یارانه‌ها و محیط‌زیست؛ خوش‌نیت اما معکوس
سابقه پرداخت یارانه‌ها به بخش‌های منابع طبیعی حداقل به اواخر قرن هجدهم بازمی‌گردد. در آن زمان، هلند و اسکاتلند برای حمایت از ماهی‌گیرانِ فقیر به صنعت شاه‌ماهی خود یارانه پرداخت کردند. همچنین، کاهش قیمت شاه‌ماهی برای کمک به مصرف‌کنندگان نیز در دستور کار قرار گرفت. اما در عمل، ماهی‌گیران ثروتمندتر که قایق‌های بزرگ‌تری داشتند؛ بخش بیشتری از یارانه را تصاحب کردند و یارانه پرداختی با تشدید...
اثرات معکوس یارانه‌ها در این دوره به وضوح در کتاب ثروت ملل آدام اسمیت (1776) تحت عنوان سوگواری درباره یارانه‌های ماهی‌گیری مطرح شد. این در حالی است که به‌رغم اثبات اثرات مضر یارانه‌ها در دهه‌های گذشته، همچنان پرداخت یارانه‌ها به منابع طبیعی ادامه دارد. با توجه به بار مالی سنگین یارانه‌ها برای دولت‌ها، کمبود بودجه عمومی و افزایش بدهی‌های دولت‌ها و از همه مهم‌تر تشدید چالش‌های مربوط به پایداری، بررسی مجدد و تجدیدنظر در استفاده از یارانه‌های مضر برای محیط‌زیست ضروری است. در این مطلب، ابتدا حجم یارانه‌های آشکار و پنهان برای منابع طبیعی (سوخت‌های فسیلی، کشاورزی و شیلات) بر مبنای داده‌های بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول بررسی شده است. در ادامه، نمونه‌هایی از اثرات مخرب یارانه‌ها بر محیط‌زیست و سلامت انسان‌ها ارائه شده است. در پایان نیز ضرورت اصلاح یارانه‌ها و شرایط کافی بر اجرای سیاست‌های اصلاحی مورد بحث قرار گرفته است.
قبل از وارد شدن به بحث نیاز است تعریفی از یارانه آشکار یا صریح و یارانه پنهان یا ضمنی داشته باشیم. اول اینکه، یارانه به‌عنوان ارزش مالی حمایتی که توسط دولت به یک بخش ارائه می‌شود، تعریف می‌شود. در واقع، یارانه‌ها شرکت‌های خصوصی و سایر نهادهای عمومی را تشویق می‌کند تا فعالیت‌های اقتصادی انجام دهند که به نفع عموم جامعه باشد. این حمایت می‌تواند پولی (مثل انتقال نقدی یا معافیت مالیاتی) یا غیرنقدی (مثل کود یا سوخت رایگان) باشد. در یارانه آشکار ارزش مالی چنین نقل و انتقالاتی اندازه‌گیری می‌شود. اما اندازه‌گیری یارانه‌های پنهان مجموعه پیچیده‌تری از مسائل را به‌وجود می‌آورد. یارانه پنهان، اثرات خارجی ناشی از یارانه آشکار یا معافیت سیاستی را اندازه‌گیری می‌کند. ازآنجاکه عوامل خارجی در تعریف یارانه پنهان گنجانده شده است، تشخیص بخشی از اثرات خارجی اصلاح‌نشده ناشی از یارانه از کل هزینه خارجی فعالیت مهم است.
