گفت خود پیداست از...
تعدد قوانین وضع‌شده در حوزه معدن، معضل عجیبی به نام تورم قانونی به‌وجود آورده و در نتیجه آن، نوعی هرج‌ومرج و بی‌قانونی بر بخش‌های گوناگون حاکم شده است.
علاوه بر این، بعضی از کارشناسان معتقدند در میان این قوانین بعضی، نقیض بعضی دیگر هستند. مشکل آن‌قدر جدی است که به‌تازگی هیاتی برای شناسایی و برطرف کردن این مشکل تشکیل شده و مشغول کار است. در گزارش امروز صمت از 2 کارشناس و صاحب‌نظر در حوزه معدن خواستیم آثار و تبعات این چالش را موردبررسی قرار دهند. آنچه در پی می‌آید، تحلیل و بررسی این چالش از نگاه عبدالنبی مکابر و حسامالدین فرهادینسب است.
ضدونقیض در معدن
عبدالنبی مکابر کارشناس و فعال معدن: در کشور ما حسب بررسی و تحقیقات به‌عمل‌آمده، بیش از 82 هزار مقرره بیشتر هم تکراری، متضاد و مبهم در بخش معدنی وجود دارد، که تفاسیر و تعابیر متعدد از هریک از آنها منجر به ایجاد سردرگمی و اختلافات مضاعف بین ذی‌نفعان می‌شود. البته چندی است کارگروهی با عنوان «هیات مقررات‌زدایی» از طرف وزارت اقتصاد و دارایی تشکیل شده و اقداماتی برای شناسایی، اصلاح یا حذف این قوانین مخل انجام گرفته که توفیق نسبی داشته است و از 2500 مقرره تحت‌بررسی، 700 مورد را اصلاح کرده‌اند، اما سازمان‌های ذی‌ربط بیشتر از اجرای موارد اصلاحی سر باز زده‌اند. به‌طورمثال، هنوز سردرگمی‌هایی درباره «خام‌فروشی» وجود دارد. گفته می‌شود: «هر نوع تغییرات در مواد معدنی اعم از تغییرات شیمیایی یا فیزیکی، آن ماده را از مقوله خام بودن، خارج می‌کند». با این تعریف، سنگ‌آهن و سنگ‌های ساختمانی نباید جزو مواد خام به‌شمار آیند. یا در جایی دیگر نیز، درباره محصولات با «ارزش‌افزوده پایین» توضیحاتی داده شده که مبهم و ناقص است و به‌این‌ترتیب، مشکلات عدیده‌ای ایجاد کرده و نمونه دیگر مصوبات سال 92 شورای‌عالی معدن است که براساس آن «حریم» مشخص‌شده برای محدوده‌های معدنی روباز 150 متر و زیرزمینی تا 250 متر تعیین‌شده است. حسب این تعریف، مواد معدنی بین 2 معدن یا واقع در حریم‌ها، برای همیشه حبس و غیرقابل‌استفاده و دسترسی می‌ماند. در حالی که با استفاده از تجارب سایر کشورهای پیشرو در حوزه معدن مانند شیلی، کانادا، استرالیا و...، با استفاده از پیشرفت‌های فناورانه و تهیه نقشه‌های دقیق که در کشور ما نیز دانش و تجربه آن موجود است، می‌توان مشکلات حبس مواد معدنی در حریم‌ها و اختلافات میان معدنداران را کاهش داد.
منشأ مشکلات
این مشکلات ریشه‌های متعددی دارند که از جمله مهم‌ترین آنها، اشکالی است که به ماده 2 و 4 قانون معدن در ایران وارد است. هرچند تمامی امور مربوط به معدن اعم از صدور، اجازه، نظارت، توسعه و سیاست‌گذاری در اختیار وزارت صمت قرار دارد، اما این وزارتخانه درباره ثبت و اخذ پروانه، در عمل مسئولیت‌پذیری حداقلی دارد، به تعبیری با وضع این قانون سرنوشت معدن به سازمان‌هایی دیگر، غیر از متولی اصلی آن، واگذار شده و این موضوع با روح ماده 24 مکرر قانون معدن در تضاد است، زیرا سازمان صمت استان‌ها کاملا تابع رأی صادره از طرف سازمان «منابع‌طبیعی» هستند و وزارت صمت در اعتراض به عمده رأی‌های صادره از منابع‌طبیعی فاقد اراده و منفعل است. این دوگانگی در ماموریت و اقدام، بسترساز رانت و فساد می‌شود. از دیگر مشکلات قابل‌ذکر، محدود کردن محدوده معدنی است. به‌عبارت ساده‌تر، متقاضی اول محدوده، پس از اکتشاف اولیه و تعیین ظرفیت و ذخیره آن، برای سرمایه‌گذاری یا جذب سرمایه برنامه‌ریزی و اقدام می‌کند، اما با خارج شدن بخشی از محدوده موردنظر توسط صمت از ثبت و درج در پروانه و انتقال آن به شخص ثالث دیگر، انگیزه‌های متقاضی اول کمرنگ می‌شود و شاهد تعطیلی زودهنگام این نوع معادن ناشی از این نقیصه هستیم.
