمودار بالا چنین بر می‌آید که در 3سال گذشته، پرداختی اعتبارات عمرانی، عددی بین عدد اولیه لایحه و عدد نهایی مصوب در قانون بوده است. چنین به‌نظر می‌رسد که در این سال‌ها نوعی از بازی تکرارشونده میان مجلس و دولت شکل گرفته است که در آن دولت با آگاهی از اینکه تغییرات بودجه در مجلس افزایش خواهد یافت، اعتبارات عمرانی را کمتر از واقع برآورد می‌کند تا پس از افزایش در مجلس، کمی تعدیل شود.

در فرآیند بررسی و تصویب بودجه در مجلس، اعتبارات مربوط به دستگاه‌ها حدود 22 هزار میلیارد تومان و اعتبارات دسته دیگر حدود 900 میلیارد تومان افزایش یافته است. براساس مندرجات پیوست شماره یک لایحه بودجه سال 1402، تعداد 2هزار و605 طرح عمرانی ملی در کشور وجود داشت که این تعداد در قانون بودجه به 2هزار و612 طرح رسید. بیشترین افزایش نسبی به‌ترتیب مربوط به امور مسکن، عمران شهری و روستایی (6.8 هزار میلیارد تومان) و رفاه اجتماعی (1.1 هزار میلیارد تومان) است، همچنین کمترین افزایش نسبی مربوط به امور محیط‌زیست (بدون افزایش) و دفاعی و امنیتی (حدود 315 هزار میلیارد تومان) بوده، البته باید در نظر داشت که بخش بزرگ‌تر اعتبارات عمرانی در قالب ردیف‌های متفرقه توزیع شده است که به تفکیک امور و فصول ارائه نمی‌شود. به‌همین‌دلیل اظهارنظر درباره اینکه نمایندگان مجلس در فرآیند بررسی لایحه بودجه، اعتبارات بیشتری برای کدام امور در نظر گرفته‌اند، تنها با تکیه بر اطلاعات نمودار فوق دقیق نخواهد بود.

افزودن 7 طرح

در پیوست شماره یک قانون بودجه سال 1402، تعداد 7 طرح جدید نسبت به لایحه اضافه شده و هیچ طرحی حذف نشده است. شایان ذکر است 3 طرح از طرح‌های جدید درج‌شده در قانون، فاقد سال شروع و اتمام هستند. یکی از 7طرح اضافه‌شده از جمله طرح‌های جاری یا مستمر است که از اعتبارات ذیل سازمان برنامه‌و بودجه کشور جدا و در قالب یک طرح جدید تعریف شده است. مجموع اعتبارات افزوده‌شده بابت این تعداد طرح، حدودا 1.35 هزار میلیارد تومان است که بخش مهم آن مربوط به طرح «تامین آب زاهدان و شهرهای منطقه سیستان از دشت تهلاب» است که تنها از ردیف‌های متفرقه در لایحه بودجه، به اعتبارات زیرمجموعه دستگاه‌های اجرایی در قانون بودجه جابه‌جا شده، به این ترتیب از این حیث تغییرات در مجلس بسیار حداقلی بوده است.

همچنین در پیوست لایحه بودجه سنواتی، طرح‌هایی با اعتبار بسیار کم درج می‌شوند که بیشتر طرح‌هایی هستند که به‌دلیل بروز موانعی متوقف شده‌اند، هرچند در موارد دیگری برای برخی طرح‌ها اعتباراتی لحاظ شده که تناسبی با ابعاد و هزینه‌های طرح ندارند، اما در این بخش تنها این طرح‌ها به‌عنوان طرح‌های متوقف‌شده در نظر گرفته‌اند. با این توضیحات برای 9 مورد از طرح‌های متوقف‌شده در لایحه اعتباری در حدود 170میلیارد تومان لحاظ شده است، اما مشخص نیست که لحاظ اعتبار برای این طرح‌ها به‌پشتوانه چه دلایل و شواهدی انجام شده و آیا این طرح‌ها قابل‌انجام هستند یا اینکه تنها روی کاغذ، اعتباری برای آنها در نظر گرفته شده است. یکی از مهم‌ترین تغییرات قانون نسبت به لایحه تغییر در اعداد و ارقام بودجه مصوب طرح‌ها است. در فرآیند بررسی لایحه بودجه امسال در مجلس، جز طرح‌های یکی از جداول، اعتبار مصوب 353 طرح افزایش داشته که میزان این افزایش در مجموع بیش از 20 هزار میلیارد تومان است. اعتبار مصوب 2 طرح نیز در مقایسه با لایحه بودجه کاهش یافته که البته یکی از آنها مربوط به جدا شدن اعتبارات تعمیر و تجهیز مرکز پژوهش‌های توسعه و آینده‌نگری از اعتبارات ذیل سازمان برنامه و بودجه است.