به‌عنوان مثال، استفاده از یک آفت‌کش ممکن است اثرات زیست‌محیطی داشته باشد (حتی بدون یارانه)، حال اگر یارانه باعث استفاده بیشتر از آفت‌کش شود، تاثیر اضافی ممکن است به‌عنوان یارانه پنهان تلقی شود. به زبان اقتصادی می‌توان گفت یارانه‌های پنهان، تفاوت قیمتی بین قیمت تحریف‌نشده (بهینه اجتماعی) و قیمت واقعی است که پس از پرداخت یارانه پدیدار می‌شود. چنین شکاف‌هایی ممکن است زمانی به وجود بیایند که یارانه، رفتار آسیب‌رسان به محیط‌زیست را تشویق می‌کند و اغلب منعکس‌کننده مقررات و سیاست‌های ناکافی است که اثرات جانبی را ترویج می‌کند. به‌عنوان مثال، سوزاندن سوخت‌های فسیلی، مواد شیمیایی مضر مانند ذرات ریز PM2.5 و دی‌اکسید گوگرد را در هوا منتشر می‌کند که تاثیرات منفی زیادی بر سلامتی دارند یا افزایش انتشار گازهای گلخانه‌ای و تغییرات آب و هوایی هزینه‌هایی را بر دیگران تحمیل می‌کنند. این موارد اغلب به‌عنوان یارانه پنهان تلقی می‌شود که به آلوده‌کننده تعلق می‌گیرد.
در بسیاری از کشورها، میزان یارانه‌های آشکار در بخش‌های منابع طبیعی از سرمایه‌گذاری در کالاهای عمومی مهم مانند بهداشت و آموزش بیشتر است. در این راستا، حجم یارانه‌ها برای منابع طبیعی عمده شامل سوخت‌های فسیلی، کشاورزی و شیلات بسیار زیاد است. مطابق داده‌های بانک جهانی، میزان یارانه‌های آشکار و پنهان در این بخش‌ها بیش از 7تریلیون دلار در سال یا تقریبا 8درصد تولید ناخالص داخلی جهانی است. تنها برای سوخت‌های فسیلی، یارانه‌های آشکار یا حمایت مالی مستقیم، بالغ بر 577میلیارد دلار در سال2021 بوده است. این مقدار حدود سه‌چهارم کل یارانه‌ها در بخش انرژی را تشکیل می‌دهد که این میزان یارانه ضمن افزایش مصرف سوخت‌های فسیلی، کاهش انگیزه‌های سرمایه‌گذاری در فناوری‌های کارآمد انرژی و سخت‌تر شدن رقابت برای گسترش انرژی‌های پاک‌تر و تجدیدپذیر را به دنبال داشته است.
یارانه‌های آشکار در بخش کشاورزی، در کشورهای دارای داده نیز بالغ بر 635میلیارد دلار آمریکا در سال یا 18درصد ارزش افزوده کشاورزی در این کشورها برآورد شده است. بیش از 60درصد این یارانه‌ها با هدف حمایت از تولید پرداخت می‌شود. به این معنی که کشاورزان برای خرید نهاده‌های خاص یا کشت محصولات خاص حمایت میشوند. این شکل از یارانه، تصمیمات کشاورزان را مخدوش کرده و با کاهش بهره‌وری و افزایش سرریزهای مضر زیست‌محیطی (جنگل‌زدایی، آلودگی منابع آب و خاک و از دست رفتن تنوع زیستی) همراه است. به‌طور کلی، گسترش ناکارآیی، نابرابری و ناپایداری سه پیامد عمده وضع یارانه‌ها در بخش کشاورزی است. بر اساس برخی برآوردها، یارانه‌های آشکار در بخش شیلات نیز بالغ بر 4/ 35میلیارد دلار در سال است که بالغ بر 22میلیارد دلار آن برای افزایش ظرفیت و کمک به صید بی‌رویه در نظر گرفته می‌شود. یارانه‌های شیلات به‌طور مساوی در سراسر جهان توزیع نمی‌شود.