چالشهای بزرگ
کشور ایران باوجود داشتن یک درصد از جمعیت جهان، نزدیک به 7 درصد ذخایر معدنی کشف‌شده در دنیا را دارا است و بیش از 68 نوع ماده معدنی غیرنفتی و 37 میلیارد تن ذخایر قطعی و 57 میلیارد تن ذخایر احتمالی معدنی در کشور وجود دارد. اما باوجود ظرفیت‌های بالقوه معدنی، در نبود «نقشه‌راه»، سایر ناتمام‌ها به‌ویژه ضدونقیض‌های مفاد قانونی و تاثیرات آن بر فعالان این حوزه، بحران‌زا است. با بررسی اجمالی گزارش کمیسیون معادن و صنایع معدنی اتاق ایران درمی‌یابیم که 44 درصد مشکلات معدنی مربوط به وضع قوانین و مقررات متناقض دولتی است، 33 درصد از سوء‌مدیریت و مشکلات حوزه معدنداری، 13 درصد از معضلات طبیعی و 10 درصد باقیمانده، از مشکلات بین‌المللی نشأت می‌گیرد. بنابراین قوانین و بخشنامه‌های ضدونقیض، از جایگاه اولی برخوردار است. فعالیت بخش معدن بی‌شک با فعالیت‌های سازمان‌هایی نظیر محیط‌زیست، جنگل‌ها و مراتع و آبخیزداری، میراث فرهنگی و صنایع‌دستی و گردشگری و... همپوشانی فراوانی دارد و بدون تعامل بین ارگان‌ها و نهادهای فوق سرمایه‌گذاری در بخش معدن بی‌سرنوشت و توجیه‌ناپذیر جلوه می‌کند. نگاه بخشی هریک از ارگان‌ها به منافع خود در کشور، در بیشتر موارد مشکل‌آفرین و معدنکاری در ایران را با مشکل مواجه کرده است. بنابراین، نگاه جزیره‌ای نهادها و ارگان‌ها به منافع خود، بی‌توجهی به تصمیمات اتخاذشده توسط نهادهای بالادستی، از عمده‌ترین دلایل رکود بخش معدنی است.
راههای برونرفت
اصلاح نشدن رویکردها و سیاست‌ها، بی‌شک منجر به کاهش سطح تولید و صادرات محصولات معدنی و فلزی، افزایش بیکاری، تعطیلی بنگاه‌های تولیدی، مهاجرت متخصصان، فرار سرمایه از بخش مولد به بخش‌های غیرمولد و.... خواهد شد، از این‌رو رونق تولید در بخش معدن و صنایع معدنی مستلزم توجه به موارد زیر است: اصلاح سیاست‌های ارزی بانک مرکزی، دخالت نکردن دولت در قیمت‌گذاری محصولات معدنی و فلزی، ساماندهی اصولی خریداران دارای مجوز بورس کالا، رفع موانع صادراتی و تامین نقدینگی و سرمایه در گردش واحدهای معدنی و صنایع‌معدنی.