طرح‌هایی که توجیه نمی‌کنند

نکته مهم در این‌باره این است که افزایش یا کاهش اعتبارات طرح‌های عمرانی علی‌القاعده نیازمند در اختیار داشتن اطلاعات متعددی از جمله مطالعات توجیهی، وضعیت پیشرفت فیزیکی، هزینه‌های باقیمانده تا اتمام طرح و... بوده و اعمال تغییراتی چنین گسترده در فرآیند بررسی بودجه در مجلس، ممکن است موجب تخصیص ناکارآیی منابع به پروژه‌های عمرانی دولت و تضییع این منابع محدود شود. در قانون بودجه امسال عناوین 50 طرح مندرج در لایحه با تغییر روبه‌رو شده است. خاطرنشان می‌سازد که بیشتر تغییرات انجام‌گرفته در عناوین طرح‌ها، با افزایش حجم عملیات طرح‌های مذکور همراه است و حتی می‌تواند مطالعات امکان‌سنجی طرح را به‌کلی تحت‌الشعاع قرار دهد. این در حالی است که در تغییرات اعمال‌شده در مجلس، بیشتر میزان اعتبار موردنیاز برای اجرای طرح‌های مذکور تغییر نکرده است. باتوجه به اینکه اعمال این حجم از تغییرات در فرآیند بررسی بودجه در مجلس به‌راحتی انجام شده، اما می‌تواند آثار قابل‌توجهی بر امکان‌پذیری و اعتبارات موردنیاز طرح‌ها داشته باشد. بررسی‌های انجام‌شده از فرآیند تعریف، تصویب، اجرا و نظارت بر طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دچار اشکال است و از این‌رو تدوین یک قانون ویژه برای تعریف، اجرا و نظارت بر طرح‌های عمرانی ضروری است. بخشی از آسیب‌های یادشده در مرحله تصویب طرح‌ها و مداخله مجلس در جزئیات طرح‌های عمرانی لوایح بودجه سنواتی، ناشی از عدم‌اتقان در مرحله تعریف طرح است.

چنانچه دولت‌ها موظف باشند در ازای تعریف هر طرح عمرانی جدید در پیوست یک لایحه بودجه، لااقل خلاصه‌ای از مطالعات توجیهی، فنی، اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی آن را به مجلس ارائه کنند، انضباط بیشتری بر تعریف طرح‌های عمرانی حاکم خواهد شد و بدون تردید ورود مجلس به اعتبارات این حوزه هم گزیده‌تر خواهد شد. یکی از انگیزه‌های نمایندگان مجلس برای اثرگذاری در محتوای لوایح بودجه سنواتی، رفع عدم‌توازن‌های استانی و حل مشکلات حاد حوزه انتخابیه خود در بخش‌هایی چون راه و آب و فاضلاب است. به این ترتیب، چنانچه دولت موظف باشد درباره کلیت مخارج عمرانی لایحه بودجه، نسبت به ارائه سند نحوه رفع عدم‌توازن‌های استانی و بهبود شاخص‌های تعیین‌شده اقدام کند، بخشی از این دغدغه قابل‌تامین خواهد بود و مجلس از اثرگذاری در مرحله تصویب، به تقویت نقش خود در مرحله نظارت سوق داده می‌شود.