در این راستا، کشورهای چین، اتحادیه اروپا، ژاپن، کره جنوبی و ایالات متحده 58درصد از کل یارانه برآوردشده را به خود اختصاص می‌دهند. در واقع، کشورهای با درآمد بالا یا متوسط برای حمایت از ناوگان ماهی‌گیری یارانه بیشتری می‌پردازند. این موضوع به مشترک بودن ذخایر آبزیان در اقیانوس‌ها و تلاش برای حداکثر بهره‌برداری مرتبط است. مطابق جدول (1) میزان و انواع یارانه پنهان در سه بخش سوخت‌های فسیلی، کشاورزی و ماهی‌گیری نیز قابل توجه است. برای مثال، یارانه‌های پنهان برای سوخت‌های فسیلی بالغ بر 4/ 5تریلیون دلار آمریکا در سال یا بیش از 6درصد از تولید ناخالص داخلی جهان است یا کشاورزی سالانه حدود 8/ 6گیگاتن معادل دی‌اکسید‌کربن (CO2-eq) یا معادل 272 تا 544میلیارد دلار خسارت خارجی منتشر می‌کند. همچنین این یارانه پنهان منجر به مزایای اقتصادی از دست‌رفته در بخش ماهی‌گیری در حدود 83میلیارد دلار آمریکا در سال یا تقریبا 20درصد از اندازه کل این بخش می‌شود.
در نمودارهای (1) و (2) میزان یارانه آشکار و پنهان سوخت‌های فسیلی در مناطق مختلف دنیا در سال2021 بر مبنای داده‌های صندوق بین‌المللی پول ارائه شده است. مشاهده می‌شود که بیشترین حجم یارانه آشکار مربوط به کشورهای خاورمیانه و شمال آفریقا و بیشترین حجم یارانه پنهان برای شرق آسیا و اقیانوسیه است. به اعتقاد محققان، ارقام ذکرشده در بالا به احتمال زیاد، کمتر از حد برآورد شده‌اند؛ زیرا داده‌های مربوط به یارانه‌ها در بسیاری از کشورها ضعیف یا ناقص هستند. همچنین، امروزه بسیاری از یارانه‌های مضر برای محیط‌زیست عمیقا در صنایعی مانند تولید مواد غذایی، سوخت‌های فسیلی و محصولات جنگلی در هم تنیده شده‌اند؛ به‌طوری‌که تلاش‌ها برای تعریف، اندازه‌گیری و ردیابی آنها مشکل است. به همین دلیل، دولت‌ها و ذی‌نفعان از مقیاس کامل یارانه‌ها و تاثیرات آن بی اطلاع هستند.
مرور یافته‌های تجربی نشان می‌دهد که میزان بهره‌مندی از یارانه‌ها و اثرات مضر این یارانه‌ها بر معیشت و سلامت فقرا و ثروتمندان متفاوت است. برای مثال، کشورهای ثروتمندتر و مناطق غنی‌تر تمایل به ساخت نیروگاه‌های زغال‌سنگ بیشتری دارند. با این حال، حدود 40درصد از کارخانه‌های زغال‌سنگ جهان با ضرر کار می‌کنند و دولت‌ها حدود 6/ 13میلیارد دلار برای کاهش مصنوعی قیمت زغال‌سنگ هزینه می‌کنند. تحلیل‌ها نشان می‌دهد که مناطقی که در پایین دست نیروگاه‌های زغال‌سنگ قرار دارند، نسبت به مناطق بالادست سطوح بالاتری از آلودگی را تجربه می‌کنند. در این راستا، قیمت زمین در مناطق پایین‌دست کاهش و ورود افراد فقیرتر به این محله‌ها افزایش می‌یابد.
بنابراین تاثیرات آلودگی هوا ناشی از کارخانه‌های زغال‌سنگ بر افراد فقیرتر بیشتر است و این مساله منجر به کاهش بهره‌وری، درآمد و کیفیت زندگی آنان می‌شود. به‌طور کلی، انتظار می‌رود ثروتمندترین گروه‌های درآمدی از حذف یارانه‌ها بیشتر از فقیرترین گروه‌های درآمدی متضرر شوند. با توجه به اینکه، ثروتمندان انرژی بیشتری مصرف می‌کنند و به‌طور نامتناسبی از طرح‌های یارانه انرژی بهره‌مند میشوند، این یافته مملوس است. گزارش بانک جهانی نیز نشان می‌دهد برای 19کشور مورد بررسی با حذف یارانه انرژی ضرر ثروتمندترین‌ها نسبت به فقیرترین‌ها بیش از 13برابر بوده است. این در حالی است که در اقتصاد خرد متعارف این اعتقاد وجود دارد که یارانه‌ها سهم بیشتری از درآمد فقرا را تشکیل می‌دهد و این گروه‌ها بیشتر از اصلاح یارانه ضرر می‌کنند.