تداوم وضع موجود
براساس گزارش کمیسیون ویژه حمایت از تولید ملی و اصل 44 قانون اساسی مجلس شورای اسلامی، 38 چالش اساسی پیش‌روی صنعت و معدن در کشور قرار دارد که در زمینه‌هایی ازجمله قوانین، بیمه، حقوق ورودی و..... شناسایی و دسته‌بندی شده است و در ادامه به 7 مورد از مهم‌ترین‌ها اشاره می‌شود؛ نبود نقشه‌راه معدنی، بی‌توجهی به اکتشافات پایه و تفصیلی، محرومیت از سرمایه و فناوری جهانی، ناهماهنگی با قوانین بالادستی، سیاست‌گذاری جزیره‌ای در صادرات معدنی، تداخلات قانونی و بی‌توجهی به مهارت و آموزش. علاوه بر این، چالشهای بین‌المللی نیز می‌تواند وضعیت موجود معدنی کشور را بحرانی‌تر کند و به نگرانی فعالان این حوزه بیفزاید. براساس گزارش EY (موسسه بین‌المللی خدمات حسابرسی، مشاوره مالی، حقوقی، تجاری، راهبردی و...) دست‌کم 10 معضل، کسب‌وکارهای معدنی را تهدید می‌کند که 3 مورد آن بسیار حائزاهمیت است: توسعه پایدار شامل مسائل اجتماعی، سیاسی و حاکمیت ESG، آب، معضل کودکان کار، هویت، برابری و...)، مسائل ژئوپلتیک و تغییرات آب‌وهوایی و تولید سبز (کربن‌زدایی).
سیکل معیوب بخشنامهها
حسامالدین فرهادینسب کارشناس و فعال معدن: در بخش معدن کشور با قوانین متضاد روبه‌رو نیستیم. از اتفاق، به‌نظر من، شاید قانون معادن در کشور ما جزو معدود قوانین پیشرو دنیا است و کارآیی بالایی دارد. البته شاید بتوان گفت در برخی موارد، کمتر حامی معدنکاران است و از شفافیت لازم و کافی برای حمایت از معدنکار و بهره‌بردار برخوردار نیست، اما به‌نظر نمی‌رسد که دچار کم‌وکاستی‌های ذاتی باشد. مشکل اصلی، مربوط به بخشنامهها، دستورالعمل‌ها و... است. هر معاونتی که مسئولیت را تحویل می‌گیرد، بخشنامه‌هایی صادر می‌کند و به‌این‌ترتیب، براساس شرایط روز، تغییرات مکرری رخ می‌دهد و همین منشأ نابسامانی‌های موجود است. تا پیش از معاونت معدنی فعلی، 5 معاونت معدنی دیگر، که به‌نوعی وزیر معدن به‌شمار می‌آیند، آمدند، اما در مدتی کمتر از 2 سال، جای خود را به دیگری دادند. روشن است هر فردی که در چنین جایگاهی قرار می‌گیرد، با مسائل و مشکلات متعددی دست‌وپنجه نرم و تلاش می‌کند و با روش خود، اقدام به حل‌وفصل مشکلات کند و هر یک تصمیمی می‌گیرند و بخشنامه‌هایی را صادر و ابلاغ می‌کنند، اما از تبعات پایین‌دستی آن آگاه نیستند. در تمام موارد و معضلات حوزه معدن، اثر این سیکل معیوب به‌خوبی روشن است. حتی در بعضی موارد، بخشنامه‌هایی که صادر شده، خلاف نص صریح قانون است. به‌عنوان‌مثال، در قانون به‌صراحت بر موضوع ورود ماشین‌آلات تاکید، اما متاسفانه دستورالعملی صادر شده که بالاتر از قانون قرار گرفته و موجب دردسرها و اتفاقات ناخوشایندی شده که در سال‌های اخیر برای واردات ماشین‌آلات رخ داده است. این بخشنامهها فراقانونی هستند و بیشتر آنها به‌جای آنکه راهگشا باشند، دست‌وپای کارشناسان را در استان‌ها می‌بندند. وقتی از بالادست شفافیتی ایجاد نشود و ابهاماتی وجود داشته باشد، این ابهامات همین‌طور که به پایین‌دست نشت می‌کند، چندین و چند برابر می‌شود. به‌هرحال، تعداد معدودی از بالادست می‌توانند بر تصمیمات معاونت معدنی تاثیرگذار باشند، اما وقتی تصمیمات به ادارات ابلاغ می‌شود، تعداد نیروهای ذی‌نفوذ بیشتر می‌شود، از سازمان بازرسی گرفته تا حسابرسی، حراست و... همه می‌توانند در اجرای بخشنامهها دخل و تصرف کنند و اجازه ندهند، کار طبق روال پیش برود.