نکته دیگر آن است که اگرچه یارانه‌های سوخت‌های فسیلی مضر هستند، اما صرفا حذف آنها ممکن است برای مقابله با آلودگی کافی نباشد. در این زمینه، گزارش بانک جهانی تخمین می‌زند که افزایش 10/ 0دلار آمریکا به ازای هر لیتر در میانگین قیمت خرده‌فروشی سالانه سوخت‌های رایج حمل‌ونقل ممکن است با کاهش 2/ 2میکروگرم بر متر مکعب در میانگین سالانه غلظت PM2.5 در شهرهای پایتخت همراه باشد. درحالی‌که این کاهش امیدوارکننده است، اما برای شهرهای با غلظت بالای آلودگی مانند دهلی‌نو این میزان کاهش ناچیز است. علاوه بر این، برآورد می‌شود حذف یارانه‌های آشکار سوخت‌های فسیلی می‌تواند غلظت PM2.5 را به اندازه‌ای کاهش دهد که از حدود 360هزار مرگ‌ومیر از هم‌اکنون تا سال2035 جلوگیری شود.
اما با توجه به اینکه تخمین‌ها از نقش آلودگی هوا در مرگ حدود 7میلیون نفر در هر سال حکایت دارد؛ این میزان از کاهش قابل توجه نیست. همچنین، نتایج بیش از 400مطالعه تجربی نشان داده است که کشش قیمتی مصرف انرژی پایین است یا به عبارتی پاسخ تقاضای انرژی به تغییرات قیمت کند است. برای مثال، به‌طور میانگین افزایش 10درصدی در قیمت واحد انرژی منجر به کاهش مصرف آن به میزان 8/ 2درصد در کوتاه‌مدت می‌شود. بنابراین، حذف یارانه‌های آشکار سوخت‌های فسیلی به‌عنوان اولین قدم برای حل چالش آلودگی هوا ضروری است؛ اما کافی نیست.
در رابطه با یارانه‌های کشاورزی شواهد نشان می‌دهد کشورهای ثروتمندتر نسبت به کشورهای فقیرتر برای یارانه‌های کشاورزی بیشتر هزینه می‌کنند. بزرگ‌ترین یارانه‌دهندگان چین، اتحادیه اروپا، اندونزی، ژاپن و ایالات متحده هستند. با این حال، کشورهای با درآمد کم و متوسط، سهم بیشتری از بودجه یارانه خود را صرف یارانه‌های همراه می‌کنند. این نوع از یارانه‌ها به سطح تولید بستگی دارند و به‌شدت تخریب محیط‌زیست را تشدید می‌کند. اما یارانه‌ها در کشورهای پردرآمد معمولا از تولید جدا میشوند؛ مانند یارانه‌هایی که به تحقیقات کشاورزی و زیرساخت‌ها اختصاص می‌یابد، این نوع یارانه‌ها نسبت به یارانه‌های همراه آسیب کمتری ایجاد می‌کنند.
اگرچه یارانه‌های کشاورزی اغلب برای افزایش راندمان تولید وضع میشوند، اما معمولا اثر معکوس دارند و کارآیی کشاورزی را کاهش می‌دهند که منجر به هدر رفتن نهاده‌ها و تخریب بیشتر محیط‌زیست می‌شود. یک تحلیل جهانی نشان می‌دهد که وقتی کشورها یارانه‌های خود را افزایش می‌دهند، کارآیی فنی کشاورزی کاهش می‌یابد؛ حتی اگر تولید یا بازده افزایش یابد. در بخش کشاورزی نیز حتی زمانی که هدف یارانه‌ها بهبود وضعیت فقرا باشد، باز هم معمولا به مقدار نامتناسبی به کشاورزان ثروتمند عواید بیشتری تعلق می‌گیرد. تجربه کشورهای مالاوی و تانزانیا نیز نشان می‌دهد که کشاورزان با درآمد بالاتر از برنامه‌های یارانه‌ای بیشتر منتفع شده‌اند و این مساله به تشدید نابرابری منجر شده است.
در برخی از مناطق جغرافیایی استفاده از کودهای یارانه‌ای به قدری زیاد است که عملا به محصول آسیب می‌رساند. این موضوع برای برخی از مناطق آسیای جنوبی و آسیای شرقی در رابطه با کود نیتروژن صدق می‌کند. در اینجا می‌توان گفت در سطوح مصرف کم و متوسط، کود تاثیر مثبتی بر عملکرد محصول دارد. اما با افزایش مقادیر مصرف کود، مزایای آن تعدیل می‌شود و حتی شروع به کاهش می‌کند. بنابراین، افزایش قیمت کود و کاهش سطح یارانه‌ها می‌تواند در نزدیک‌تر کردن مصرف کود به سطوح بهینه و افزایش عملکرد موثر باشد. این در حالی است که یارانه‌ها با القای استفاده بیش از حد از کودهای نیتروژنی، هم کیفیت آب را بدتر می‌کند و هم با تشویق به برداشت بیش از حد آب، کمبود آب را افزایش می‌دهند. نتایج نشان می‌دهد افزایش آلودگی آب‌ها ناشی از اضافه شدن کود نیتروژنی یارانه‌ای، بهره‌وری نیروی کار را بین 7/ 2 تا 5/ 3درصد کاهش داده است یا به‌عنوان مثالی دیگر، یارانه‌های کشاورزی با افزایش سودآوری محصولات کشت‌شده در نزدیکی جنگل‌ها، کشاورزان را وادار می‌کند تا زمین‌های زراعی را به مرزهای جنگلی گسترش دهند.
بخش اعظمی از جنگل‌های آمازون در معرض این پدیده قرار گرفته است. تاثیر یارانه‌ها ممکن است از مرزهای ملی نیز فراتر برود. برای مثال، شواهد نشان می‌دهد که یارانه‌های دام در ایالات متحده با افزایش تقاضا برای سویا به‌عنوان خوراک، جنگل‌زدایی در برزیل را افزایش داده است. یارانه‌های سوخت نیز با افزایش شدت پمپاژ آب، تخلیه آب‌های زیرزمینی در بخش کشاورزی را به دنبال داشته است. به‌عنوان مثال، پمپاژ آب‌های زیرزمینی در ایران با قیمت‌های پایین انرژی به کاهش شدید منابع آب منجر شده است. نکته جالب توجه آن است که اگرچه همه یارانه‌ها می‌توانند ناکارآمدی ایجاد کنند، اما حمایت از قیمت بازار نسبت به سایر انواع یارانه‌ها کمتر تحریف‌کننده است. در واقع، ازآنجاکه حمایت قیمت بازار به جای اثرگذاری بر نهاده بر محصول نهایی اثرگذار است، کمتر روش‌های تولید را تحریف می‌کند.
البته با حمایت قیمت بازار ممکن است کشاورزان محصولات کشت‌شده را تغییر دهند و کارآیی فنی آنان کاهش یابد؛ اما در هر صورت این کار با پیامدهای ناخواسته کمتری همراه است. علاوه بر این، دسترسی آزاد و کنترل نداشتن بر ذخایر آبزیان همراه با یارانه‌های مضر منجر به صید بیش از حد و تخلیه آبزیان شده است. با توجه به نبود مالک مشخص برای آبزیان، وجود برخی مناطق انحصاری صید و توزیع نابرابر شیلات، اصلاح یارانه‌ها در این بخش ممکن است از اثرگذاری لازم برخوردار نباشد. همچنین، اینکه حذف یارانه‌ها برای ماهی‌گیران کوچک‌مقیاس باشد یا ناوگان‌های بزرگ نیز حائز اهمیت است.