در پیچوخم بخشنامهها
شاید یکی از بهترین دوران رونق معدن مربوط به زمانی است که آقای حسین محلوجی، وزیر معادن و فلزات بودند و عنان کار را در اختیار داشتند. من به‌شخصه از ایشان شنیدم که گفتند در تمام دوران مدیریت‌شان، تنها یک بخشنامه با این مضمون صادر کردند که هیچ‌کس حق صدور بخشنامه را ندارد! همین نکته می‌تواند چراغ راهنمایی برای حرکت ما باشد. وقتی قانون وجود دارد، دیگر جایی برای وضع دستورالعمل‌های جدید وجود ندارد، چون دستورالعمل‌ها همان‌طور که از نام‌شان پیدا است، براساس نظرات شخصی و روش‌هایی است که یک جریان فکری آن را به مصلحت می‌داند، اما قانون، شأن و منزلت بالاتری دارد و برای تصویب و ابلاغ آن مسیر طولانی‌تری طی و عقلانیت بیشتری در آن دیده می‌شود.
چالشها
وضع موجود نتیجه همین مشکل است. آن‌یکی پرسید اشتر را که هی؛ از کجا می‌آیی ای فرخنده‌پی؟ گفت: از حمام گرم کوی تو؛ گفت: خود پیداست از زانوی تو! اگر کارها درست انجام شده بود، امروز در میان این‌همه مشکل دست‌وپا نمی‌زدیم. در حال حاضر مشکلات از بخش زیرساخت‌ها و سخت‌افزاری آغاز می‌شود و تا بخش نرم‌افزاری و مغزافزاری را در برمی‌گیرد و متاسفانه با کمال ناخشنودی، باید بگویم در بسیاری از موارد، افراد تحصیلکرده که گاهی در خارج از کشور هم درس خوانده‌اند، هیچ عرق معدنی ندارند و بیشتر به‌دنبال کاسبی هستند و نه دلی بر آن می‌سوزانند و نه در جایی گرهی را باز می‌کنند. کشور ما دارای ظرفیت‌های عظیم معدنی است. منابع بی‌قیمتی که خداوند به این کشور بخشیده، موجب شده است، سهم قابل‌توجهی از کیک معدنی جهان در اختیار ما قرار داشته باشد، اما متاسفانه در برداشت و استفاده از آن خیلی ضعیف هستیم و تا زمانی که اراده اجرایی برای حل این مشکل به وجود نیاید، کاری از هزاران هزار اتاق فکر، کارگروه، کمیته و... برنمی‌آید.
فرهنگ و بروکراسی
یکی از نقاط کور این گره، مشکل فرهنگی و معضل بروکراسی ذهنی ما است. یعنی معمولا چشم‌انتظار می‌نشینیم تا همه مشکلات را دولت حل کند و در مواردی انگشت‌شماری هم که کسی بخواهد خود کاری کند، دولت آن‌قدر بزرگ شده و فضا را گرفته است که امکان حرکت را به دیگران نمی‌دهد. این وضع از گذشته برای ما به یادگار گذاشته شده و گویا قرار است به‌همین ترتیب به‌دست آیندگان برسد، مگر اینکه همان‌طور که گفتم یک اراده جمعی ایجاد شود که این هم تابعی از وضعیت اقتصادی کشور است. اما اگر بخواهیم موضوع را به حوزه معدن محدود کنیم، به‌گمان من، باید کارگروهی تشکیل شود، که به‌تازگی در قوه قضائیه تشکیل شده و قرار است قوانینی را که از سال 63 به بعد وضع شده، ارزیابی کند و موارد پرشمار تناقض را آشکار سازد، از جمله تفاهمنامه‌ای که در سال 1994، دکتر جعفر سرقینی با منابع‌طبیعی و محیط‌زیست به امضا رساند و یکی از بزرگ‌ترین زیان‌ها را به بخش اکتشاف معدن وارد کرد. بسیاری از مفادی که در این تفاهمنامه آمده است، نه اجرایی شد و نه حتی کسی از فحوای آن سر درمی‌آورد، اما اصل وجود این تفاهمنامه مثل شمشیری بالای سر بخش معدن قرار گرفت و مانع حرکت آن شد و هنوز عوارض آن مشهود است. همکاری نکردن ادارات و نظام اداری با بخش اکتشاف و معدن وجود دارد که این هم معضلی ریشه‌دار است و چشم‌اندازی برای حل آن دیده نمی‌شود و به‌عقیده من، علت اصلی همه این مشکلات همان است که ما براساس مر قانون عمل نمی‌کنیم.
سخن پایانی
باوجوداینکه نظر کارشناسان گزارش در زمینه ضدونقیض بودن اصل قانون تا حدودی تفاوت داشت، اما فحوای کلام هر دو این نکته بود که موانعی که با لباس قانون سر راه معدنکاری ظاهر می‌شود، بزرگ‌ترین آفت این بخش است و باید راهی برای برونرفت از این معضل یافت.