مشخص شد که اگر چه یارانه‌ها با نیت خوب طراحی میشوند، اما پیامدهای ناخواسته آن به‌شدت مخرب و غیرقابل دفاع است. شاید بتوان عبارت «خوش نیت، اما معکوس» را به‌عنوان بهترین توصیف برای تاثیر یارانه‌ها بر ذخایر سرمایه‌های طبیعی بنیادی جهان به‌کار برد. حال سوال این است که اگر یارانه‌ها این‌قدر مضر است، چرا برنامه‌های یارانه‌ای همچنان در سطح وسیع اجرا میشوند؟ برای پاسخ به این پرسش می‌توان گفت بسیاری از آسیب‌های ناشی از یارانه‌ها دیده نمی‌شود و به‌صورت تجمعی و با تاخیر ظاهر می‌شود و نسبت دادن خسارت به آن را دشوار می‌کند. لذا، فشار عمومی برای اصلاح را تضعیف می‌کند. علاوه بر این، با توجه به فراگیر بودن یارانه‌ها در بسیاری از کشورها، یک اینرسی و عادت در بین مردم ایجاد می‌شود که اصلاح وضع موجود را سخت می‌کند. نکته مهم‌تر این است که مزایای یارانه آشکار یا پنهان به گروه‌های ذی‌نفع خاصی تعلق می‌گیرد که علاقه شدیدی به تداوم این سیاست‌ها دارند و اغلب بر سیاستگذاری‌ها تاثیر زیادی دارند.
نکته دیگر آن است که اصلاحات یارانه‌ها تنها شامل حذف یارانه‌ها نیست. برای مثال، اصلاح یارانه سوخت‌های فسیلی زمانی کارآیی لازم را خواهد داشت که با سیاست‌های مکمل همراه باشد. برای مثال، اطمینان از در دسترس بودن و مقرون به صرفه بودن فناوری‌های پاک، توجه به محدودیت‌های اطلاعات و ظرفیت موجود و رفتارشناسی جامعه برای افزایش اثربخشی اصلاح یارانه‌ها در این بخش اهمیت دارد. درواقع، هرگونه سیاست اصلاح یارانه باید شامل مجموعه‌ای از اقدامات باشد که خطرات منفی اصلاحات از جمله مخالفت‌های سیاسی و تاثیرات نامطلوب بر گروه‌های آسیب‌پذیر را کاهش دهد و در عین حال سهم آنها را در توسعه پایدار به حداکثر برساند.
تجارب کشورها نشان می‌دهد ایجاد پذیرش عمومی و اعتبار، حمایت اجتماعی و جبران خسارت معیشت افراد آسیب‌پذیر، استراتژی‌های صحیح برای سرمایه‌گذاری مجدد درآمدهای ناشی از اصلاح یارانه‌ها و اصلاحات متوالی دقیق از جمله اقدامات تکمیلی برای افزایش اثرگذاری سیاست اصلاح یارانه است. در این راستا، اصلاحات متوالی دقیق می‌تواند اختلالات ناشی از شوک‌های قیمتی بزرگ به‌دلیل حذف یکباره یارانه‌ها را کاهش دهد و خانوارها و بنگاه‌ها را قادر به تطبیق تدریجی کند. همچنین، تضمین اینکه اصلاحات یارانه‌ها به اولویت‌های توسعه، مانند زیرساخت‌ها، بهداشت و آموزش اختصاص می‌یابد، می‌تواند به اجرای سیاست حذف یارانه‌های مضر مساعدت شایانی داشته باشد.
--> اخبار مرتبط